杜莖深

（中共廣東省委黨校管理學(xué)教研部，廣東 廣州 510053）

1 引言

地下空間是新型國(guó)土資源，綜合化、網(wǎng)絡(luò)化和深層化的地下空間開(kāi)發(fā)是各國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)范式。我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)顯著黏附于城鎮(zhèn)化發(fā)展，過(guò)去40多年“暴風(fēng)驟雨”式的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)空間需求的驟增，引致交通堵塞、環(huán)境惡化、住房緊張等諸多“城市病”。拓展城市地下發(fā)展空間，成為優(yōu)化城市空間格局，提升城市綜合承載能力和運(yùn)行效率的必由之路。2007年《物權(quán)法》施行以來(lái)，伴隨地下空間地方性法規(guī)的“爆炸性”增長(zhǎng)，以軌道交通、綜合管廊和地下停車(chē)場(chǎng)為主導(dǎo)的地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)模呈現(xiàn)大幅增加態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2019年，我國(guó)累計(jì)新增地下空間建筑面積達(dá)10.7億m2，成為名副其實(shí)的地下空間開(kāi)發(fā)大國(guó)[1]。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)主要著眼于工程技術(shù)問(wèn)題，“重技術(shù)、輕產(chǎn)權(quán)”，大量地下空間無(wú)法確權(quán)登記，存在潛在的產(chǎn)權(quán)糾紛與社會(huì)穩(wěn)定隱患。以深圳市為例，盡管致力于打造立體城市的全球典范，但地鐵建設(shè)工程所形成的多數(shù)地下空間仍未能確權(quán)登記。這些空間主要屬于地鐵車(chē)站明挖法施工過(guò)程中同步形成的額外圍合空間及剩余空間?？紤]到地鐵帶來(lái)的密集人流，具有巨大商業(yè)價(jià)值，但由于超出了地鐵功能區(qū)空間范圍，未經(jīng)前期規(guī)劃，導(dǎo)致無(wú)法辦理用地手續(xù)。又如某單獨(dú)選址的地下空間，考慮到地鐵運(yùn)營(yíng)安全，需與相鄰未出讓的地下空間部分進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)和建設(shè)，由于缺乏政策依據(jù)支撐而陷入反復(fù)開(kāi)挖之窘境。究其根源是基于平面思維認(rèn)知的傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)流程，尤其是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)制度無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)行政管理之需要。當(dāng)前，我國(guó)《民法典》第345條沿襲《物權(quán)法》之規(guī)定，大力推進(jìn)地表、地上或地下分別設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，亟待加快適應(yīng)地下空間立體開(kāi)發(fā)需要的三維管理制度創(chuàng)新。

2020年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》，提出“將三維地籍管理理念和技術(shù)方法納入土地管理、開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理全過(guò)程，在土地立體化管理制度、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)等方面進(jìn)行探索”。三維地籍用于注冊(cè)、明晰和界定三維產(chǎn)權(quán)單元的空間權(quán)屬[2]，是當(dāng)前地籍管理研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。目前，國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)在三維思維與土地空間資源認(rèn)知[3]、空間數(shù)據(jù)模型與三維地籍技術(shù)實(shí)現(xiàn)[4-6]、三維產(chǎn)權(quán)界定與空間權(quán)表達(dá)[7-8]、三維登記[9-10]與實(shí)施路徑[11-12]等領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足進(jìn)展?？傮w看，既有研究對(duì)三維地籍技術(shù)問(wèn)題關(guān)注較多，但已意識(shí)到法律、組織與管理等非技術(shù)問(wèn)題的重要性[11]。目前，三維測(cè)繪與三維地籍技術(shù)進(jìn)步使得精細(xì)化描述、界定與管理三維產(chǎn)權(quán)空間具備可行性，借助公示登記手段，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)客體特定化[8]。然而，這一技術(shù)思路在地下空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中面臨諸多困境?；诖耍疚臄M以地下空間三維宗地劃分為切入點(diǎn)，剖析平面土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的制度困局，進(jìn)而引入“空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)制度”，沿著工程手段實(shí)現(xiàn)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)客體特定化，這對(duì)于化解當(dāng)前地下空間開(kāi)發(fā)利用與產(chǎn)權(quán)登記問(wèn)題至關(guān)重要。

