谷 瑋，王夢婧，吳次芳，游和遠(yuǎn)，徐忠國，李 冠

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310029；2.浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州310058；3.浙大城市學(xué)院國土空間規(guī)劃學(xué)院，浙江 杭州 310015；4.浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310018；5.寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

1 引言

我國正處于百年未有之大變局加速演進(jìn)階段，國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、科技等格局正在發(fā)生重大調(diào)整，如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全之間的張力成為國家治理的重大議題。中共十九屆五中全會提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確要求“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程”，要求“防范和化解影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險，筑牢國家安全屏障”[1]。作為貫徹國家總體安全觀的重要要求和實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的基本保證，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略要求在新時代背景下提升對發(fā)展和安全之間辯證統(tǒng)一關(guān)系的認(rèn)識和把握，通過提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，有效防范化解和應(yīng)對各類風(fēng)險挑戰(zhàn)。國土空間兼具一國自然資源環(huán)境載體和人類社會發(fā)展支撐的雙重屬性[2]，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供必要的資源要素支撐，其安全水平直接影響國家穩(wěn)定底線和發(fā)展上限。如何提高國土空間發(fā)展韌性、國土空間安全水平和支撐能力，是國土空間規(guī)劃在新時代背景下必須回答的重要認(rèn)識論、方法論和實踐論問題。

一般認(rèn)為，規(guī)劃權(quán)屬于公權(quán)力范疇，國土空間規(guī)劃的本質(zhì)是國家和政府針對空間開發(fā)利用保護(hù)行為所進(jìn)行的強(qiáng)制性約束和規(guī)范，是政府公權(quán)力在國土空間上的制度表達(dá)[3]。盡管新一輪國土空間規(guī)劃已基本厘清多規(guī)之間的矛盾，并已構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，但對于規(guī)劃應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和操作性等更加深刻的問題卻仍缺乏更進(jìn)一步的討論，因而難以為國土空間規(guī)劃的優(yōu)化改進(jìn)提供相應(yīng)的理論支撐。雖然已有大量研究針對國土空間開發(fā)與保護(hù)相關(guān)議題進(jìn)行了討論，但較少圍繞發(fā)展與安全這一更加本質(zhì)且更加綜合的關(guān)系展開，在理論梳理和構(gòu)建層面難以滿足對現(xiàn)實社會復(fù)雜性的解釋需要。基于上述理論關(guān)懷和現(xiàn)實需要，本文試圖探討發(fā)展和安全在國土空間具體語境下的基本內(nèi)涵，發(fā)展和安全之間的辯證關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步回答“國土空間規(guī)劃在范式層面、理論層面和實踐層面應(yīng)如何回應(yīng)‘統(tǒng)籌發(fā)展和安全’戰(zhàn)略要求”這一時代性命題，期望能夠增加國土空間規(guī)劃相關(guān)知識積累，為規(guī)劃實操提供參考。

具體來說，本文將“國土空間規(guī)劃在范式層面、理論層面和實踐層面應(yīng)如何回應(yīng)‘統(tǒng)籌發(fā)展和安全’戰(zhàn)略要求”這一宏觀命題分解為在邏輯上存在遞進(jìn)關(guān)系的4個問題，即“發(fā)展與安全的內(nèi)涵是什么？兩者間存在怎樣的關(guān)系？”“國土空間規(guī)劃在認(rèn)識論層面和研究范式上應(yīng)如何回應(yīng)和轉(zhuǎn)變？”“國土空間規(guī)劃的作用邊界在何處？國土空間規(guī)劃的‘應(yīng)為’和‘可為’是什么？”“為統(tǒng)籌實現(xiàn)發(fā)展與安全目標(biāo)，國土空間規(guī)劃應(yīng)在怎樣的原則指導(dǎo)下構(gòu)建行動和制度框架？”。本文以上述4個問題為線索，分別從時代邏輯、范式邏輯、學(xué)理邏輯和實踐邏輯出發(fā)，通過反思性視角對國土空間規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)識與討論，并提出統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略下的規(guī)劃回應(yīng)，整體框架見圖1。

圖1 統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略下國土空間規(guī)劃反思與回應(yīng)理論框架圖Fig.1 Theoretical framework for coordination of development and security through territorial space planning

2 國土空間語境下的發(fā)展和安全

發(fā)展和安全是新時代的重要命題，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。不同語境和不同時代背景下的發(fā)展和安全擁有不同的內(nèi)涵和理解方式。討論國土空間語境下發(fā)展和安全的內(nèi)涵及兩者間的辯證關(guān)系是理解國家戰(zhàn)略的前置要求，也是進(jìn)一步進(jìn)行國土空間規(guī)劃反思與回應(yīng)的基礎(chǔ)。

