●周艷輝

一、引言：萬億政府投資基金績效待考

自2002 年國內首只政府引導基金成立以來， 各級政府積極探索國有資本與股權投資行業(yè)結合的運作方式，政府投資基金規(guī)模不斷擴大，種類不斷增加，2015 年起進入大規(guī)模發(fā)展階段，2019 年起進入增量放緩、存量優(yōu)化階段， 以政府投資基金為代表的國有資本已成為我國股權投資行業(yè)重要的推動力。 根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2020 年第一季度，國內共設立1741支政府投資基金， 基金目標總規(guī)模為10 萬億元人民幣， 已到位資金規(guī)模為4.7 萬億元人民幣。 隨著政府投資基金設立步伐的逐步放緩， 其發(fā)展重心由“遍地開花”的增量發(fā)展逐漸轉向“精耕細作”的存量基金高質量發(fā)展。 此背景下， 政府投資基金績效考核體系建設的重要性愈發(fā)凸顯， 通過完善的基金績效考核體系“把脈”政府投資基金績效， 既可以協(xié)助基金對所投子基金及自身運作狀況進行有效監(jiān)管和評價， 又可以通過結果應用完善基金的投資運作， 強化主管部門對基金的統(tǒng)籌管理，進一步發(fā)揮基金引導作用，實現(xiàn)基金政策目標， 防范運營及財務風險，提高基金效益和管理水平。

二、探索：株洲市政府投資基金績效評價

株洲市為了創(chuàng)新財政支持實體經(jīng)濟的方式方法，引導社會資金聚焦重點產(chǎn)業(yè)領域，緊隨國家政策趨勢相繼成立了一批政府投資基金。 為落實財政部《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號）“實施政府投資基金全過程績效管理”要求，進一步探索與完善株洲市政府投資基金管理運作模式，提高政府投資基金效能，2021 年財政部門選擇三支政府投資基金開展了績效評價。

根據(jù)政府投資基金設定的績效目標，此次評價總分值100 分，共設置3個一級指標，12 個二級指標，35 個三級指標。 其中政策效果、管理效能、經(jīng)濟效益指標的權重分別為40%、35%、25%。 此次評價特點是：

評價覆蓋基金全生命周期。評價指標設計覆蓋了基金募、投、管、退全生命周期各個環(huán)節(jié)，定性評價與定量評價結合， 通過綜合系統(tǒng)評價基金運營情況，發(fā)現(xiàn)基金運營各環(huán)節(jié)的特定問題，提出具有針對性的優(yōu)化措施建議，促進基金全生命周期運營的持續(xù)優(yōu)化。

評價指標突出基金階段特征。根據(jù)基金所處生命周期階段的不同，兼顧基金的運營特點，通過指標權重的調整實現(xiàn)對不同存續(xù)階段基金績效要求和運營重點的差異化評價，為基金之間考核對比、經(jīng)驗借鑒提供有效支撐。

評價兼顧政策效果和經(jīng)濟效益。政府投資基金雖然不以盈利為最終目的，但它是國有資本，基金運營既要不掌握控制權，又要保持政府資本的影響力，還要實現(xiàn)政府資本的保值及適當收益。 此次評價將基金的市場化運作及政策效果結合起來評價，促進基金在不偏離政策方向的基礎上實現(xiàn)高效專業(yè)的市場化運作。

將投后管理納入評價體系。 良好的投后管理機制有助于提升被投項目的綜合運營能力，管控被投項目運作風險，規(guī)范被投項目管理，提升被投項目的整體經(jīng)營效益。 因此，將基金投后管理的人員配置、 投后管理措施及各項增值服務等內容納入評價體系， 以促使基金發(fā)揮投后管理在提升投資收益方面的積極作用。

表1 株洲市政府投資基金績效評價指標體系

此次評價結果為： 青創(chuàng)投資基金得分57.96分， 績效等級為“差”； 產(chǎn)業(yè)扶貧投資基金得分74.9 分，績效等級為“中”；產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金得分81 分，績效等級為“良”。

截至2020 年12 月31 日， 株洲市三支政府投資基金直投或通過子基金在投項目123 個，在投資金10.5 億元，單個項目投資規(guī)模最低20 萬元，最高2.7 億元。 政府投資基金一定程度上增加了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資本供給規(guī)模，支持了產(chǎn)業(yè)轉型升級，財政資金的使用在“直接變間接、分配變競爭、無償變有償、事后變事前、低效變高效”等方面進行了探索創(chuàng)新，推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。