2 邏輯起點(diǎn)：地下空間三維宗地劃分困難

2.1 地下空間三維宗地及其形成條件

宗地劃分是土地利用與權(quán)籍管理的邏輯起點(diǎn)。在既往平面思維認(rèn)知下，土地所有權(quán)人對(duì)其所有的土地，自古羅馬法以來(lái)便享有“上窮天宇，下及地心”的垂直支配力，空間權(quán)被土地所有權(quán)所涵括，故其對(duì)地表范圍內(nèi)的地下空間開(kāi)發(fā)無(wú)需創(chuàng)設(shè)地下空間權(quán)利，宗地劃分僅需顧及地表土地利用的合理性。因而，基于平面思維認(rèn)知的宗地是一個(gè)以平面切塊方式形成的“二維宗地”，土地即“地皮”。然而，在地下空間立體開(kāi)發(fā)情境下，土地成為涵蓋地表、地上、地下各類(lèi)要素的空間資源[3]。由于垂直方向權(quán)屬多元化，宗地劃分需同時(shí)兼顧地表、地上、地下土地利用的功能完整性，從而以立體分層方式形成了上下有高度、前后有深度、左右有寬度的“三維宗地”。與二維宗地不同，三維宗地同時(shí)在水平和垂直面具有明確的法定邊界，是對(duì)特定地理空間具有法律意義的占用。為此，《民法典》第348條要求明確“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”?！秶?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2008-2601）第4條也要求明確出讓宗地的平面界址和豎向界址。

那么，設(shè)立三維宗地應(yīng)具備哪些條件呢？以某地下通道出讓為例，該通道橫跨市政道路并連接某公司兩宗已取得建設(shè)用地使用權(quán)的地下建筑物，由于自然資源部門(mén)采取招拍掛方式出讓?zhuān)瑢?dǎo)致第三人在取得建設(shè)用地使用權(quán)后，最終因該公司不配合且市政道路不具備地下開(kāi)口條件而申請(qǐng)解除出讓合同。從宗地劃分角度看，根本原因是該地下通道所占空間不具備獨(dú)立使用的出入條件。換言之，土地空間是形成三維宗地的必要而非充分條件。按照《不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施細(xì)則》（2015年）第5條之規(guī)定，作為不動(dòng)產(chǎn)單元的三維宗地，應(yīng)當(dāng)權(quán)屬界線(xiàn)封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》（2016年）第1.3.1條進(jìn)一步明確“獨(dú)立使用價(jià)值的空間應(yīng)當(dāng)足以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的用途，并可以獨(dú)立利用”。沿著這一方向，一些地方規(guī)范性文件進(jìn)行了細(xì)化。比如，《杭州市土地登記劃宗及分?jǐn)偡椒ㄈ舾梢?guī)定》（2005年）第9條規(guī)定“地下空間土地使用權(quán)的范圍為地下建筑物的垂直投影，其中地下空間層高必須不低于2.2米”?！稖刂菔袇^(qū)土地使用權(quán)宗地劃分定界及面積分?jǐn)偡椒ㄈ舾梢?guī)定（試行）》（2010年）第9條第三款規(guī)定“獨(dú)立使用的地上宗、地下宗的引道應(yīng)劃入相應(yīng)宗地”等。本文認(rèn)為，圍繞“實(shí)現(xiàn)相應(yīng)用途”和“獨(dú)立利用”，三維宗地至少應(yīng)具備如下條件[12]：一是出入條件，包括獨(dú)立設(shè)置的出入口、共有出入口或有條件設(shè)立通行地役權(quán)；二是給排水、供電、供冷、供熱、通信、燃?xì)馀c通風(fēng)等市政接口條件；三是滿(mǎn)足消防、地質(zhì)環(huán)境、人民防空、不動(dòng)產(chǎn)登記等相關(guān)要求；四是能夠進(jìn)行單體設(shè)計(jì)，滿(mǎn)足相應(yīng)用途的建筑層高要求等。