發(fā)展和安全是一對具有普遍意義的辯證關(guān)系，其內(nèi)涵和關(guān)系變化產(chǎn)生的根源在于人類欲望的多變與無窮。無論是亞里士多德在《論靈魂》中對人類多層次欲望的理解[4]，還是拉康所提出的從需要到要求再到欲望的逐級上升理論[5]，亦或是更為人所熟知的馬斯洛需求理論，無不強(qiáng)調(diào)了人類欲望多變和難以滿足的特征。正是在欲望和需求的驅(qū)動下，發(fā)展成為人類社會永恒的主題，人類對國土空間和自然資源的利用也得以持續(xù)推進(jìn)。與自然系統(tǒng)不同，人類社會系統(tǒng)總體上并不遵循負(fù)反饋機(jī)制運(yùn)行規(guī)律，而會通過科技進(jìn)步、組織方式改進(jìn)，甚至剝削和戰(zhàn)爭等手段來滿足自身無窮的欲望，從而達(dá)到不斷累積的正反饋效果。這在客觀上推動了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

與人類社會的多變相比，國土空間則表現(xiàn)出更多剛性特征，并形成對人類社會發(fā)展的顯著約束。數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局相對穩(wěn)定的國土空間和自然資源在一定科學(xué)技術(shù)條件下所能承載的人口和產(chǎn)業(yè)存在上限閾值[6]，并基本符合“馬爾薩斯陷阱”規(guī)律。由于一定國土空間范圍內(nèi)的資源環(huán)境要素所能承載的人類活動最大規(guī)模有限，而在人類欲望和發(fā)展訴求的擴(kuò)張驅(qū)動下，人們不斷試探并突破承載力底線，因此，最終可能導(dǎo)致包括糧食安全、能源安全、生態(tài)安全在內(nèi)的多發(fā)性安全問題。

發(fā)展和安全的內(nèi)涵及其相互關(guān)系并不總是以單一的固定形態(tài)存在，其伴隨人類社會的發(fā)展而表現(xiàn)出較為明顯的時代性特征。國土空間語境下的發(fā)展和安全究竟意味著什么？兩者之間是統(tǒng)一關(guān)系還是沖突關(guān)系？沖突程度有多大？下文將在劃分不同類型文明社會的基礎(chǔ)上嘗試對上述問題展開回答。

2.1 前工業(yè)文明社會：發(fā)展與安全的統(tǒng)一

前工業(yè)文明社會時期，人類的發(fā)展受自然資源條件約束顯著，按照地理決定論的觀點，地域自然資源稟賦的差異性是產(chǎn)生不同社會類型和不同生產(chǎn)生活方式的主要原因。如400 mm等降水線和干濕地區(qū)分界線基本決定了森林植被和草原植被的空間分異，同時也產(chǎn)生了農(nóng)耕文明和游牧文明兩大文明體系[7]；而地處大西洋與地中海之間的歐洲國家缺少陸地糧食，但沿海交通便利，因此發(fā)展出擴(kuò)張性的海洋文明，奠定了西歐的重商主義傳統(tǒng)[8]。盡管前工業(yè)社會三種主要文明類型，即農(nóng)耕文明、游牧文明和海洋文明，所對應(yīng)的國土空間開發(fā)利用保護(hù)對象及其行為模式有所差異，但總的來看，人類活動對國土空間的影響較小，國土空間及其承載的自然資源生態(tài)系統(tǒng)主要遵循自然規(guī)律運(yùn)行。相應(yīng)的，由于整體生產(chǎn)力水平有限，人類普遍處于生存難以得到保障的境地，此時國土空間開發(fā)保護(hù)利用語境下的安全內(nèi)涵主要是指領(lǐng)土安全和糧食安全。更大的國土空間意味著更加豐富的資源存量和流量，因此在前工業(yè)文明時期，國家之間和民族之間通常以戰(zhàn)爭等方式爭奪寶貴的自然資源。國家統(tǒng)治者對領(lǐng)土、土地和糧食的重要性認(rèn)識早已達(dá)到相當(dāng)?shù)母叨?，如《管子》提出“夫民之所生，衣與食也。食之所省，水與土也”；《商君書·徠民篇》提及“理國之道，地德為首”等。

在前工業(yè)文明社會，發(fā)展與安全之間呈現(xiàn)高度正向相關(guān)關(guān)系，發(fā)展意味著更強(qiáng)的安全保障能力，反過來安全則能更好地促進(jìn)發(fā)展。羅馬帝國和古代中國漫長的歷史即是很好的佐證，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的部分剩余可用于養(yǎng)活軍隊，而一個穩(wěn)定強(qiáng)大的政權(quán)則可以更好地促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和百姓生活水平提升，從而形成發(fā)展與安全相互促進(jìn)的閉環(huán)。