在運營及發(fā)展過程中，株洲市政府投資基金也暴露出一些問題，以上述三支政府投資基金為例（因信息的非全面公開， 以下用A 基金、B 基金、C 基金代替基金名稱）分析如下。

（一）邊界不清晰，在“政策性”和“市場化”間徘徊

1、 政策效果和經(jīng)濟效益目標的兩重性加大市場化募資難度。 政府投資基金運作過程中普遍面臨政策效果和經(jīng)濟效益的矛盾。 財政資金注重資金的杠桿作用， 偏重政策目標的實現(xiàn)，強調地方經(jīng)濟的發(fā)展，希望撬動社會資本投資區(qū)域內符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及計劃的實體經(jīng)濟，或者能幫助中小企業(yè)升級壯大，通常限定投資本區(qū)域企業(yè)的最低比例。 但經(jīng)濟效益最大化是社會資本的目標，利潤最大、風險適度是社會資本投入所考量的重大因素。 政府投資基金對政策效果與經(jīng)濟效益的雙重要求降低了社會資本加入的積極性。如，根據(jù)“C 基金行業(yè)子基金定向投資于株洲市企業(yè)”的要求，基金管理機構在子基金招募過程中接觸了多家行業(yè)龍頭基金管理機構，均對子基金要求100%反投株洲市企業(yè)提出異議，致使行業(yè)子基金招募受阻； 株洲聚時代私募股權基金合伙企業(yè)、株洲經(jīng)開區(qū)大數(shù)據(jù)基金因100%反投株洲市企業(yè)要求終止合作。

2、政府干預影響基金市場化運作。政府的目標和市場化基金管理機構的目標并非完全一致，政府更追求政策效果，在投資方向、投資形式、投后管理等方面都較社會資本有更多限制，一定程度上妨礙了基金的正常市場化運作。 如，B基金管理機構為貫徹《關于湖南松本林業(yè)科技股份有限公司綠色搬遷、 轉型升級發(fā)展有關問題協(xié)調會議備忘錄》（株府錄〔2018〕59 號）的要求， 在松本林業(yè)面臨嚴重資金困境的情況下成立項目組對松本林業(yè)進行盡職調查， 在充分披露項目投資風險， 并針對風險點提出投資前提條件的情況下決議有條件通過松本林業(yè)5000萬元投資事宜。在項目未經(jīng)評估、未確定入股價格、未簽訂增資的相關合同協(xié)議、未辦理抵押、未出具法律意見書的情況下，B 基金根據(jù)政府批示先行支付資金1500 萬元，后續(xù)補充完善相關手續(xù)。截至評價日2021 年6 月30 日，松本林業(yè)面臨攸州工業(yè)園建設項目爛尾、 債務清償力不足、工作人員及客戶流失、工藝設備更新后產(chǎn)品質量不確定等方面的巨大風險， 基金已投資金預計難以退出。

表2 政府投資基金經(jīng)營范圍（目標）

3、基金政策目標有所重復，投資領域有所重合。此次評價的三支基金均為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，B 基金投資市域農(nóng)業(yè)領域，A 基金和C 基金的政策目標及投資領域有所重合， 均為株洲市支柱產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)。

(二)運營不規(guī)范，基金管理效能及收益降低

1、投資決策委員配置不合理，影響決策科學公平。投決會是基金管理的靈魂，是實現(xiàn)基金目標、增強決策科學性、提高投資效益的保障。評價發(fā)現(xiàn)， 基金存在投資決策委員配置不合理現(xiàn)象。 如，B 基金投資決策委員會配置7 名委員： 株洲市鄉(xiāng)村振興局1 名， 株洲市財政局1名，株洲市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（專家委員）1 名，株洲市金控集團2 名，株洲市國信財富集團1 名，株洲市世富投資公司1 名， 會議作出的決議須經(jīng)五票及以上表決通過。 所配置人員中株洲市金控集團及其關聯(lián)方占4 人， 對所表決項目雖無實際通過權但有實際否決權。 投資決策委員會人員配置不合理影響投資決策的科學性、公平性。