2.2 地下空間三維宗地劃分面臨的問(wèn)題

物權(quán)法施行之前，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)以鐵路、人防、軍事等工程設(shè)施為主，少數(shù)經(jīng)營(yíng)性構(gòu)建筑物附屬于地表，較少獨(dú)立設(shè)立地下宗地。相關(guān)制度最早可追溯到1995年原國(guó)家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第54條，要求“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項(xiàng)權(quán)利”。1997年，建設(shè)部頒布《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），首次按照結(jié)建和單建的標(biāo)準(zhǔn)劃分地下空間工程。此后，各地出臺(tái)的地方性法規(guī)均將其作為上位法依據(jù)，沿襲了“結(jié)建—單建”的分類(lèi)框架，如《云南省城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》（2015年）、《鄭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》（2021年）等。所謂結(jié)建工程，是指同一主體結(jié)合地面建筑一并開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下空間。從權(quán)屬看，結(jié)建工程的地下空間在地表建設(shè)用地使用權(quán)的合理吸附范圍之內(nèi)，與地表同屬于一宗地，開(kāi)發(fā)邊界由地表宗地的水平投影范圍決定，無(wú)需獨(dú)立劃分地下三維宗地。單建工程則是獨(dú)立開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下空間，在法律性質(zhì)上與地表是兩個(gè)截然不同的產(chǎn)權(quán)客體?？紤]到產(chǎn)權(quán)設(shè)定是推動(dòng)形成地下空間開(kāi)發(fā)合理預(yù)期和城市精細(xì)化治理的基礎(chǔ)條件，無(wú)論是公益性，還是經(jīng)營(yíng)性的地下單建工程，均應(yīng)以三維宗地劃分為基礎(chǔ)，建立健全統(tǒng)一的權(quán)籍管理體系。但是，按照《規(guī)定》第25條“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)”的原則，單建工程的產(chǎn)權(quán)范圍由竣工驗(yàn)收后的工程建設(shè)范圍所框定。顯然，這一做法與物權(quán)法所確立的產(chǎn)權(quán)決定工程建設(shè)范圍的基本要求相背離。

理順產(chǎn)權(quán)設(shè)定與工程建設(shè)的邏輯關(guān)系，必須以基于立體城市理念的地下空間三維規(guī)劃為前提，按照平面布局和豎向分層的雙重管控要求，遵循合理、有效、便捷利用之原則，科學(xué)劃分三維宗地，加快地下空間開(kāi)發(fā)從工程思維向物權(quán)思維轉(zhuǎn)換。實(shí)踐中，由于地下空間開(kāi)發(fā)具有明顯的不確定性、復(fù)雜性、漸進(jìn)性、不可逆性等特征[12]，三維宗地劃分面臨諸多挑戰(zhàn)：（1）基于平面思維的城市地下空間規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)有效的空間統(tǒng)籌和管制。杭州、青島等城市從20世紀(jì)90年代就開(kāi)始探索編制地下空間規(guī)劃，但多數(shù)城市總體規(guī)劃中地下空間相關(guān)內(nèi)容仍相當(dāng)單薄，編制深度脫離工程建設(shè)實(shí)際需求，規(guī)劃銜接性、有效性和可實(shí)施性不足，尤其是基于三維思維的立體規(guī)劃理念并沒(méi)有得到普遍接受和貫徹[13]，無(wú)法實(shí)現(xiàn)在立體分層基礎(chǔ)上“確權(quán)”、“確界”和“確用途”，進(jìn)而也無(wú)法開(kāi)展立體化的地下空間選址和利用。（2）地質(zhì)勘察是地下空間開(kāi)發(fā)的前置程序，由于地下空間不可視性及地質(zhì)環(huán)境條件的復(fù)雜性，導(dǎo)致所劃三維空間能否滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)條件存在不確定性。如貴陽(yáng)市地鐵1號(hào)線(xiàn)所經(jīng)區(qū)域60%左右地段是巖溶發(fā)育或強(qiáng)發(fā)育地段。與之同時(shí)，施工過(guò)程也可能存在周?chē)貙游灰啤⒆冃?、沉降和塌陷等地質(zhì)環(huán)境效應(yīng)，對(duì)周邊構(gòu)建筑物安全造成不同程度的危害[14]。（3）由于早期多頭管理、共享不足、統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)不一致等諸多原因，自然資源部門(mén)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的基本現(xiàn)狀及其空間分布掌握不足。在三維土地空間核查缺失情況下，難以確保所劃三維宗地空間占有唯一性，與已出讓用地間的產(chǎn)權(quán)空間沖突難以避免。如深圳某地下商業(yè)用地，自然資源部門(mén)在出讓之前未能發(fā)現(xiàn)其與地下排水箱涵存在空間沖突，導(dǎo)致競(jìng)得人不得已申請(qǐng)解除出讓合同。（4）在復(fù)合集約利用情景下，地下空間不同用途之間相互嵌套、高度關(guān)聯(lián)，難以分割。以深圳前海自貿(mào)區(qū)為例，其立體復(fù)合開(kāi)發(fā)用地比例高達(dá)43%。若將不同用途空間剝離出來(lái)單獨(dú)出讓?zhuān)瑒t造成空間破碎化，難以獨(dú)立具備三維宗地的設(shè)立條件，減損地下空間整體開(kāi)發(fā)價(jià)值。設(shè)立共同宗又面臨采取何種方式出讓及其與現(xiàn)行土地出讓制度的銜接問(wèn)題。（5）缺乏針對(duì)不同用途地下空間建筑層高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地地下空間出讓合同通常只約定建設(shè)層數(shù)?？紤]到施工過(guò)程的不確定性和復(fù)雜性，設(shè)計(jì)方案由粗到細(xì)的漸進(jìn)性調(diào)整將同步導(dǎo)致地下建構(gòu)筑物實(shí)際占用空間的不確定性改變，在竣工驗(yàn)收之前難以確定產(chǎn)權(quán)空間的具體范圍。