2.2 工業(yè)文明社會：安全內(nèi)涵的拓展及兩者關(guān)系的張力

前工業(yè)文明社會中，人類的日常生活節(jié)奏與自然的節(jié)奏和諧一致[9]，人類對國土空間影響程度也十分有限。18世紀(jì)下半葉英國率先進(jìn)入工業(yè)文明社會，自此人類社會對國土空間和自然資源的開發(fā)利用規(guī)模和開發(fā)程度較前工業(yè)文明時期有了大幅度提升，發(fā)展與安全的內(nèi)涵及其相關(guān)關(guān)系也發(fā)生了重要變化。過去人們的主要欲望和需求是維持生存，而工業(yè)文明卻帶來了極大的生產(chǎn)力提升，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步使得產(chǎn)品開始出現(xiàn)較大剩余，部分國家率先擺脫了生存發(fā)展訴求，同時人類欲望的前進(jìn)也投影到了對國土空間的開發(fā)利用上。如工業(yè)社會生產(chǎn)方式對能源需求激增，人們開始向國土空間索要更多的煤炭、石油等化石資源。這種爆炸型資源開發(fā)利用模式愈發(fā)使得國土空間演進(jìn)規(guī)律偏離自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律。盡管大規(guī)模的資源開發(fā)利用滿足了工業(yè)社會的發(fā)展目標(biāo)，但同時也催生了生態(tài)環(huán)境破壞等負(fù)面影響。生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和全球化進(jìn)程導(dǎo)致工業(yè)文明社會時代背景下，國土空間語境下“安全”的內(nèi)涵有了更加豐富的拓展，除了傳統(tǒng)安全之外，現(xiàn)代性風(fēng)險（如核動力風(fēng)險、生化產(chǎn)品風(fēng)險等）更加凸顯，生態(tài)安全、能源安全、公共衛(wèi)生安全等問題愈發(fā)突出。

此時，發(fā)展與安全之間的關(guān)系也伴隨各自內(nèi)涵的豐富開始出現(xiàn)二分趨勢。一方面，科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展推動了經(jīng)濟(jì)水平和軍事力量的大幅度提高，傳統(tǒng)安全水平提升顯著。但另一方面，工業(yè)化和現(xiàn)代性本身卻產(chǎn)生了強(qiáng)大的自反作用，工業(yè)化進(jìn)程自我孕育出了社會化特征顯著的各類風(fēng)險[10]，繼而造成非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的出現(xiàn)和增長。其中最典型的變化即伴隨城市化出現(xiàn)的交通擁堵、居住環(huán)境惡化、公共衛(wèi)生危機(jī)頻發(fā)等“城市病”[11]?！敖?jīng)濟(jì)優(yōu)先”價值的彌漫有效推動了工業(yè)化和城市化的發(fā)展，二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展帶來了空間利用方式和空間結(jié)構(gòu)布局的歷史性變革，城市景觀、城市規(guī)模和城市數(shù)量在工業(yè)文明時期得到迅速擴(kuò)張。然而，工業(yè)社會（尤其是工業(yè)化前期）對空間秩序認(rèn)識水平和空間治理水平的相對落后，發(fā)展與安全之間的統(tǒng)一性消失，兩者間張力反而伴隨城市化的深入推進(jìn)越來越大，造成時間維度、空間維度和用途維度的空間利用不可持續(xù)[12]，并以“城市病”的表現(xiàn)形式集中涌現(xiàn)。

2.3 后工業(yè)文明社會：自反性和反思性的對沖

在工業(yè)文明發(fā)展階段大量物質(zhì)快速積累的基礎(chǔ)上，人類欲望在后工業(yè)文明社會時期有了更大幅度的跨越。原子社會下，個體的發(fā)展訴求也更加多元和分散。除了滿足人類基本生存要求之外，國土空間開始承載更多品質(zhì)相關(guān)訴求。如開發(fā)更便利、更具活力、更綠色的空間，創(chuàng)造更加適老以及更加兒童友好的城市等。正如列斐伏爾所言，“自然空間正在消失”[13]，后工業(yè)文明社會時期人類活動對國土空間的影響已經(jīng)超過以往任何階段，安全的內(nèi)涵較前兩個發(fā)展階段出現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變：一是威脅安全的因素更多是內(nèi)在的、人為的，內(nèi)嵌于制度的內(nèi)生性風(fēng)險，如無序城市化所導(dǎo)致的生態(tài)安全風(fēng)險和公共衛(wèi)生安全風(fēng)險加??；二是不確定性加劇，包括生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全等在內(nèi)的重大安全風(fēng)險突破了可計算性，給人類帶來巨大挑戰(zhàn)；三是安全問題的空間分布范圍突破地域限制，從普通意義上更加具有世界性，在氣候變化和跨國自然資源治理領(lǐng)域尤其突出[14-15]。此外，原本關(guān)系較為松散的不同領(lǐng)域安全問題之間的聯(lián)系變得更趨緊密。在總體安全觀視域下，國土空間安全的內(nèi)涵變得更加豐富，不僅包含領(lǐng)土安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、能源安全等傳統(tǒng)領(lǐng)域，也涵蓋生態(tài)安全、文化安全、環(huán)境安全、信息安全、科技安全等非傳統(tǒng)方面。