2、關聯(lián)方交易管理機制不健全，交易額占比高制約基金效益。 與遵循市場競爭原則的獨立交易相比較， 關聯(lián)方之間進行交易的信息成本、監(jiān)督成本和管理成本相對要少，交易成本可得到節(jié)約， 但關聯(lián)人在利己動機的誘導下往往易違背等價有償?shù)纳虡I(yè)原則， 制約甚至損害基金效益。 A 基金與管理公司的委托管理協(xié)議規(guī)定“對于涉及基金出資人的關聯(lián)交易，乙方應及時提交給甲方合伙人大會進行審議表決并嚴格執(zhí)行表決結果”， 實際執(zhí)行中，A 基金涉及關聯(lián)方交易的投資項目均采取關聯(lián)投委成員回避不參與投票表決的形式?jīng)Q策， 未提交合伙人大會審議表決。 截至2021 年3 月31 日A 基金關聯(lián)方交易總額9531.99 萬元， 占總投資金額的81.61%。B 基金根據(jù)政府會議紀要，所投3 個置換項目共4.6 億元為關聯(lián)方推薦并為項目實際控制人， 投資金額占B 基金實繳資本的51.11%， 制約了基金對其他項目的投資， 并以3%的收益率投放，相較其他投資項目收益率偏低。 大量的關聯(lián)方交易制約了政府投資基金效益，并隱含風險。

3、管理費提取方式欠合理，對基金管理機構監(jiān)管考核機制不健全。財政部《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號）明確規(guī)定要提升基金使用效能，“從嚴控制管理費用”?！逗鲜∈〖壵酝顿Y基金暫行管理辦法》（湘財預〔2016〕30 號）規(guī)定“管理費根據(jù)基金管理機構截至上年年末實際投資金額的一定比例(一般不超過2%)按年支付，可以采取超額累退方式確定。管理費金額要與基金投資績效掛鉤”。 評價發(fā)現(xiàn)，A 基金合伙協(xié)議及委托管理協(xié)議約定“管理費收取標準為按實際到位的認繳份額出資額不超過2.5%/年提取，管理費的提取與投資業(yè)績掛鉤，實際支付比例由投資決策委員會根據(jù)基金的運行情況逐年確定”。 但實際按應到位資金、最高比例2.5%/年提取管理費， 管理費的提取比例未與基金業(yè)績掛鉤，也未經(jīng)投資委員會決議通過。 2017—2019年違約多提取并支付管理費500.75 萬元；2017年至2021 年3 月均按最高比例2.5%/年提取管理費。C 基金存在母基金與子基金管理機構為同一公司、 對同筆實繳注冊資本重復計提管理費的情況。截至2020 年12 月31 日，株洲市三支政府投資基金賬務體現(xiàn)的盈虧及管理費計提支付情況如下：

表3 政府投資基金盈虧及管理費計提情況表 （單位：萬元）

4、資金托管不規(guī)范，托管機構監(jiān)管不到位。《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）、《證券投資基金法》分別規(guī)定“政府投資基金應選擇在中國境內設立的商業(yè)銀行進行托管。 托管銀行依據(jù)托管協(xié)議負責賬戶管理、資金清算、資產(chǎn)保管等事務，對投資活動實施動態(tài)監(jiān)管”“商業(yè)銀行擔任基金托管人的， 由國務院證券監(jiān)督管理機構會同國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構核準；其他金融機構擔任基金托管人的，由國務院證券監(jiān)督管理機構核準”。 評價發(fā)現(xiàn)，A 基金、B 基金存在托管銀行未經(jīng)公開招標擇優(yōu)選?。煌泄茔y行未經(jīng)核準取得托管牌照，不具備托管資質；未與托管機構簽訂托管協(xié)議；未有效履行資金監(jiān)管職責等問題。