事實(shí)上，試圖預(yù)先確定地下空間產(chǎn)權(quán)邊界并劃定三維宗地的努力大多宣告失敗。從而使自然資源部門(mén)陷入“兩難”：一方面依照法律規(guī)定，在地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓前，必須明確出讓空間的具體范圍，以實(shí)現(xiàn)客體特定化；另一方面產(chǎn)權(quán)空間范圍的不確定性，必然導(dǎo)致劃撥決定書(shū)或者建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同反復(fù)變更，大幅度降低了行政審批和開(kāi)發(fā)建設(shè)效率。因而，實(shí)務(wù)中對(duì)于占據(jù)空間的豎向界線(xiàn)合同欄目多采取留白并事后填補(bǔ)的策略[15]。

3 制度困局：現(xiàn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)制度的不適應(yīng)性

傳統(tǒng)管理架構(gòu)中解決土地二級(jí)開(kāi)發(fā)不確定問(wèn)題的主要制度安排是“凈地”供應(yīng)和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。所謂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，是由政府組織并土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體實(shí)施，通過(guò)征地、拆遷和市政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地平整、市政配套完善之狀態(tài)，從而達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)（即“凈地”）的土地開(kāi)發(fā)行為[16]。早在2007年，《國(guó)土資源部關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》就規(guī)定：“實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)‘凈地’出讓?zhuān)鲎屒?，?yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開(kāi)發(fā)”?！堕e置土地處置辦法》（2012年）第21條進(jìn)一步將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)作為預(yù)防因政府或政府有關(guān)部門(mén)的行為造成土地閑置的重要制度設(shè)計(jì)。2018年，《自然資源部辦公廳關(guān)于政府原因閑置土地協(xié)議有償收回相關(guān)政策的函》重申嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”供應(yīng)有關(guān)規(guī)定。然而，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的“三通一平”等內(nèi)容，本質(zhì)上屬于平面思維認(rèn)知下面向地表土地利用活動(dòng)的制度構(gòu)建，能否適應(yīng)地下空間立體開(kāi)發(fā)之需要，有待進(jìn)一步探究。

適用條件。在地表土地利用中，“三通一平”等活動(dòng)是作為土地所有者的政府，為加快土地二級(jí)開(kāi)發(fā)，在土地出讓之前營(yíng)造獨(dú)立使用價(jià)值和動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件的過(guò)程。地方政府只有完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，達(dá)到“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，才能納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃。因此，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)具有普適性和強(qiáng)制性特征。但在地下空間開(kāi)發(fā)中，獨(dú)立使用價(jià)值和動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件通常僅靠自身無(wú)法得以全部滿(mǎn)足，必須大量的、系統(tǒng)的借助于相鄰不動(dòng)產(chǎn)。如地下空間開(kāi)發(fā)所牽涉的地表出入口、地面建筑承重、采光通風(fēng)、給排水等需求主要由相鄰地表土地所承載。亦即，地下空間動(dòng)工開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵要素是協(xié)調(diào)縱向地塊之間的開(kāi)發(fā)次序和立體相鄰空間利用關(guān)系，將他人土地上下之特定空間供自己便宜之使用，從而提高地下工程建設(shè)的安全性和經(jīng)濟(jì)性。

標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。在平面土地認(rèn)知下，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所要求的土地平整通常是通過(guò)工程手段對(duì)土地表層狀況及構(gòu)筑物進(jìn)行改造或拆除，使得地表不存在明顯的位置高差，以提供符合標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地整備工程[17]。顯然，這一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是與二維宗地以水平界分、以面積度量、以二維多邊形地籍模型為支撐的二維產(chǎn)權(quán)認(rèn)知及其治理體系相適應(yīng)的。然而，在地下空間立體開(kāi)發(fā)情境下，作為“三度空間”的三維宗地，在水平方面和垂直方向均存在法定邊界，其基礎(chǔ)是一個(gè)封閉三維的空間，在空間上具有連續(xù)性，是三維地籍的最小單元[18]。與三維宗地這一特征相適應(yīng)，地下空間建設(shè)用地整備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在邏輯上是否轉(zhuǎn)按三維空間來(lái)度量？從而，形成一個(gè)以水平和垂直面界分、以體積度量，并可隨時(shí)進(jìn)入施工狀態(tài)的待出讓三維空間。