在后工業(yè)文明社會，發(fā)展本身成為風(fēng)險的來源，安全問題的現(xiàn)代化內(nèi)生性導(dǎo)致發(fā)展與安全之間的矛盾更加突出。一些學(xué)者將后工業(yè)文明社會稱作“風(fēng)險社會”，認(rèn)為后工業(yè)文明社會是全面暴露在風(fēng)險中的一個發(fā)展階段，但同時也是帶有反思現(xiàn)代性特征的社會發(fā)展階段[16]。因此，越來越多國家和個人開始深入反思發(fā)展和安全之間的相互關(guān)系，并在現(xiàn)代社會的自反性和人類的反思性對沖中，進(jìn)一步探索統(tǒng)籌發(fā)展與安全關(guān)系的具體路徑。

三種類型文明社會對應(yīng)的發(fā)展和安全的主要內(nèi)涵及其相關(guān)關(guān)系總結(jié)見表1。當(dāng)然，這只是一種理想型的劃分，在歷史實踐中很少有完全符合如此清晰分類的情況，在任何國家或地區(qū)，上述三種社會形態(tài)所對應(yīng)的國土空間和自然資源開發(fā)利用保護(hù)模式都以不同形式和組合方式存在。尤其是在發(fā)展不平衡不充分的轉(zhuǎn)型期中國，區(qū)域間自然資源本底和國土空間開發(fā)利用保護(hù)模式與水平存在巨大差異，這給國土空間規(guī)劃和空間治理帶來了更大的挑戰(zhàn)。

表1 發(fā)展和安全在不同類型社會中的主要內(nèi)涵及其相互關(guān)系Tab.1 The main connotations and the interrelationships of development and security in different types of societies

討論發(fā)展和安全時代性特征的意義在于以一種基于時間維度的動態(tài)視角理解國土空間規(guī)劃。發(fā)展與安全之間的矛盾始終是由變化所引起的，而且唯有變化才會產(chǎn)生對國土空間規(guī)劃的需求。必須認(rèn)識到，國土空間現(xiàn)狀是由過去人類和自然的共同作用所決定和塑造的，而時空間秩序更是一個無法割裂的統(tǒng)一整體。因此國土空間規(guī)劃不僅要關(guān)注空間內(nèi)容的表達(dá)，更應(yīng)加強(qiáng)時間思維，把握規(guī)劃應(yīng)當(dāng)擁有的時代性取向，及其相對應(yīng)的發(fā)展與安全之間的辯證關(guān)系，以復(fù)雜動態(tài)視角去理解和編制國土空間規(guī)劃。下文將著重討論在當(dāng)前時代背景下，國土空間規(guī)劃在范式、學(xué)理和實踐層面需要反思的重點，并進(jìn)一步提出回應(yīng)和改進(jìn)方向。

3 統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略下的國土空間規(guī)劃范式邏輯

范式是某一科學(xué)共同體的所有成員在某一特定時期都能接受的一系列基本理論假設(shè)，以及基于上述理論假設(shè)的一系列特定科學(xué)問題[17]，是任何理論研究和實踐操作開展的前提。為促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略的實現(xiàn)，必須首先在研究范式層面對國土空間規(guī)劃進(jìn)行反思，具體包括對國土空間規(guī)劃主流研究范式的梳理，以及新時代背景下國土空間規(guī)劃的范式回應(yīng)。

3.1 主流研究范式及其缺憾

當(dāng)前國土空間規(guī)劃的主要研究范式包括以牛頓經(jīng)典力學(xué)為代表的自然科學(xué)（以下簡稱“自然科學(xué)”，與研究不確定性的系統(tǒng)科學(xué)和量子力學(xué)作區(qū)分）和社會科學(xué)兩大類。兩者在研究對象和研究方法上存在明顯差異，相應(yīng)范式主導(dǎo)下的規(guī)劃也呈現(xiàn)不同特征。

自然科學(xué)的研究對象具有數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性和客觀性特點，可以獲得要素之間的確定關(guān)系或一定概率的確定關(guān)系。其基本信念是在擁有足夠多研究對象數(shù)據(jù)的前提下，找到因素之間必然存在的確定性關(guān)系，并將其作為預(yù)測未來的可靠依據(jù)[18]。這種確定性思維在各類規(guī)劃中有著大量詳實的表達(dá)，尤其在涉及工程的規(guī)劃中更加突出。隨著人類活動對國土空間影響的擴(kuò)大，人為因素已成為人地互動中的主導(dǎo)因素[19-20]。以人和社會作為主要研究對象的社會科學(xué)，其研究范式在國土空間規(guī)劃中也越來越突出。與自然科學(xué)不同，社會科學(xué)研究對象的數(shù)據(jù)并不具有穩(wěn)定性特征，幾乎難以抽象為高度簡約的數(shù)學(xué)表達(dá)，難以獲得因素之間的確定性關(guān)系，也無法對對象進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測。也就是說，在人類影響占絕對優(yōu)勢的復(fù)雜環(huán)境中，即便國土空間規(guī)劃編制實施主體擁有大量數(shù)據(jù)、先進(jìn)的分析方法和高精度的建模程序，也難以明確掌握國土空間作為一個系統(tǒng)的所有規(guī)律[21]。

