楊宗耀，紀(jì)月清

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

農(nóng)業(yè)投資在促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、改善低收入農(nóng)戶生計(jì)等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在過(guò)去，中國(guó)農(nóng)村有頻繁進(jìn)行土地調(diào)整的習(xí)慣，地權(quán)的不穩(wěn)定一直被認(rèn)為妨礙了農(nóng)戶的土地投資、流轉(zhuǎn)乃至勞動(dòng)力遷移決策等[1-4]。從1987年對(duì)“增人不增地，減人不減地”土地制度改革的探索，到2008年中共十七屆三中全會(huì)明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，中國(guó)土地制度深化改革一直朝著收緊村集體土地調(diào)整的自由量裁、穩(wěn)定農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方向發(fā)展。承包地確權(quán)政策作為近年來(lái)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重要舉措，其主要任務(wù)是查清承包地的空間位置和面積，并以法律憑證為載體強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶承包地的物權(quán)保護(hù)，在政策上確權(quán)被認(rèn)為是“保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基本手段”①參見(jiàn)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/gzdt/2011-02/26/content_1811160.htm。。確權(quán)政策的投資激勵(lì)問(wèn)題也成為理論與政策研究的熱點(diǎn)，這些研究的基本觀點(diǎn)是確權(quán)政策落地通過(guò)增強(qiáng)土地承包權(quán)穩(wěn)定性、降低與投資相伴的產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，能夠起到激勵(lì)農(nóng)戶投資的作用。大量來(lái)自有機(jī)肥等土壤保持與改良投資方面的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)給予了充分的支持[5-8]。

然而，相關(guān)理論和實(shí)證少有提及的是確權(quán)推廣實(shí)施過(guò)程本身也會(huì)降低地權(quán)穩(wěn)定性。盡管中央政府明確要求開(kāi)展確權(quán)時(shí)“不是推倒重來(lái)、打亂重分”“不能借機(jī)調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地”，但實(shí)踐中借機(jī)進(jìn)行土地調(diào)整的村莊并非個(gè)例，并且確權(quán)時(shí)土地權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛也有所增加或由擱置轉(zhuǎn)為顯現(xiàn)。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國(guó)組織開(kāi)展確權(quán)“回頭看”工作，主要任務(wù)是解決權(quán)證未發(fā)至農(nóng)戶、暫緩確權(quán)的土地權(quán)屬爭(zhēng)議和承包經(jīng)營(yíng)糾紛以及確權(quán)信息不準(zhǔn)確等問(wèn)題，“回頭看”本身也反映了確權(quán)工作的執(zhí)行和確權(quán)結(jié)果并不十分理想。根據(jù)葉劍平等[9]2016年對(duì)17省份的調(diào)查，約12%的村莊在確權(quán)期間進(jìn)行了土地調(diào)整，農(nóng)戶中約11%對(duì)確權(quán)程序規(guī)范性表示不滿意，約27%對(duì)確權(quán)結(jié)果存有異議。另一項(xiàng)2018年對(duì)31省份的調(diào)查顯示，約11%的農(nóng)戶對(duì)確權(quán)工作的執(zhí)行表示不滿意[10]。羅明忠等[11]揭示了確權(quán)實(shí)施過(guò)程的地權(quán)不穩(wěn)定，以及農(nóng)戶為避免撂荒地被村集體收回而采取的復(fù)耕行為。紀(jì)月清等[12]發(fā)現(xiàn)在尚未確權(quán)但預(yù)期即將確權(quán)時(shí)，一些農(nóng)戶就會(huì)為避免轉(zhuǎn)出地被村集體收回而暫緩?fù)恋剞D(zhuǎn)出決策。遺憾的是，目前鮮有研究關(guān)注確權(quán)推廣過(guò)程存在的“不穩(wěn)定”因素對(duì)農(nóng)戶土地投資決策的影響，缺乏對(duì)確權(quán)各階段影響差異的理論探討和實(shí)證檢驗(yàn)。

在確權(quán)政策實(shí)施的不同階段，農(nóng)民的地權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期可能是截然不同的：預(yù)計(jì)將會(huì)進(jìn)行確權(quán)時(shí)，確權(quán)期間可能發(fā)生土地調(diào)整和權(quán)屬爭(zhēng)議的預(yù)期會(huì)降低農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有承包地的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期；確權(quán)啟動(dòng)實(shí)施并公布權(quán)屬界定方案后，那些確定不會(huì)發(fā)生權(quán)屬變更地塊的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性增加，而確定會(huì)被界定給他人的地塊則穩(wěn)定性下降；確權(quán)頒證完成以后，近期再次發(fā)生權(quán)屬調(diào)整的可能性降低，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期提高。因此，確權(quán)各階段的對(duì)土地投資的影響可能存在明顯差異?，F(xiàn)有實(shí)證研究大多忽略了確權(quán)各階段的影響差異而僅劃分出“有確權(quán)”和“無(wú)確權(quán)”兩階段，但無(wú)論將地權(quán)穩(wěn)定性下降時(shí)期劃歸哪一階段均可能產(chǎn)生偏誤的結(jié)論。紀(jì)月清等[12]指出在進(jìn)行確權(quán)政策評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分無(wú)確權(quán)、預(yù)期即將確權(quán)、確權(quán)實(shí)施以及確權(quán)落地這幾個(gè)階段，動(dòng)態(tài)觀察確權(quán)各階段的影響差異。