（三）相關部門職責不清晰，基金績效監(jiān)管考核缺位

1、部門職責不清晰，主管部門未進行有效監(jiān)管。 行業(yè)主管部門是政府投資基金運作的直接監(jiān)管部門，應當對基金的運作開展全程監(jiān)管，指導基金建立科學的決策機制， 對基金運營實施業(yè)績考核或開展績效評價， 對財政重點績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時督促整改， 確保基金各項目標實現(xiàn)。 評價發(fā)現(xiàn)，因株洲市未制定綱領性市級政府投資基金管理辦法， 明確相關部門職責，基金主管部門、行業(yè)主管部門未能切實履行監(jiān)管之責。 因基金管理部門及其監(jiān)管責任不明確，基金運營缺乏有效指導和監(jiān)督，如缺少對基金及基金管理機構的績效考評辦法； 無基金信息披露報告制度； 財政績效評價結果無接收及督促問題整改部門，A 基金、C 基金管理公司對近兩年財政績效評價中發(fā)現(xiàn)、 反饋并提出整改的問題未全面整改到位。

2、管理機構遴選不規(guī)范，影響基金市場化運營。 不同地域的政府投資基金面臨不同的運作策略需求，為實現(xiàn)政府投資基金績效目標，通過基金管理機構準確判斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，梳理區(qū)域優(yōu)勢，把握項目企業(yè)的真實情況， 并有效篩選目標企業(yè)加以扶持是基金管理的有效方式。 因國有基金管理公司受控程度相對較高， 目前政府投資基金管理機構普遍為國有公司， 但市場化程度不足， 兼營市場化投資項目的國有公司仍傾向于效益好的項目自營， 風險項目交給政府投資基金經(jīng)營； 優(yōu)質的民營公司市場化程度高，資本運作和投資能力更強，但也易讓政府投資基金為其自營項目接盤。 因此，對基金管理機構的遴選與績效考核評價尤為重要。 此次評價的三支政府投資基金管理機構均為專門成立或政府指定的市屬國有投資公司，且均為基金合伙人（政府平臺公司）的子公司或控股公司，激勵約束機制缺乏有效性。如A 基金及基金管理機構未完成備案登記，隱含追責風險，影響基金收益。A 基金管理機構Q 公司先后數(shù)次根據(jù)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會審核意見修正和提交登記材料，但因登記審核日趨嚴格， 一直未達到審核標準，截至2021 年3 月31 日仍未完成管理人登記，未對基金進行備案。 基金管理公司未完成股權結構調整及登記備案手續(xù)存在被追究法律責任的風險； 未完成基金管理人備案不具投資人資質，導致被迫退出已投將上市項目，且以實際投資額轉讓損失了所投項目增值收益。

(四)社會資本到位率低，財政資金放大效應未達預期

利用政府信用及財政資金的引導和放大功能，吸引金融資金和社會資金跟進投入特定領域的實體經(jīng)濟，產(chǎn)生“滾雪球”效應，起到“四兩撥千斤”的作用是政府設立投資基金的根本目標。 例如《湖南省省級政府性投資基金暫行管理辦法》(湘財預〔2016〕30 號)規(guī)定“政府性投資基金設立時應明確規(guī)模上限及出資期限，達到規(guī)模上限或出資期限后，不再繼續(xù)出資。 政府出資采取認繳制，出資比例一般不超過基金募集規(guī)模的30%”。 評價發(fā)現(xiàn)，株洲市政府投資基金純社會資本到位率低，財政資金未能撬動社會資本。 截至2021 年6 月30 日，三支基金認繳總規(guī)模32 億元， 實繳出資12.18 億元，整體資金到位率38.08%。 純社會資本認繳額4400 萬元，占比1.38%；到位資金490 萬元，到位率11.14%，占基金實繳出資額的0.4%。

(五)投資不規(guī)范，風控管理待強化

1、 基金投向、 比重不符合基金定位及要求。 如，A 基金的績效目標是引導青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)先進技術的孵化與產(chǎn)業(yè)升級，企業(yè)法定代表人或主要創(chuàng)業(yè)者的年齡不超過45 歲， 主要投資于成長期和種子期企業(yè)。 評價發(fā)現(xiàn)，基金投資方向和投資階段較基金政策目標有所偏離，A 基金在投15 個項目，其中“南方閥門”已在新三板掛牌，屬于成熟期企業(yè)，投資階段不符合要求；博卡拉學前教育投資有限公司屬于教育行業(yè)，不屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，投資行業(yè)不符合基金投資范圍；9 個項目的法定代表人或主要創(chuàng)業(yè)者年齡超過45歲；11 個項目涉及關聯(lián)方交易。又如，國家發(fā)展改革委 《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)〔2016〕2800 號）規(guī)定“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金對單個企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%”。 B 基金置換項目（基金合伙人轉讓至基金的項目）3 個， 投資總額4.6 億元， 其中茶祖印象茶業(yè)有限公司投資額2.7 億元，占基金實繳規(guī)模的30%。再如，C 基金設立方案也規(guī)定產(chǎn)業(yè)引導子基金對單個項目的投資不得超過所投項目總投資的20%，且不得成為所投項目的第一大出資方。 但C 基金的子基金投資株洲國揚光電科技有限公司357萬元，投資比例為35.7%，成為該公司第一股東且投資額超過子基金在投總額的20%。