除研究對象存在差異外，兩種范式在研究方法層面也存在顯著分野。自然科學(xué)強(qiáng)調(diào)還原主義邏輯，通過將一個整體分解為元素，并對元素性質(zhì)的疊加還原出整體的性質(zhì)與特征，得到穩(wěn)定而統(tǒng)一的規(guī)律。相反，社會科學(xué)則更加強(qiáng)調(diào)整體主義，認(rèn)為無法通過低層次元素的簡單疊加獲得高層次的整體系統(tǒng)性特征。過去的空間規(guī)劃更多遵循還原主義邏輯，以學(xué)科和行政部門為分割開展規(guī)劃。但這樣的方法顯然難以較好解決實踐中的具體問題，如土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和各專項規(guī)劃之間的沖突導(dǎo)致規(guī)劃失靈。新一輪的國土空間規(guī)劃體系更加偏向于整體主義思路，將國土空間視作一個整體性系統(tǒng)，從系統(tǒng)的層面考慮“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”空間布局，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源合理開發(fā)利用、社會公平正義等多元目標(biāo)的實現(xiàn)。

國土空間規(guī)劃的對象（或客體）為國土空間，是一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)[22]。不同尺度的國土空間與外界存在大量的物質(zhì)、能量和信息交換。同時，國土空間的子系統(tǒng)數(shù)量龐大，既包括自然生態(tài)系統(tǒng)，也包括人文社會系統(tǒng)，子系統(tǒng)之間的關(guān)系十分復(fù)雜。因此，國土空間是整體性而非個體性的、糾纏疊加而非分立的、多樣復(fù)雜而非線性單一的、兼容并包而非非此即彼的復(fù)雜存在。這種特征決定了在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域，無論是哪一種研究范式在理論和方法上都存在局限性，都無法獨立完整揭示國土空間的全貌，無法獨立支撐國土空間規(guī)劃理論和方法的構(gòu)建。自然科學(xué)范式中精確的數(shù)量化模型表達(dá)與真實世界存在較大出入，機(jī)械的、線性的、平衡靜態(tài)的還原論和確定論，難以解釋和解決國土空間規(guī)劃面臨的開放復(fù)雜問題。此外，對自然科學(xué)理性的過度神話導(dǎo)致了第二現(xiàn)代性風(fēng)險的誕生，這在一定程度上也加劇了國土空間所面臨的復(fù)雜性和不確定性。當(dāng)然，純社會科學(xué)研究范式在捕捉和描述國土空間自然屬性方面也存在遺憾，難以對國土空間重要的自然客觀特征作出系統(tǒng)性的認(rèn)識和表達(dá)。

3.2 國土空間規(guī)劃的范式回應(yīng)

國土空間內(nèi)在固有的復(fù)雜性和主流研究范式的缺陷要求探索更具綜合性的思維范式對國土空間規(guī)劃進(jìn)行研究和認(rèn)識。隨著理論認(rèn)識和實際操作的深入，兩種主流研究范式也在一定程度上展現(xiàn)出共性發(fā)展的趨勢，如運(yùn)用基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的元胞自動機(jī)模擬復(fù)雜的土地利用系統(tǒng)及其動態(tài)變化[23]。復(fù)雜科學(xué)是研究復(fù)雜系統(tǒng)的新范疇[24]，國土空間規(guī)劃客體本身所固有的隨機(jī)性、模糊性、混沌性、涌現(xiàn)性等特征表明，復(fù)雜科學(xué)或許可以成為引領(lǐng)新時代國土空間規(guī)劃的新范式，推進(jìn)國土空間規(guī)劃認(rèn)知層面的革新。

國土空間擁有遠(yuǎn)離平衡態(tài)、開放和系統(tǒng)內(nèi)要素間存在非線性相關(guān)等特征[25-26]。在系統(tǒng)科學(xué)的視角下，國土空間規(guī)劃可以視作一種負(fù)熵，通過外部制度和信息的輸入，以平衡系統(tǒng)熵增導(dǎo)致的無序，形成遠(yuǎn)離其自身熱力學(xué)平衡態(tài)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，即國土空間耗散結(jié)構(gòu)[27-29]（圖2）。國土空間耗散結(jié)構(gòu)意味著國土空間在層次結(jié)構(gòu)和功能上的更加有序。放置統(tǒng)籌發(fā)展與安全的時代戰(zhàn)略目標(biāo)下，國土空間耗散結(jié)構(gòu)即意味著國土空間作為一個系統(tǒng)，在結(jié)構(gòu)上既不違背國土空間固有自然規(guī)律，又能夠與人類社會基本結(jié)構(gòu)保持相對一致；在功能上既能支撐經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，又能確保各類風(fēng)險處于較低或可控狀態(tài)。

圖2 規(guī)劃熵與國土空間耗散結(jié)構(gòu)示意圖Fig.2 Planning entropy and dissipation structure of territorial space