用地性質(zhì)。按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》第15條和城市房地產(chǎn)管理法第12條之規(guī)定，儲(chǔ)備土地完成一級(jí)開(kāi)發(fā)并具備供應(yīng)條件的，首先，應(yīng)納入市縣年度土地供應(yīng)計(jì)劃；其次，由市、縣人民政府土地管理部門(mén)會(huì)同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門(mén)共同擬定供地方案，明確用途、年限及其他條件；最后，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門(mén)實(shí)施。因此，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所形成的“凈地”在擬定供地方案之前不具備規(guī)劃用地性質(zhì)。在地下空間立體開(kāi)發(fā)情境下，由于產(chǎn)權(quán)邊界是按照抽象后實(shí)體的幾何形態(tài)來(lái)精細(xì)化描述的[19]，通常與物理邊界合而為一，導(dǎo)致建設(shè)用地整備所形成的待出讓的三維空間，就其土建工程的外在形態(tài)而言，與土地二級(jí)開(kāi)發(fā)已無(wú)本質(zhì)區(qū)別。尤其是在已出讓的地下空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中同步開(kāi)展用地整備情形下，如前文論及的地鐵車(chē)站明挖法施工過(guò)程中同步形成的額外圍合空間及剩余空間，其與土地二級(jí)開(kāi)發(fā)的邊界已十分模糊。

資金來(lái)源。現(xiàn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是作為國(guó)有土地所有權(quán)代表者市、縣人民政府的法定義務(wù)，所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第13條和第15條之規(guī)定，地方政府主要通過(guò)向受讓人收繳土地出讓金、土地開(kāi)發(fā)和市政配套設(shè)施費(fèi)，統(tǒng)一納入在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立的專(zhuān)賬，然后再由財(cái)政部門(mén)將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本納入“收支兩條線(xiàn)”的支出范圍管理。但地下空間立體開(kāi)發(fā)情境下的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是否屬于政府資金配置方向則不無(wú)疑義：一方面按照“法無(wú)授權(quán)皆禁止”的現(xiàn)代公共行政理念，在法律沒(méi)有對(duì)其資金來(lái)源作為明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)不宜準(zhǔn)用土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源的相關(guān)規(guī)定；另一方面是根據(jù)《政府投資條例》第3條之規(guī)定，政府投資資金應(yīng)投向市場(chǎng)不能有效配置資金的公共領(lǐng)域的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。考慮到地下空間一級(jí)開(kāi)發(fā)與二級(jí)開(kāi)發(fā)邊界的模糊性，納入財(cái)政預(yù)算可能引發(fā)是否符合政府資金配置方向的憂(yōu)慮，存在巨大廉政風(fēng)險(xiǎn)。

行政審批。目前，地方政府組織實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要參照政府投資類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，按照“一書(shū)三證”的技術(shù)流程辦理審批手續(xù)。即，實(shí)施主體必須首先向自然資源部門(mén)申請(qǐng)用地預(yù)審和核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)，編制土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施方案，再向自然資源部門(mén)提出建設(shè)用地規(guī)劃許可，辦理用地手續(xù)，之后開(kāi)展施工圖設(shè)計(jì)，取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證，最后進(jìn)入施工建設(shè)，通過(guò)竣工驗(yàn)收后按要求納入土地儲(chǔ)備庫(kù)。這一流程對(duì)于地下空間的一級(jí)開(kāi)發(fā)存在諸多不適應(yīng)，主要表現(xiàn)為：框劃地下空間一級(jí)開(kāi)發(fā)工程實(shí)施的空間范圍要求設(shè)計(jì)方案達(dá)到修建性詳細(xì)規(guī)劃深度，在用地主體缺位情況下，難以事先確定。同時(shí)，其最終范圍也需根據(jù)工程實(shí)施需要進(jìn)行漸進(jìn)性調(diào)整，難以滿(mǎn)足土地供應(yīng)之條件，導(dǎo)致一級(jí)開(kāi)發(fā)的后續(xù)規(guī)劃報(bào)批環(huán)節(jié)受阻。更為關(guān)鍵的是，按照行政許可法和國(guó)務(wù)院有關(guān)改革要求，既有行政審批事項(xiàng)難以簡(jiǎn)單擴(kuò)展適用于地下空間三維審批的需要。