有如下研究疑問(wèn)值得討論：確權(quán)政策從預(yù)期實(shí)施到落地完成各階段對(duì)農(nóng)戶土地投資決策的影響是否存在明顯差異？如果存在差異，是否在確權(quán)預(yù)期或?qū)嵤╇A段表現(xiàn)為抑制效應(yīng)，而在確權(quán)落地階段表現(xiàn)為激勵(lì)效應(yīng)？在二輪承包即將到期之際，如何制定“再延長(zhǎng)30年”的具體方案，以持續(xù)激勵(lì)從事承包地經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的土地投資？為回答上述疑問(wèn)，本文將考察確權(quán)從預(yù)期到落地各階段對(duì)農(nóng)戶土地投資決策的影響差異，并利用江蘇省18縣地塊層面2期調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

2 理論分析

在討論地權(quán)穩(wěn)定性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資關(guān)系時(shí)需要對(duì)農(nóng)業(yè)投資進(jìn)行分類(lèi)討論。一般分為兩類(lèi)：一類(lèi)是土地投資，主要包括土壤保持與改良投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資和改變用途投資；一類(lèi)是農(nóng)業(yè)機(jī)械等與特定地塊無(wú)關(guān)的流動(dòng)投資。研究發(fā)現(xiàn)，地權(quán)不穩(wěn)定主要妨礙土地投資；機(jī)械等流動(dòng)資本可以在土地減少后進(jìn)行出租或變賣(mài)，其投資受地權(quán)穩(wěn)定性的影響較小[13]。在中國(guó)土地細(xì)碎分配的大背景下，大部分基礎(chǔ)設(shè)施和改變用途投資往往不是農(nóng)戶個(gè)體決策的領(lǐng)域，保持承包地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的意義主要在于激勵(lì)有機(jī)肥等土壤保持與改良投資。在下面的理論和實(shí)證分析中，本文將主要關(guān)注農(nóng)戶的土壤保持與改良投資。

2.1 確權(quán)政策落地對(duì)農(nóng)戶土地投資的影響分析

承包地確權(quán)政策旨在強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)，既強(qiáng)調(diào)承包地塊“四至”清晰、承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，又試圖賦予農(nóng)戶抵押擔(dān)保等財(cái)產(chǎn)權(quán)能。理論上，確權(quán)政策落地可能通過(guò)增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性、完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和緩解信貸約束來(lái)促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)承包地的投資。

地權(quán)穩(wěn)定性一直被認(rèn)為是激勵(lì)土地投資的關(guān)鍵[1-8]。如果附著在土地上的投資有可能和土地一起被他人侵占或被重新分配給集體中的其他成員，農(nóng)戶顯然會(huì)缺乏投資激勵(lì)。一些學(xué)者指出，地權(quán)穩(wěn)定性可分為法律、事實(shí)和主觀認(rèn)知三個(gè)層面[14]。確權(quán)政策在這三個(gè)層面均可能產(chǎn)生影響：首先是法律層面，為進(jìn)一步穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)，國(guó)家于2008年提出“保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的構(gòu)想，并進(jìn)一步在2019年出臺(tái)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》，明確規(guī)定“二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年”。作為推行“長(zhǎng)久不變”的基本手段，確權(quán)落地?zé)o疑會(huì)提高法律層面的地權(quán)穩(wěn)定性。其次是事實(shí)層面，僅在法律層面規(guī)定“長(zhǎng)久不變”并不足夠，還需要確保它的實(shí)施。作為強(qiáng)制性正式制度安排，確權(quán)落地不僅有助于減少土地調(diào)整的發(fā)生[15]，還以法律憑證為載體明確農(nóng)戶對(duì)承包權(quán)的物權(quán)，使得對(duì)承包關(guān)系的認(rèn)同更加正式，效力范圍也不再局限于村組內(nèi)農(nóng)戶之間[16]。最后是個(gè)體認(rèn)知層面，無(wú)論是法律層面的規(guī)定，還是事實(shí)層面的實(shí)施，最終都應(yīng)落實(shí)到農(nóng)戶認(rèn)知層面。一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)戶認(rèn)知的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相比無(wú)確權(quán)戶，確權(quán)戶對(duì)未來(lái)村里調(diào)地的預(yù)期有明顯降低[6]。不過(guò)，另一項(xiàng)17省份調(diào)查顯示，僅9%的農(nóng)戶認(rèn)為確權(quán)后村里不能再調(diào)地，似乎確權(quán)落地的實(shí)際效果并不盡如人意[9]。