4 統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略下的國土空間規(guī)劃學(xué)理邏輯

國土空間規(guī)劃是政府公權(quán)力的具體表現(xiàn)，是對自發(fā)性國土空間開發(fā)利用保護(hù)秩序的強(qiáng)制介入。范式邏輯的討論為公權(quán)力介入空間開發(fā)利用保護(hù)行為的認(rèn)識提供了一定支撐，基于此，有必要在學(xué)理層面對下列關(guān)鍵性問題展開更進(jìn)一步的深入思考：國土空間規(guī)劃的權(quán)力邊界和能力邊界在哪里？也就是說，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)做什么？不應(yīng)當(dāng)做什么？可以做什么？不可以做什么？

4.1 國土空間規(guī)劃的權(quán)力邊界

國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)存在權(quán)力邊界，而不是將所有空間問題納入囊中。從國家構(gòu)建的“社會契約”視角看，國家和政府所擁有的權(quán)力來源于公民讓渡，國家作為一種“必要的惡”，其主要目的在于避免霍布斯意義上“人人相互對峙”的無秩序和混亂[30]。具體到國土空間開發(fā)利用保護(hù)領(lǐng)域，由于自發(fā)秩序中通常會因爭奪或過度利用自然資源而造成混亂及不可持續(xù)的局面，因此，國土空間規(guī)劃作為國家在空間治理領(lǐng)域的重要工具，其主要目的應(yīng)當(dāng)是彌補(bǔ)自然狀態(tài)下因缺乏強(qiáng)制力而造成的不安全。德國啟蒙思想家洪堡認(rèn)為，政府的任務(wù)是防止公民自由受到威脅，其范圍應(yīng)當(dāng)限定于“提供安全，既抵御外來的敵人，又防止內(nèi)部的沖突”[31]。也就是說，需要在空間治理的無政府狀態(tài)和利維坦之間找到國土空間規(guī)劃的權(quán)力邊界，為國民創(chuàng)造整體安全的環(huán)境和能夠保障市場和社會有序發(fā)展的行動框架，形成穩(wěn)定的空間利用規(guī)范結(jié)構(gòu)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府的主要作用在于對外部性進(jìn)行糾正，并進(jìn)行必要的公共產(chǎn)品供給。由于國土空間開發(fā)利用的成本未能內(nèi)部化，以及國土空間保護(hù)的行為收益外部化的情況在真實世界中大量存在，負(fù)外部品的過度供給和正外部品的供應(yīng)不足都將造成發(fā)展與安全的失衡。因此，以國土空間規(guī)劃為核心的空間管制力量對外部性進(jìn)行規(guī)避，避免無序發(fā)展對安全利益的侵蝕具有提升整體福利的重要意義。經(jīng)濟(jì)學(xué)對于解釋國土空間規(guī)劃權(quán)力邊界的另一個啟發(fā)是公共品供給視角。由于公共品領(lǐng)域“搭便車”行為所導(dǎo)致的市場失靈普遍存在，因此需由政府部門承擔(dān)公共品供給的主體功能。廣義上的安全是一種典型的公共品，如根據(jù)聯(lián)合國《人類安全指南》定義，經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、環(huán)境安全、社會安全和政治安全等均屬于公共品范疇[32]，應(yīng)由區(qū)域、國家或跨國的政府機(jī)構(gòu)組織提供。這也進(jìn)一步支持了國土空間規(guī)劃提升資源保障能力和整體安全水平主要作用的觀點。

4.2 國土空間規(guī)劃的能力邊界

受理性主義思潮的影響，普遍認(rèn)知將規(guī)劃的編制者和實施者視作完美的理性人，并據(jù)此延伸出“規(guī)劃萬能”的主張。然而上文時代邏輯和范式邏輯部分的討論基本明確了這樣一個事實，即人類需求永遠(yuǎn)處于時刻變化狀態(tài)，無論是個體還是群體，其對于國土空間開發(fā)利用保護(hù)的需求和行動本身就呈現(xiàn)非線性、混沌、疊加的不可預(yù)測特征，因此難以被規(guī)劃編制和實施主體完全捕捉，在客觀層面限制了規(guī)劃的效能。此外，規(guī)劃編制和實施的主體是人，任何規(guī)劃師都擁有知識分立和有限理性等人類基本特征，高度個體化的知識結(jié)構(gòu)注定了由人所編制的規(guī)劃在認(rèn)知層面無法完全掌握國土空間所包含的所有信息，國土空間規(guī)劃編制和實施也必然無法實現(xiàn)信息上的全知全能和知識上的完全共識[33]。如城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景的規(guī)劃師更加注重規(guī)劃中的設(shè)計表達(dá)，土地資源管理專業(yè)背景的更加關(guān)注規(guī)劃中的指標(biāo)管控，而地礦專業(yè)的則更加重視資源開發(fā)利用、生態(tài)修復(fù)和空間信息技術(shù)[34]?？梢哉f，規(guī)劃師也不過是“負(fù)傷的療愈者”。

承認(rèn)國土空間規(guī)劃的能力邊界并不等于鼓吹規(guī)劃無用論。相反，以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度反思規(guī)劃，明確國土空間規(guī)劃中的“可為”和“不可為”，或許更有益于促進(jìn)多學(xué)科規(guī)劃者之間的交流合作。更重要的是，承認(rèn)規(guī)劃能力的邊界，有助于降低規(guī)劃浪費(fèi)，避免國土空間規(guī)劃越位侵蝕市場和社會自身所擁有的發(fā)展活力，陷入“致命的自負(fù)”[35]。