2、跟投項目占比較高，風險控制待加強。根據(jù)《C 基金設立方案》，跟投子基金可對其他社會投資機構在株洲市所投資的項目進行跟投。因跟投項目原則上只對其他社會投資機構在株洲市項目投資的真實性和合規(guī)性進行審查， 不再進行項目可行性論證和盡職調查，相對降低了基金管理機構的投資敏銳度和風險責任意識。 特別是對風險較高的投資項目，基金管理機構未針對跟投項目業(yè)績及經(jīng)營成果與項目公司簽訂對賭協(xié)議， 減少項目投資風險。 如，C 基金根據(jù)2020 年9 月湖南高科時代發(fā)創(chuàng)投資管理有限公司提供的《智點智能新能源公司投資建議書》 跟投湖南智點智能新能源汽車有限公司， 存在市場條件尚不具備、 智點汽車從奇點汽車獲得的專利授權有效性存疑、 智點汽車組織商用車生產(chǎn)尚缺乏完整的知識產(chǎn)權體系支撐、 新能源商用車生產(chǎn)資質可能被高估、 融資困難可能導致項目夭折概率增加等風險。 根據(jù)湖南智點智能新能源汽車有限公司的可行性分析報告及管理層預期， 該公司預計2021 年可實現(xiàn)銷售收入11.1億元，整車銷售5000 輛，但截至2021 年5 月31日該公司產(chǎn)品仍處調試階段，未投入生產(chǎn)，未實現(xiàn)營業(yè)收入。

(六)退出渠道不暢，財政資金回收風險較高

政府投資基金的退出方式主要包括IPO、股權回購、企業(yè)并購、產(chǎn)權轉讓和清算等。 實踐中IPO、股權轉讓、企業(yè)并購、股權回購等市場空間較小，難以滿足政府投資基金的大規(guī)模退出。 退出渠道不暢直接掣肘基金收益的實現(xiàn)，也給前期投入的財政資金退出帶來不確定性風險。 如，A基金2021 年已進入投資期第五年， 投資項目將陸續(xù)進入回收期，項目退出主要依賴實際控制人回購，渠道單一。 若被投資企業(yè)經(jīng)營狀況不好或實際控制人出現(xiàn)資金風險，實施股權回購時可能需要通過法律途徑， 將使退出周期變得漫長，加大了資金回收風險。 如 “南方閥門” 在投資金3155.47 萬元，《投資協(xié)議書》 約定了IPO 和并購兩種退出方式，目前“南方閥門”業(yè)績不佳，上市、并購均無進展， 至2021 年6 月8 日賬面浮虧1641 萬元。