良好的土地市場(chǎng)對(duì)于激勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土壤保持等投資也具有重要意義[17-18]。如果投資帶來(lái)的土地生產(chǎn)力長(zhǎng)期提升能夠有效反映在地租或地價(jià)上，那么農(nóng)民即使在不遠(yuǎn)將來(lái)可能因種種原因轉(zhuǎn)出土地，他仍然有激勵(lì)進(jìn)行投資。隨著中國(guó)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的深入，僅經(jīng)營(yíng)分到的小面積承包地的農(nóng)戶勢(shì)必將大量減少。過(guò)去，年輕一代外出務(wù)工的農(nóng)民將承包地交由家中年長(zhǎng)的父母經(jīng)營(yíng)，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展大大滯后于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移[19]；隨著老一代農(nóng)民因年老不再經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)有望加速發(fā)展。對(duì)大量在不遠(yuǎn)將來(lái)會(huì)轉(zhuǎn)出承包地的農(nóng)戶而言，能否在土地轉(zhuǎn)出中通過(guò)地租或地價(jià)上漲來(lái)實(shí)現(xiàn)投資收益，顯然會(huì)影響當(dāng)前的土地投資決策。大量研究表明，中國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不夠完善，集中表現(xiàn)在親友間不收租金的非正式流轉(zhuǎn)非常普遍[20-22]。外出打工者請(qǐng)親友代耕的主要目的之一是看護(hù)土地產(chǎn)權(quán)，以便在非農(nóng)就業(yè)受到?jīng)_擊時(shí)能夠保質(zhì)保量地隨時(shí)收回土地[21-22]；而這背后蘊(yùn)含著對(duì)通過(guò)正式產(chǎn)權(quán)交易制度保障轉(zhuǎn)出地產(chǎn)權(quán)安全的信心的缺失。在政策上，確權(quán)的意義被描述為是建立“歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度”“健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求”①參見(jiàn)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/gzdt/2011-02/26/content_1811160.htm。。一些實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，土地正式流轉(zhuǎn)交易的發(fā)展依賴(lài)于正式產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，確權(quán)政策的實(shí)施可以促進(jìn)農(nóng)戶在轉(zhuǎn)出土地時(shí)選擇收取租金[23-24]。但確權(quán)能否通過(guò)促使流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更加完善來(lái)促進(jìn)投資，還取決于地租能否充分反映農(nóng)戶投資帶來(lái)的生產(chǎn)力提升。如前所述，在土地分配異常細(xì)碎化的背景下，中國(guó)農(nóng)戶的私人土地投資主要集中在土壤保持與改良領(lǐng)域；但土壤肥力難以觀測(cè)，特別是農(nóng)戶承包地規(guī)模過(guò)小、進(jìn)行肥力鑒定的平均成本很高，現(xiàn)階段很少有農(nóng)戶在轉(zhuǎn)出肥力較高的土地時(shí)進(jìn)行肥力鑒定來(lái)索取高租金，也很少在簽訂的土地流轉(zhuǎn)合約中寫(xiě)明流轉(zhuǎn)到期時(shí)需要維持的肥力水平。因此，現(xiàn)階段確權(quán)通過(guò)完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)農(nóng)戶土壤保持與改良投資的作用可能非常有限。

理論上，確權(quán)賦予了農(nóng)戶承包權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，這可以提高農(nóng)戶的信貸可獲性從而緩解農(nóng)戶投資面臨的資金約束[25-26]。然而，一方面以土壤保持與改良投資為代表的土地投資面臨的主要是勞動(dòng)約束而非資金約束；另一方面，確權(quán)賦予抵押權(quán)能尚在試點(diǎn)階段、大多數(shù)地區(qū)并未建立土地抵押的金融制度，或者源于收回抵押的土地并進(jìn)行流轉(zhuǎn)的交易成本太高、金融機(jī)構(gòu)不愿意接受小規(guī)模承包地作為抵押物，現(xiàn)階段確權(quán)通過(guò)賦予抵押功能來(lái)促進(jìn)承包地投資的作用也可能非常有限。

綜上，盡管在理論上確權(quán)也能夠通過(guò)完善土地市場(chǎng)、賦予抵押功能來(lái)促進(jìn)農(nóng)戶承包地投資，但由于種種現(xiàn)實(shí)條件的約束特別是農(nóng)戶承包地規(guī)模過(guò)小的基本國(guó)情，現(xiàn)階段這些間接機(jī)制的實(shí)際作用可能非常有限；確權(quán)政策落地主要通過(guò)提高地權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期的機(jī)制對(duì)承包地投資產(chǎn)生影響。

2.2 確權(quán)政策推廣過(guò)程對(duì)農(nóng)戶土地投資決策的影響分析

承包地確權(quán)作為土地權(quán)利界定與確認(rèn)的過(guò)程，在推廣實(shí)施過(guò)程中存在“不穩(wěn)定”因素并階段性地降低農(nóng)戶的地權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期。不穩(wěn)定因素主要源于兩方面：一方面，承包地可能在確權(quán)期間被村集體重新調(diào)整。首先，由于預(yù)期到確權(quán)后調(diào)地難度會(huì)增加，一些存在調(diào)地需求或慣例的村集體有動(dòng)機(jī)在確權(quán)臨近或期間進(jìn)行土地調(diào)整；其次，少數(shù)在二輪承包時(shí)沒(méi)分得地的村集體成員有正當(dāng)?shù)睦碛梢笱a(bǔ)回承包地，少數(shù)地方還會(huì)因農(nóng)戶訴求激烈而采取打亂重分式的大調(diào)整；再次，出于解決關(guān)于因開(kāi)荒復(fù)墾、規(guī)劃整理等新增地及機(jī)動(dòng)地處置問(wèn)題的目的，村集體也可能進(jìn)行土地調(diào)整；最后，一些地方還會(huì)在確權(quán)實(shí)施過(guò)程中順勢(shì)組織農(nóng)戶自愿互換并地、按戶連片經(jīng)營(yíng)來(lái)解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題，這在政策上也是鼓勵(lì)的。