顯然，在地下空間立體開(kāi)發(fā)情境下，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵與外延均已突破基于平面土地認(rèn)知構(gòu)建的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的制度容納空間，導(dǎo)致行政行為難以做到于法有據(jù)。

4 破解之道：引入空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)制度

4.1 理論邏輯

針對(duì)前述地下空間三維宗地劃分特點(diǎn)及現(xiàn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的諸多不適應(yīng)性，一個(gè)可行的方案是本著“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”原則，遵循現(xiàn)行制度建構(gòu)背后的立法精神，吸收既往由工程框定產(chǎn)權(quán)范圍做法的合理內(nèi)核，構(gòu)建基于三維思維認(rèn)知的空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)制度。

所謂空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)，是指基于施工安全性、經(jīng)濟(jì)性及開(kāi)發(fā)效率之考量，在已供應(yīng)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，按照一體化設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)建設(shè)要求，針對(duì)未供應(yīng)地下空間實(shí)施的土建預(yù)留工程。其理論邏輯是通過(guò)工程手段實(shí)現(xiàn)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)客體特定化。物權(quán)是對(duì)物的直接支配權(quán)，決定物權(quán)客體必須是現(xiàn)實(shí)存在和具體確定的物，而非抽象存在的物[20]。如圖1所示，作為地下建設(shè)用地使用權(quán)客體的土地空間，理論上存在兩種可能形態(tài)：一是通過(guò)三維測(cè)繪、三維地籍等現(xiàn)代技術(shù)方法精細(xì)化描述空間范圍，并藉由公示登記的法律手段，在技術(shù)層面構(gòu)建的空間觀念形態(tài)。由于不存在有體物遮蔽所形成的物理邊界，本質(zhì)上是一種虛擬的土地空間。盡管其在法律上也可實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)的客體區(qū)分，但由于前文論及的不確定性、復(fù)雜性與漸進(jìn)性等原因，導(dǎo)致地下建筑空間營(yíng)造陷入困境。二是藉由空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)，通過(guò)合理規(guī)劃、土方工程和市政工程等必要措施生產(chǎn)出作為“成品土地”的三維空間，將虛擬空間實(shí)體化，建構(gòu)土地空間的物理形態(tài)。由于在實(shí)體上框定了建設(shè)用地使用權(quán)的客體范圍，為地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立和建筑空間的精細(xì)化營(yíng)造提供了便利條件。譬如，在地表宗地已設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)情況下，為防止地下空間后期開(kāi)挖妨害地上構(gòu)建筑物安全，可以實(shí)施一體化設(shè)計(jì)與土建工程，一方面作為地表構(gòu)建筑物地基的必要支撐，另一方面預(yù)留地下空間出入口、采光通風(fēng)口，以及供電、供氣和給排水管線(xiàn)等市政接口，待后者建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)后再開(kāi)展地下構(gòu)建筑物的營(yíng)造活動(dòng)，并履行規(guī)劃確定的地下工程縱向與橫向連通義務(wù)，從而打破零星、分散、孤立開(kāi)發(fā)之窘境，提高地下空間開(kāi)發(fā)的連通性、整體性和系統(tǒng)性。

圖1 空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的理論邏輯示意Fig.1 Theoretical logic of stereoscopic primary development