4.3 國土空間規(guī)劃的學(xué)理回應(yīng)

規(guī)劃有其自身固有的權(quán)力邊界和能力邊界。社會契約的國家建構(gòu)視角以及經(jīng)濟(jì)學(xué)視角證明，國土空間規(guī)劃的權(quán)力邊界應(yīng)當(dāng)限制于對安全底線的把控，將發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)主要交由市場主體和社會主體完成。權(quán)力邊界回答了統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略下，國土空間規(guī)劃“應(yīng)為”和“不應(yīng)為”邊界的問題。實際上，受制于信息的疊加與混亂，以及規(guī)劃師知識分立和有限理性的特點，國土空間規(guī)劃必然存在“可為”與“不可為”的邊界。信息制約和規(guī)劃師固有的認(rèn)識結(jié)構(gòu)決定了國土空間規(guī)劃不可能達(dá)到“全知全能”的程度。綜上，國土空間規(guī)劃不應(yīng)也不能“入侵”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角角落落。在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略背景下，應(yīng)明確國土空間規(guī)劃對于把控安全底線的主要作用，將權(quán)力和活力更多釋放給其他主體，從而實現(xiàn)安全的穩(wěn)固與發(fā)展的活力。

5 統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略下的國土空間規(guī)劃實踐邏輯

范式邏輯和學(xué)理邏輯的梳理主要是基于認(rèn)知層面的討論。國土空間規(guī)劃作為一項實踐性操作，不僅需要理論認(rèn)識上的探索與優(yōu)化，同時也應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，提出國土空間規(guī)劃實際操作中需要作出的反應(yīng)和調(diào)整。那么，在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略背景下，國土空間規(guī)劃實踐層面應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的原則，構(gòu)建怎樣的制度和行動框架呢？基于前文分析，本節(jié)提出生命優(yōu)先、底線管控、整體協(xié)調(diào)和灰度動態(tài)四大實踐原則。

5.1 生命優(yōu)先原則

生命價值的優(yōu)先前提具有一般性意義。人類最基礎(chǔ)的欲望即生存，只有保證最低限度維持生命所需資源的前提下，討論發(fā)展和其他領(lǐng)域的安全才有意義。然而在功利主義盛行的社會環(huán)境下，有用價值的升序和生命價值的降序?qū)е氯祟惿鼉r值的普遍客體化[36]，造成一般倫理的扭曲。堅持以人民為中心是統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略中的重要內(nèi)涵，同時也應(yīng)當(dāng)是國土空間規(guī)劃編制與實施中應(yīng)遵循的最基本原則。在國土空間規(guī)劃語境下，生命優(yōu)先原則主要指在規(guī)劃中優(yōu)先保障人的基本生存需求，包括糧食供給和領(lǐng)土安全。盡管安全的不同維度作為一個整體都具有相當(dāng)程度的重要性，但當(dāng)不同目標(biāo)之間產(chǎn)生沖突時，應(yīng)當(dāng)以保證人民生命安全為第一順位。如在“新冠”疫情大面積影響人民生命安全的前提下，規(guī)劃需針對約束性指標(biāo)及相關(guān)管控政策作出相應(yīng)調(diào)整，首先確保疫情防控所需建設(shè)空間的落位。

5.2 底線管控原則

保障安全底線是國土空間規(guī)劃的權(quán)力邊界。在發(fā)展和安全緊張關(guān)系加劇的時代背景下，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重點解決安全保障類機(jī)制供給不足和發(fā)展干預(yù)類機(jī)制供給過剩的結(jié)構(gòu)性問題，確保最小規(guī)劃干預(yù)的前提下，實現(xiàn)對安全底線的把控。尤其在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，需加快探索并提出因市場自發(fā)秩序所致外部性問題的有效解決方案，降低因發(fā)展所產(chǎn)生或強(qiáng)化的安全問題。以新一輪國土空間規(guī)劃“三線”劃定為例。某試點省份在“三線”試劃中劃定的永久基本農(nóng)田僅為國家設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)的68.02%，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界卻達(dá)到“三調(diào)”現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.1倍，平均每期規(guī)劃新增建設(shè)用地達(dá)上期平均水平的150%。地方政府“惜劃”永久基本農(nóng)田和盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的普遍行為是市場競爭邏輯主導(dǎo)下的產(chǎn)物，但這種行為模式卻會造成更大空間尺度的糧食安全風(fēng)險。因此，從底線管控的原則出發(fā)，應(yīng)由中央政府作出有力調(diào)控，降低地方無序空間利用造成的整體性風(fēng)險。