另一方面是土地權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛，可以歸結(jié)為三點(diǎn)：一是相鄰地塊的邊界本身模糊或在確權(quán)時(shí)被更改。一、二輪承包時(shí)一些村集體并沒(méi)有建立完整清晰的土地臺(tái)賬，土地的空間位置和面積也多是處在村集體或村民小組農(nóng)戶的默認(rèn)狀態(tài)、缺乏具有法律效力的書(shū)面憑證。并且農(nóng)村土地也存在不同的面積測(cè)算口徑，譬如往往小于實(shí)測(cè)面積的承包合同面積、按肥力等折算的“習(xí)慣畝”等。確權(quán)試圖解決土地“四至”不清、面積不準(zhǔn)問(wèn)題。但當(dāng)以確權(quán)實(shí)測(cè)結(jié)果作為建賬依據(jù)時(shí)，相鄰地塊農(nóng)戶的土地邊界界定或更改、其他口徑下少出或多出的面積都可能會(huì)引起權(quán)屬爭(zhēng)議[27]。特別是對(duì)于那些失去邊界標(biāo)識(shí)的流轉(zhuǎn)地塊，邊界的界定依據(jù)及實(shí)測(cè)面積多少等權(quán)屬問(wèn)題很容易引發(fā)糾紛。二是確權(quán)推廣中歷史遺留問(wèn)題重新顯現(xiàn)。不少地方存在少數(shù)農(nóng)戶一二輪承包時(shí)沒(méi)分得地、新增面積處置爭(zhēng)議以及土地臺(tái)賬不齊全等歷史遺留問(wèn)題。確權(quán)會(huì)使擱置的歷史遺留問(wèn)題集中顯現(xiàn)，而處置不當(dāng)又將誘發(fā)新糾紛[28-29]。三是確權(quán)程序規(guī)范性問(wèn)題。確權(quán)推廣工作涉及宣傳動(dòng)員、土地實(shí)測(cè)、結(jié)果公示、簽字確認(rèn)以及頒證等環(huán)節(jié)。然而實(shí)踐中一些地方存在部分環(huán)節(jié)缺失、實(shí)測(cè)不到位、頒證滯后等程序問(wèn)題[9-10]。特別是在基層組織缺位或政策執(zhí)行不到位時(shí)，農(nóng)戶更多地表現(xiàn)出對(duì)政策的不理解、預(yù)期不明確[30]，這也可能產(chǎn)生權(quán)屬爭(zhēng)議甚至誘發(fā)糾紛。

綜上，關(guān)于確權(quán)推廣實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生土地權(quán)屬調(diào)整和界定爭(zhēng)議的預(yù)期會(huì)降低農(nóng)戶對(duì)地權(quán)的穩(wěn)定性預(yù)期。在預(yù)期即將確權(quán)時(shí)，一些農(nóng)戶會(huì)因權(quán)屬調(diào)整和爭(zhēng)議預(yù)期而暫緩對(duì)經(jīng)營(yíng)地的投資決策；而在確權(quán)啟動(dòng)時(shí)，即使一些村集體已經(jīng)立刻明示不會(huì)調(diào)地，關(guān)于權(quán)屬爭(zhēng)議的預(yù)期依然會(huì)使農(nóng)戶傾向于暫緩上述決策，直到土地面積的測(cè)量與確認(rèn)完成時(shí)為止。

2.3 理論模型與研究假說(shuō)

基于上述理論分析，本文構(gòu)建一個(gè)農(nóng)戶跨期（兩期）決策模型來(lái)分析確權(quán)各階段對(duì)農(nóng)戶土地投資決策的影響差異。這里主要關(guān)注無(wú)確權(quán)、確權(quán)預(yù)期與啟動(dòng)和確權(quán)落地三個(gè)階段。有機(jī)肥等土壤保持與改良投資形成的投資收益可供農(nóng)戶多期使用，但為簡(jiǎn)化分析，這里假定農(nóng)戶如果在第一期（現(xiàn)期/近期）對(duì)土地進(jìn)行投資（投資成本為C），投資收益只能在第二期（未來(lái)）獲得（折現(xiàn)后的足額投資收益為I）。在無(wú)確權(quán)階段，農(nóng)戶面臨產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)假定為r0（0＜r0＜1），此時(shí)農(nóng)戶投資的凈收益為N0= （1 - r0）I - C。由上式可知，農(nóng)戶是否進(jìn)行投資取決于投資凈收益：農(nóng)戶投資收益I越高，產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)r0越低，農(nóng)戶越有激勵(lì)投資土地。接下來(lái)，引入確權(quán)政策進(jìn)行分階段討論。