4.2 制度構(gòu)建

構(gòu)建空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)制度的首要問(wèn)題是明確法律定位。一方面，該制度與現(xiàn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)制度的問(wèn)題指向與建構(gòu)邏輯并無(wú)二致?？臻g立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的土建預(yù)留工程相當(dāng)于現(xiàn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的“三通一平”，所形成的空間也相當(dāng)于完成“三通一平”開(kāi)發(fā)后的待供應(yīng)建設(shè)用地。另一方面，空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)與土地二級(jí)開(kāi)發(fā)在時(shí)序上存在繼起性，兩者外在形態(tài)的模糊性不足以掩蓋其本質(zhì)區(qū)別。以土地供應(yīng)為界分，空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)是土地供應(yīng)之前實(shí)施的，旨在推動(dòng)土地權(quán)利空間商品化的準(zhǔn)備過(guò)程，目的是營(yíng)造符合土地市場(chǎng)需求的“土地空間”，結(jié)果指向是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從政府到企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。土地二級(jí)開(kāi)發(fā)則是在土地供應(yīng)之后實(shí)施的旨在推動(dòng)建筑權(quán)利空間商品化的過(guò)程，目的是營(yíng)造符合房地產(chǎn)市場(chǎng)需求的“建筑空間”，結(jié)果指向是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從作為生產(chǎn)者的企業(yè)到消費(fèi)者的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，這一過(guò)程也伴隨著房屋所有權(quán)占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移。可見(jiàn)，“土地空間”與“建筑空間”的法律定位大相徑庭：作為稀缺經(jīng)濟(jì)資源的土地空間，是一種自然的客觀存在，并藉由空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)形成待出讓用地，是地下建設(shè)用地使用權(quán)的支配范圍；建筑空間則是為滿(mǎn)足生產(chǎn)生活需要，在土地空間所框設(shè)范圍內(nèi)，運(yùn)用各種建筑要素與形式所人為構(gòu)造的內(nèi)部空間，因而其支配范圍小于土地空間。與地表類(lèi)比，空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)形成的未供應(yīng)地下空間，滿(mǎn)足三維宗地條件，相當(dāng)于地表土地；而土地二級(jí)開(kāi)發(fā)的地下構(gòu)建筑物空間，包括地下房屋、地下通道、地下共同溝等，則類(lèi)似于地表建筑。因此，兩者是完全不同的法律概念。

可見(jiàn)，空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)本質(zhì)上是作為國(guó)有土地所有權(quán)代表者的政府所實(shí)施的前期土地開(kāi)發(fā)行為。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》第19條之規(guī)定，前期開(kāi)發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。但在地下空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中，部分以土地二級(jí)開(kāi)發(fā)為目的的地下空間施工建設(shè)活動(dòng)同步存在空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)，如前文論及的地鐵車(chē)站明挖法施工情形，額外圍合空間及剩余空間與已取得建設(shè)用地使用權(quán)的地鐵功能區(qū)空間的建設(shè)，在時(shí)間和空間上均相互交織。若機(jī)械照搬上述規(guī)定，人為的將土地二級(jí)開(kāi)發(fā)和空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)割裂開(kāi)來(lái)，在操作上難以實(shí)現(xiàn)。從施工便利性出發(fā)，建議將其直接委托給進(jìn)行土地二級(jí)開(kāi)發(fā)的相鄰宗地建設(shè)用地使用權(quán)人一并實(shí)施，并在后者土地出讓條件中明確空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的相關(guān)要求。

資金安排是空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)施保障。前文論及，空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)具有明顯的公益性特征，符合政府資金公共領(lǐng)域配置方向，參照現(xiàn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的做法，將其開(kāi)發(fā)成本納入土地出讓收入使用范圍具有可行性。為此，建議修改《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第15條之規(guī)定，明確“地下空間建設(shè)用地使用權(quán)在出讓之前實(shí)施的土建預(yù)留工程建設(shè)支出，以及相關(guān)需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財(cái)政部門(mén)核定的預(yù)算安排”。然在修法之前，由于沒(méi)有明確空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律地位，無(wú)法將空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)成本直接按照現(xiàn)行“土地開(kāi)發(fā)和市政配套設(shè)施費(fèi)”的名目收繳?；诖?，建議地方政府可明確由實(shí)施主體先行墊付，待該地下空間出讓之后，再由實(shí)施主體與受讓人簽訂空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)補(bǔ)償合同，在按規(guī)定繳納土地出讓金的同時(shí)，以工程竣工驗(yàn)收的審計(jì)結(jié)算價(jià)格為依據(jù)，向?qū)嵤┲黧w支付空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)成本。

空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)需要優(yōu)化行政管理流程?；舅悸肥且钥臻g管理為切入點(diǎn)，藉由三維思維賦予現(xiàn)行行政審批事項(xiàng)新的內(nèi)涵，進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政審批環(huán)節(jié)，提高空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)效率。具體來(lái)說(shuō)：（1）由自然資源部門(mén)編制已供應(yīng)建設(shè)用地與周邊地下空間整體設(shè)計(jì)與統(tǒng)一建設(shè)方案。在此基礎(chǔ)上，增設(shè)空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的三維空間建設(shè)范圍線(xiàn)，明確空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)工程實(shí)施范圍和建設(shè)內(nèi)容。（2）實(shí)施主體在三維空間建設(shè)范圍線(xiàn)內(nèi)進(jìn)行工程設(shè)計(jì)，自然資源部門(mén)進(jìn)行工程施工圖設(shè)計(jì)審查，出具建設(shè)工程設(shè)計(jì)審查意見(jiàn)書(shū)，實(shí)施主體在開(kāi)工前辦理施工許可手續(xù)。（3）明確三維空間建設(shè)范圍線(xiàn)和用地預(yù)審文件作為空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)工程使用土地的證明文件，建設(shè)工程設(shè)計(jì)審查意見(jiàn)和施工許可證作為空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)工程實(shí)施的證明文件。（4）空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)工程完成后，原則上按已批施工圖進(jìn)行驗(yàn)收?？紤]到地下空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的不可逆性與土地權(quán)利空間商品化的法律定位，在不涉及已出讓用地的前提下，其最終空間范圍可以按照土建預(yù)留工程的實(shí)際占用空間（含樁基）確定[4]。