5.3 整體協(xié)調(diào)原則

整體性是國土空間規(guī)劃的本體，是國土空間規(guī)劃存在的主要價值和意義[37]。國土空間是一個整體性復(fù)雜系統(tǒng)，因此必須更加強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃在要素、主體和“時空物”層面的整體協(xié)調(diào)。一是基于國土空間和自然資源各要素之間的普遍聯(lián)系特征，更加強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃中對空間要素和自然資源要素的系統(tǒng)性認(rèn)識和整體性安排。如在對土地要素進(jìn)行布局和開發(fā)利用保護(hù)安排時，應(yīng)統(tǒng)籌全域全要素，重視山水林田湖草沙等其他自然資源要素和生態(tài)系統(tǒng)在國土空間規(guī)劃中的表達(dá)。二是構(gòu)建完善國土空間規(guī)劃多元主體參與互動的制度和機(jī)制，尤其要重視市場主體和社會主體在國土空間規(guī)劃編制和實施中的重要參與地位和關(guān)鍵監(jiān)督地位。三是最重要的一點，必須補(bǔ)齊因忽視時間維度而造成的規(guī)劃短板，將時間維度納入國土空間規(guī)劃，形成時間和空間同置于一個整體框架下的空間規(guī)劃體系[37]。在物質(zhì)資源和國土空間耦合的認(rèn)識基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)物質(zhì)、空間和時間三者的整體性，探索國土空間規(guī)劃“時空物”資源共同配置的實現(xiàn)路徑。

5.4 灰度動態(tài)原則

基于對國土空間規(guī)劃范式的反思，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對國土空間的灰度認(rèn)知，優(yōu)化國土空間規(guī)劃動態(tài)性實現(xiàn)路徑。一是要深刻認(rèn)識國土空間在百年未有之大變局下所凸顯的疊加性、模糊性和混沌性特征，以灰度視角重新審視規(guī)劃對象。更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維以及整體主義在灰度系統(tǒng)中的重要性，適當(dāng)減少還原主義邏輯下對于局部和細(xì)節(jié)的過度規(guī)劃管控。二是基于不確定性和非線性規(guī)律，探索“事件驅(qū)動”式規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制。線性思維下的變化具有簡單的可預(yù)測特征，與真實世界多變難測的特征并不吻合。因此建議構(gòu)建規(guī)劃調(diào)整的“事件驅(qū)動”機(jī)制，將觸及安全底線和影響發(fā)展與安全統(tǒng)籌實現(xiàn)的具體事件作為規(guī)劃調(diào)整的“指揮棒”，減少因固定修編周期與非周期性事件間錯位而導(dǎo)致的規(guī)劃失效。

6 總結(jié)與討論

統(tǒng)籌發(fā)展與安全是新時代背景下的國家重大戰(zhàn)略，是引領(lǐng)國土空間規(guī)劃未來發(fā)展的重要驅(qū)動力。本文圍繞“統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略下國土空間規(guī)劃的反思和回應(yīng)”這一主題展開了系統(tǒng)性討論。在國土空間的具體語境下，統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略需求來源于人類社會欲望和發(fā)展需求的多變性與國土空間相對不變性之間的張力。面對百年未有之大變局，如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為空間治理所要面臨的時代性重大關(guān)鍵問題，在范式、學(xué)理和實踐層面對國土空間規(guī)劃進(jìn)行反思與回應(yīng)必要且重要。范式邏輯層面，人類社會影響的擴(kuò)大化導(dǎo)致國土空間開發(fā)利用保護(hù)行為的復(fù)雜性和不確定性加劇，無論是以經(jīng)典力學(xué)為代表的自然科學(xué)還是社會科學(xué)，都無法獨自探究國土空間在理論認(rèn)知上的全貌。因而探索一種具有整體性和綜合性特征的新研究范式（如系統(tǒng)科學(xué)）是推動國土空間規(guī)劃研究范式發(fā)展的時代要求。學(xué)理邏輯層面，在明確國土空間規(guī)劃權(quán)利邊界和能力邊界的基礎(chǔ)上，應(yīng)形成規(guī)劃權(quán)力有界和能力有限的普遍認(rèn)知，明確最小規(guī)劃的原則下國土空間規(guī)劃對于保障安全、防范化解國土空間安全風(fēng)險的主要作用。實踐邏輯層面，國土空間規(guī)劃應(yīng)遵循生命優(yōu)先、底線管控、整體協(xié)調(diào)和灰度動態(tài)的原則，強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃的安全底線管控作用，強(qiáng)化規(guī)劃的系統(tǒng)戰(zhàn)略性和非線性動態(tài)屬性，以支撐統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略的推進(jìn)與實現(xiàn)。

本文以邏輯性和框架性的討論為主，未能涉及國土空間規(guī)劃在實際操作中所呈現(xiàn)的大量具體問題，因此邏輯的嚴(yán)密性和框架的適用性有待進(jìn)一步實證檢驗和深化。在人類成為絕對主導(dǎo)的時代，面對百年未有之大變局，討論統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重大意義和實現(xiàn)路徑比以往任何時候都更具重要性和緊迫性。希望本文的初步探索，能引起更多關(guān)于“新時代背景下如何加強(qiáng)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”相關(guān)議題的關(guān)注和討論，提出更多符合中國實際的空間治理理論和實踐方案。