先討論確權(quán)預(yù)期與啟動(dòng)階段。在預(yù)期即將確權(quán)或確權(quán)啟動(dòng)時(shí)，農(nóng)戶面臨產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)假定為r1（r1＞r0）。這時(shí)，農(nóng)戶投資的凈收益為N1= （1 - r1）I - C。那么相較于無(wú)確權(quán)階段，確權(quán)預(yù)期與啟動(dòng)階段的投資凈收益變化為ΔN1= N1- N0= （r0- r1）I，易得ΔN1＜0?；谏鲜龇治?，提出研究假說(shuō)：

H1：相比無(wú)確權(quán)階段，確權(quán)預(yù)期和啟動(dòng)階段的地權(quán)穩(wěn)定性更低，從而會(huì)抑制農(nóng)戶的土地投資。

關(guān)注承包地確權(quán)政策的落地階段，假定這一階段農(nóng)戶面臨產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)為r2。如前所述，政策落地可以進(jìn)一步提高承包權(quán)穩(wěn)定性，即r2＜r0，此時(shí)投資凈收益為N2= （1 - r2）I - C。那么相較于無(wú)確權(quán)階段，確權(quán)落地后投資凈收益變化為ΔN2= N2- N0=（r0- r2）I，易得ΔN2＞0?；谏鲜龇治觯岢鲅芯考僬f(shuō)：

H2：相比無(wú)確權(quán)階段，確權(quán)落地會(huì)促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)承包地進(jìn)行投資。

3 研究方法、數(shù)據(jù)來(lái)源與基本描述

3.1 研究方法

農(nóng)戶土壤保持與改良投資決策是以地塊為單位的，本文利用地塊層面數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。為檢驗(yàn)確權(quán)對(duì)農(nóng)戶投資決策的影響，通常的實(shí)證策略是采用雙重差分法進(jìn)行估計(jì)。由于確權(quán)政策是漸次推廣的，樣本所處政策階段隨地區(qū)和時(shí)期變化而改變，因此，本文構(gòu)造多期DID模型來(lái)同時(shí)檢驗(yàn)本文的假說(shuō)1和假說(shuō)2。計(jì)量模型設(shè)定如下：

式（1）中：因變量Invilt代表農(nóng)戶i對(duì)經(jīng)營(yíng)地塊l在t年的土地投資與否決策；BeLit、HaLit和AfLit分別代表農(nóng)戶i在t年處于確權(quán)預(yù)期、確權(quán)實(shí)施（包括確權(quán)啟動(dòng)）和確權(quán)落地這些政策階段中第L年的0～1虛擬變量。系數(shù)αL、βL和γL分別是相應(yīng)的政策年份的實(shí)際影響，值為正，表明該政策年份存在投資激勵(lì)效應(yīng)，反之為抑制效應(yīng)；Zilt代表影響投資的控制變量；δc和νt分別是縣域和年份固定效應(yīng)，用來(lái)控制非時(shí)變特征和時(shí)變的增量以及政策推廣的地區(qū)選擇性偏差；εilt是誤差項(xiàng)。由于確權(quán)對(duì)自有和轉(zhuǎn)入承包地投資的影響存在差異，本文分樣本進(jìn)行回歸分析。

為再次檢驗(yàn)假說(shuō)1，這里以“在t年本縣（市）其他村實(shí)施確權(quán)的比例”代表政策預(yù)期，分析其對(duì)未確權(quán)戶（僅保留確權(quán)啟動(dòng)前的各期樣本）的影響。構(gòu)造如下Probit模型：

式（2）中：Inv*ilt是決定投資與否的潛變量，可以理解為投資凈收益。Inv*ilt＞0時(shí)，Invilt= 1成立，代表對(duì)地塊進(jìn)行投資；否則Invilt= 0，代表不投資。Antilt代表即將確權(quán)的預(yù)期，其含義是本縣（市）內(nèi)實(shí)施確權(quán)的村莊越多，未確權(quán)戶越可能產(chǎn)生本村即將確權(quán)的預(yù)期。系數(shù)?為負(fù)，說(shuō)明確權(quán)預(yù)期會(huì)抑制投資，反之則反是。其他變量的設(shè)定和具體闡釋同式（1）。

3.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以江蘇省為研究對(duì)象。課題組于2015年7—8月開(kāi)展基線調(diào)查，并于2018年1月進(jìn)行追蹤調(diào)查。基期調(diào)查采用多階段抽樣法，具體抽樣方法如下：首先，從16個(gè)確權(quán)整體推進(jìn)縣中隨機(jī)抽出9個(gè)縣，并在每縣所在市抽取1個(gè)非整體推進(jìn)縣作為對(duì)照；其次，每縣隨機(jī)抽取2～4個(gè)村，每村隨機(jī)抽取1個(gè)村民小組；最后，每個(gè)村民小組采取“以地查戶”（隨機(jī)抽1大片耕地并列出地片上所有分得承包地的農(nóng)戶名單）的方式抽取前25戶左右農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查。對(duì)于因舉家遷移等無(wú)法面訪的農(nóng)戶，通過(guò)訪問(wèn)親友、鄰居、村干部等知情人采集相關(guān)信息。這種方式有利于避免在數(shù)據(jù)分析中因遺漏不在家戶而導(dǎo)致的樣本偏誤?；谡{(diào)查共搜集到66村1 722戶及其4 796個(gè)地塊樣本。2018年1月進(jìn)行追蹤調(diào)查，在每個(gè)樣本村選取基線調(diào)查訪問(wèn)的前15戶進(jìn)行回訪，共訪問(wèn)到979戶及其3 235個(gè)地塊樣本。鑒于當(dāng)前江蘇省面臨的主要耕地質(zhì)量問(wèn)題是有機(jī)質(zhì)過(guò)少，而有機(jī)肥投資是最常見(jiàn)的有機(jī)質(zhì)提升行為，因此本文以此為考察對(duì)象。兩次調(diào)查均詳細(xì)詢(xún)問(wèn)了農(nóng)戶過(guò)去一年所有經(jīng)營(yíng)地塊的有機(jī)肥投資情況，也詢(xún)問(wèn)了面積等地塊層面信息以及農(nóng)戶個(gè)體和家庭層面的基本信息。調(diào)查時(shí)還詢(xún)問(wèn)了村干部本村確權(quán)推廣的具體年份。數(shù)據(jù)可以滿足研究的需要。