5 結(jié)論與討論

空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)是將三維地籍管理理念引入地下空間開(kāi)發(fā)的制度創(chuàng)新探索。從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)到空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)，不僅意味著從平面土地利用到土地立體利用的場(chǎng)景轉(zhuǎn)換，也意味著制度建構(gòu)邏輯的巨大差異。土地利用本質(zhì)上是對(duì)三維空間占用。在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，受制于技術(shù)瓶頸，人類(lèi)土地利用活動(dòng)僅限于地表及其上下極為有限的空間，以地表為中心的土地產(chǎn)權(quán)與利用制度建構(gòu)足以實(shí)現(xiàn)土地管理之目標(biāo)，土地利用的第三維被忽視。當(dāng)人類(lèi)土地利用不再局限于地表，尤其是地下空間成為人類(lèi)可支配的稀缺資源，取得直接、獨(dú)立和排他支配之法律地位，形成垂直方向土地利用方式與權(quán)屬多元化之格局，使得基于平面思維的制度建構(gòu)無(wú)法表達(dá)和承載空間利用信息，進(jìn)而推動(dòng)土地制度的三維思維化創(chuàng)新[3]。

因此，空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)與現(xiàn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的制度建構(gòu)存在明顯的維度之別?？臻g立體一級(jí)開(kāi)發(fā)回應(yīng)地下空間開(kāi)發(fā)的三維制度創(chuàng)新需求，一方面通過(guò)實(shí)施土建預(yù)留工程，明晰地下空間水平面和垂直面的法定邊界范圍，滿(mǎn)足三維宗地設(shè)立條件，在物理上框定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)客體，從而化解了三維宗地劃分與地下空間開(kāi)發(fā)的不確定性、復(fù)雜性、漸進(jìn)性等技術(shù)難題；另一方面，通過(guò)明確空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律地位，理順地下空間開(kāi)發(fā)流程與產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為化解行政管理困境提供政策依據(jù)。譬如，前文論及的地鐵車(chē)站明挖法施工過(guò)程中同步形成的額外圍合空間及剩余空間，若視為空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)，則可按規(guī)定明確規(guī)劃用地性質(zhì)后，辦理土地利用與產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。又如交易廣場(chǎng)項(xiàng)目，可在一體化設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，對(duì)未供應(yīng)一側(cè)的地下空間實(shí)施土建預(yù)留工程，亦可破解反復(fù)開(kāi)挖影響地鐵安全之困境。事實(shí)上，地下空間立體一級(jí)開(kāi)發(fā)的技術(shù)邏輯也同樣適用于地上空間的利用情形。例如在杭州、深圳等地鐵上蓋物業(yè)案例中，地表權(quán)利人在建設(shè)上蓋平臺(tái)時(shí)，通常按照規(guī)劃要求預(yù)留了水、電、氣及工程建設(shè)接口，之后才按照“招拍掛”流程組織地上空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓。

地下空間立體開(kāi)發(fā)是土地利用與產(chǎn)權(quán)管理范式的全新轉(zhuǎn)換。由于缺乏配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作指引，《民法典》第345條關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的條款事實(shí)上處于休眠狀態(tài)[15]。激活制度設(shè)計(jì)，需要從技術(shù)、管理和制度等多領(lǐng)域?qū)ν恋毓芾砣^(guò)程進(jìn)行三維思維化創(chuàng)新。比如，破解地下空間產(chǎn)權(quán)管理困境，不僅需改變既往“重技術(shù)、輕產(chǎn)權(quán)”的思維慣性，還應(yīng)從制度上明確地下空間供應(yīng)方式，完善空間權(quán)利體系，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)沖突協(xié)調(diào)規(guī)則，引入三維空間規(guī)劃、三維測(cè)繪和三維登記等技術(shù)支撐，這些都需要更為深入的研究。