實(shí)證模型所使用的數(shù)據(jù)有以下幾點(diǎn)說(shuō)明：（1）剔除2018年1月仍未實(shí)施確權(quán)的村莊樣本；（2）剔除有機(jī)肥投資和確權(quán)推廣數(shù)據(jù)缺失的地塊樣本；（3）剔除控制變量缺失或異常的地塊樣本。經(jīng)整理，得到如下數(shù)據(jù)用于實(shí)證分析：（1）2014年的45村867戶2 580個(gè)經(jīng)營(yíng)地塊；（2）2017年的45村457戶1 463個(gè)經(jīng)營(yíng)地塊。

3.3 模型變量設(shè)定

（1）因變量。本文主要關(guān)注農(nóng)戶投資與否的決策，因此采用農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)地塊上是否進(jìn)行有機(jī)肥投資來(lái)衡量（投資=1，否則為0）。表1顯示，2014年和2017年進(jìn)行有機(jī)肥投資的地塊比例基本持平，分別為33%和32%。

表1 模型變量的統(tǒng)計(jì)性描述Tab.1 Variables and descriptive statistics

（2）確權(quán)各階段變量。結(jié)合實(shí)際調(diào)查情況，設(shè)定確權(quán)啟動(dòng)前1年為政策預(yù)期階段，確權(quán)實(shí)施第1年為政策啟動(dòng)階段，并以頒證作為政策落地的衡量標(biāo)準(zhǔn)。表1顯示，2014年時(shí)處于政策預(yù)期、實(shí)施和落地階段的村莊比例分別是41%、35%和1%，而2017年相應(yīng)的比例則分別是0%、9%和91%。

（3）控制變量。參考已有研究[8,12]，本文選取的控制變量包括：一是經(jīng)營(yíng)地塊特征，包括地塊面積；二是經(jīng)營(yíng)決策者特征，包括性別（男性=1，否則為0）、文化程度（用受教育年限來(lái)衡量）、務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)（用16歲前是否經(jīng)常干農(nóng)活來(lái)衡量）、是否常住村內(nèi)以及受過(guò)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)；三是家庭特征，包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)和經(jīng)營(yíng)的耕地面積。表1匯報(bào)了這些變量的描述性統(tǒng)計(jì)量。

4 實(shí)證結(jié)果與分析

4.1 確權(quán)的投資效應(yīng)分析

表2匯報(bào)了確權(quán)政策效果估計(jì)結(jié)果。各回歸方程總體顯著性的F檢驗(yàn)均在1%統(tǒng)計(jì)水平上顯著。關(guān)于固定效應(yīng)的檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，各方程均在1%統(tǒng)計(jì)水平拒絕了隨機(jī)效應(yīng)的假定。表2中列（1）、列（2）和列（3）、列（4）分析的對(duì)象不同，列（1）、列（2）是農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)的自家承包地的投資，列（3）、列（4）是農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)入經(jīng)營(yíng)的他人承包地的投資。列（1）與列（2）以及列（3）與列（4）間的區(qū)別在于政策各階段的分組差異，后者進(jìn)一步細(xì)分了政策年份。

先看確權(quán)預(yù)期和啟動(dòng)的影響。表2列（1）、列（2）結(jié)果顯示，確權(quán)啟動(dòng)前1年和啟動(dòng)當(dāng)年的虛擬變量的系數(shù)均為負(fù)且在統(tǒng)計(jì)上顯著，這表明即將確權(quán)的預(yù)期和確權(quán)啟動(dòng)會(huì)抑制農(nóng)戶對(duì)其經(jīng)營(yíng)的自家承包地進(jìn)行有機(jī)肥投資；列（3）、列（4）結(jié)果顯示，確權(quán)預(yù)期和啟動(dòng)也會(huì)抑制農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)入經(jīng)營(yíng)的他人承包地進(jìn)行有機(jī)肥投資。確權(quán)期間可能發(fā)生的承包地重新調(diào)整的預(yù)期會(huì)降低農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期，從而會(huì)抑制農(nóng)戶的投資決策。這一結(jié)論對(duì)轉(zhuǎn)入的承包地也成立，因?yàn)檗D(zhuǎn)出戶的承包地重新界定時(shí)，往往也意味著轉(zhuǎn)入者無(wú)法再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)相應(yīng)的地。上述研究結(jié)果驗(yàn)證了本文的假說(shuō)1。而確權(quán)實(shí)施第2年，農(nóng)戶對(duì)其經(jīng)營(yíng)的自家承包地投資決策有促進(jìn)作用，這可能是因?yàn)榇蟛糠执寮w一般在確權(quán)啟動(dòng)時(shí)就會(huì)明示不再土地調(diào)整，并且進(jìn)行了承包地面積的測(cè)量與確認(rèn)，等到確權(quán)實(shí)施第2年時(shí)大部分農(nóng)戶預(yù)期近期發(fā)生權(quán)屬調(diào)整和爭(zhēng)議的可能性降低，因此有激勵(lì)進(jìn)行投資決策。

再看確權(quán)落地的影響。表2列（1）、列（2）結(jié)果顯示，頒證第1～3年（或頒證第1、2和3年）虛擬變量對(duì)農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)的自家承包地上的投資決策的影響為正且在統(tǒng)計(jì)上顯著，表明在確權(quán)落地后投資水平不僅有所恢復(fù)，還會(huì)促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)承包地進(jìn)行投資。本文的假說(shuō)2得以成立。特別地，頒證第1、2和3年的變量系數(shù)依次增加，這意味著確權(quán)落地的投資激勵(lì)效應(yīng)呈現(xiàn)出逐年擴(kuò)大的特征。列（3）、列（4）結(jié)果顯示，確權(quán)落地對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)入地投資影響并不顯著，表明在確權(quán)落地后轉(zhuǎn)入地的投資僅恢復(fù)到無(wú)確權(quán)時(shí)的水平?？梢岳斫鉃橛捎诙唐诹鬓D(zhuǎn)合約的盛行，對(duì)于轉(zhuǎn)入的土地的投資，農(nóng)戶只關(guān)心近期可能發(fā)生的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，例如即將實(shí)施的確權(quán)過(guò)程中蘊(yùn)含的“不穩(wěn)定因素”；對(duì)于確權(quán)落地后可能進(jìn)一步降低較遠(yuǎn)期（如二輪承包到期時(shí)）的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，由于這些風(fēng)險(xiǎn)本就遠(yuǎn)超流轉(zhuǎn)合約的期限，因此不再農(nóng)戶的考慮范圍。

表2 確權(quán)影響農(nóng)戶土地投資的估計(jì)結(jié)果Tab.2 Estimates of the impact of land titling on farmers’ land investment

至于控制變量，文化程度高、常住本村、受過(guò)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)營(yíng)決策者傾向于對(duì)經(jīng)營(yíng)的自家承包地的投資，這可能是因?yàn)樗麄冇兄^寬松的勞動(dòng)約束和豐富的農(nóng)技知識(shí)。經(jīng)營(yíng)耕地面積越多的農(nóng)戶會(huì)傾向于減少對(duì)轉(zhuǎn)入經(jīng)營(yíng)的他人承包地的投資，這可能與勞動(dòng)約束有關(guān)。其他變量則沒(méi)有統(tǒng)計(jì)上的顯著性。

4.2 機(jī)制分析

這部分討論地權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期機(jī)制。就確權(quán)政策而言，在無(wú)確權(quán)時(shí)，大部分農(nóng)戶遵循或相信二輪承包“30年不變”的制度安排，地權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期處于較高水平。樣本描述顯示，大多數(shù)村莊的調(diào)地時(shí)機(jī)和中央的規(guī)定保持一致：分田以來(lái)60%的村莊進(jìn)行了調(diào)地且大多發(fā)生在二輪承包時(shí)；2000年以來(lái)仍有調(diào)地的村莊比例下降至21%；而2010年以來(lái)有調(diào)地的比例更低，僅有12%。

詢(xún)問(wèn)農(nóng)戶土地調(diào)整預(yù)期發(fā)現(xiàn)（表3），僅有20.8%認(rèn)為在無(wú)確權(quán)狀態(tài)下村集體未來(lái)可能會(huì)調(diào)地。在確權(quán)臨近或啟動(dòng)時(shí)，土地調(diào)整或權(quán)屬界定爭(zhēng)議等產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)增加，農(nóng)戶的穩(wěn)定性預(yù)期有所降低。數(shù)據(jù)顯示，2010年以來(lái)進(jìn)行調(diào)地的村莊中有超過(guò)80%的調(diào)地時(shí)機(jī)是確權(quán)臨近或啟動(dòng)時(shí)（占總樣本的10%）；57%存在確權(quán)權(quán)屬糾紛，22%存在確權(quán)推廣困難；15%的承包地塊的實(shí)測(cè)面積和承包登記面積不一致。這意味著，確權(quán)推廣過(guò)程會(huì)引致農(nóng)戶關(guān)于村集體可能進(jìn)行土地調(diào)整和發(fā)生權(quán)屬界定爭(zhēng)議的預(yù)期。詢(xún)問(wèn)農(nóng)戶土地調(diào)整預(yù)期發(fā)現(xiàn)（表3），有23.3%認(rèn)為在確權(quán)實(shí)施過(guò)程中村集體可能會(huì)調(diào)地，該比例較無(wú)確權(quán)時(shí)高出2.5個(gè)百分點(diǎn)。確權(quán)落地后，農(nóng)戶的穩(wěn)定性預(yù)期不僅得以恢復(fù)，還會(huì)進(jìn)一步提升。如表3所示，詢(xún)問(wèn)已頒證農(nóng)戶當(dāng)前土地調(diào)整預(yù)期發(fā)現(xiàn)，僅有15.3%認(rèn)為在村集體未來(lái)可能會(huì)調(diào)地，較無(wú)確權(quán)時(shí)低出5.5個(gè)百分點(diǎn)，較確權(quán)實(shí)施時(shí)低出8個(gè)百分點(diǎn)。

表3 確權(quán)對(duì)農(nóng)戶土地調(diào)整預(yù)期的影響描述Tab.3 Impact of land titling on farmers’ expectation for land adjustment （%）

使用本區(qū)域其他村中實(shí)施確權(quán)比例來(lái)代表農(nóng)戶對(duì)確權(quán)的預(yù)期后發(fā)現(xiàn)，該變量會(huì)顯著降低未確權(quán)戶投資的概率，這再次驗(yàn)證了確權(quán)預(yù)期是一種地權(quán)不穩(wěn)定預(yù)期（表4）。

表4 確權(quán)預(yù)期影響農(nóng)戶土地投資的估計(jì)結(jié)果Tab.4 Impact of policy expectation on farmers’ land investment

4.3 關(guān)于政策評(píng)估的討論

現(xiàn)有實(shí)證研究忽略了確權(quán)各階段的影響差異，大多以“是否頒證”為依據(jù)劃分出“有確權(quán)”和“無(wú)確權(quán)”兩階段；但是，如前所述，在確權(quán)臨近或啟動(dòng)時(shí)一些農(nóng)戶的穩(wěn)定性預(yù)期是降低的，因此采用通常的估計(jì)方法，即將頒證前各政策階段均劃歸“無(wú)確權(quán)”階段，可能會(huì)高估確權(quán)落地的激勵(lì)效應(yīng)。控制和不控制確權(quán)預(yù)期和啟動(dòng)的影響（即表2和表5）的結(jié)果對(duì)比支持了上述猜想：和表2相比，表5中頒證第1～3年變量的系數(shù)和顯著性水平均更高一些。

表5 確權(quán)影響農(nóng)戶土地投資的有偏估計(jì)結(jié)果Tab.5 Biased estimates of the impact of land titling on farmers’ land investment

5 結(jié)論與啟示

本文的基本結(jié)論是，保持承包地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定有利于促進(jìn)農(nóng)戶土地投資。確權(quán)作為承包地產(chǎn)權(quán)界定與確認(rèn)的過(guò)程，其實(shí)施過(guò)程可能發(fā)生的土地調(diào)整或權(quán)屬爭(zhēng)議會(huì)階段性降低地權(quán)穩(wěn)定性；而確權(quán)作為保障地權(quán)穩(wěn)定的重要手段，政策落地則可以進(jìn)一步提升地權(quán)穩(wěn)定性。因此，在政策推廣的不同階段，確權(quán)對(duì)承包地投資的影響存在影響方向上的差異。具體而言，對(duì)于仍處于承包戶自家經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的承包地，在確權(quán)預(yù)期和啟動(dòng)階段表現(xiàn)為對(duì)土地投資的抑制作用，在確權(quán)落地階段則表現(xiàn)為對(duì)承包地投資的激勵(lì)作用。對(duì)已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)的承包地，確權(quán)只在政策預(yù)期和政策啟動(dòng)階段暫時(shí)性地抑制投資，確權(quán)落地后并不會(huì)表現(xiàn)出對(duì)投資的長(zhǎng)期激勵(lì)作用。此外，如果不控制確權(quán)預(yù)期和啟動(dòng)起到的作用，采用通常方法進(jìn)行估計(jì)會(huì)高估確權(quán)落地的投資激勵(lì)效應(yīng)。

本文從激勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土地投資的角度，提出如下深化產(chǎn)權(quán)制度改革的建議。具體包括：（1）進(jìn)一步保障農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。一方面，需要嚴(yán)格執(zhí)行承包期內(nèi)不得調(diào)地的規(guī)定，另一方面，需要在二輪承包即將到期之際，抓緊確定并公布具體的延包方案，以2019年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》為指導(dǎo)，盡可能地減少土地調(diào)整與權(quán)屬再界定的范圍；對(duì)確定不調(diào)地的地區(qū)，提前公布延包方案，穩(wěn)定農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)預(yù)期。（2）在土地流轉(zhuǎn)和置換合并日益增加的背景下，政府需要提供土壤肥力等級(jí)鑒定的服務(wù)，以便過(guò)去土壤保持與改良投資可以充分反應(yīng)在交易價(jià)格上，降低土壤質(zhì)量信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)土地市場(chǎng)的干擾，激勵(lì)農(nóng)戶對(duì)未來(lái)可能會(huì)轉(zhuǎn)出或置換出承包地也進(jìn)行投資。