B 基金退出風險：一是在投項目中存在潛在損失風險的項目有松本林業(yè)等4 個，涉及投資金額1.16 億元。 雖然已投資企業(yè)經(jīng)營業(yè)績下滑嚴重，為了減少對當?shù)亟?jīng)濟的負面影響，仍實施寬限的扶持政策，甚至因政府干預繼續(xù)投入。 二是存在逾期及難以兌現(xiàn)的投資收益。 截至2021 年5 月31 日，B 基金5 個投資項目未按時支付投資收益，累計未支付投資收益2542.65 萬元，預計其中3 個潛在風險項目的投資收益698.35 萬元已難以實現(xiàn)。 三是基金涉嫌名股實債投資行為，存在退出法律風險。 B 基金直投項目在《增資擴股協(xié)議》中約定了固定收益并設定擔保抵押，且不參與公司經(jīng)營管理，同時與被投資方簽訂《股權回購協(xié)議》約定附期限的回購，該種投資行為表面是股權投資，實質為債權，即“名股實債”。該種投資方式雖通過約定固定投資收益避免了承擔被投資單位的經(jīng)營虧損，但由于“名股實債”的投資方式與《公司法》相關規(guī)定存在沖突，當被投資企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)清算情況，債權投資享有擔保財產(chǎn)的優(yōu)先受償權，清償順序先于股權投資，可能給基金正常退出帶來法律風險。 四是基金退出手續(xù)未辦理到位。 根據(jù)2018 年第二次B 基金投決會審議結論，有條件同意B 基金對湖南虎源生態(tài)園林有限公司投資5000 萬元，基金于2018 年4 月2 日對該公司投放1800 萬元，由于虎源公司長期未達到后續(xù)資金投資條件，B 基金已于2019 年12 月23 日經(jīng)投決會審議撤回3200 萬元未投放資金的投資計劃，但未按照增資協(xié)議條款“在甲方發(fā)出收回全部或部分本次增資的要求后半年內，丙方及其股東須配合甲方按照本次增資時認購的價格由控股股東回購本次增資的全部或部分股權”完成回購及工商變更手續(xù)，僅單方面決議退出，實質上未完成基金退出，存在法律風險。

四、對策：如何激發(fā)政府投資基金績效

為有效應對當前株洲市政府投資基金存在的問題，根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號）、《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號）等文件要求，借鑒政府投資基金運作規(guī)范、效益良好的先進地區(qū)的做法，建議通過“七個完善，七個強化” 全面規(guī)范株洲市政府投資基金的設立、運作、監(jiān)管、退出，激發(fā)政府投資基金績效。

(一)完善優(yōu)化基金布局，強化質量與數(shù)量管理

1、圍繞重點產(chǎn)業(yè)和領域優(yōu)化基金布局。 政府投資基金應“有所為有所不為”，圍繞株洲市重點產(chǎn)業(yè)和重點領域發(fā)展目標布局政府投資基金，首先需要考慮是否必要且適合采用政府投資基金形式。 雖然政府投資基金有利于吸引社會資本、促進招商引資、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、扶持企業(yè)轉型升級，但并非適合所有領域，生搬硬套可能使基金目標重復、風險增大、政府干預市場過多。

2、科學規(guī)范設立基金，嚴控基金數(shù)量。 規(guī)范政府投資基金設立環(huán)節(jié)管理，如《湖南省省級政府性投資基金暫行管理辦法》（湘財預〔2016〕30號）明確“嚴格控制政府性投資基金數(shù)量，除中央規(guī)定外，產(chǎn)業(yè)類基金原則上全部通過已批準設立的省新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金運作，不另行設立”。 在目前株洲市財源結構相對單一、 人均財力偏低、財政收支平衡日益緊張的情況下，尤其要加強對新設政府投資基金財政承受能力的評估，防范因部門（公司）利益驅動設立政府投資基金，超出財政實際承受能力盲目鋪攤子上項目的現(xiàn)象。

3、對存量基金進行優(yōu)化提質。由國資委會同財政部門對株洲市已設立政府投資基金進行全面清理、考評，根據(jù)績效情況結合發(fā)展規(guī)劃進行適當整合。 一是清理范圍包括所有各級財政資金、國有資產(chǎn)資源出資的基金；二是對基金實施分類整合，對目標雷同基金加快政府資金有序退出或調整投資定位，對績效“差”的基金依相關程序及約定更換基金管理機構、管理團隊或清算退出等；三是建立政府投資基金信息的統(tǒng)計、監(jiān)控機制。國資委或相關牽頭管理部門應當建立轄區(qū)范圍內政府投資基金信息的統(tǒng)計、 監(jiān)控機制，及時掌握政府投資基金整體情況， 開展數(shù)據(jù)分析，為財政性資金的進退提供參考。

（二）完善基金管理制度體系，強化監(jiān)督管理職責

1、制定市級政府投資基金管理辦法，明確監(jiān)管職責。株洲市缺少政府投資基金綱領性政策文件，獨立基金的管理辦法也欠完善，難以有效指導和監(jiān)督基金的管理運營。 除B 基金制定了《B基金管理辦法》，A 基金和C 基金按照設立方案中的有關要求由基金管理機構實施管理，因缺乏政府監(jiān)管部門，財政部門的績效評價結果無監(jiān)管部門接收，評價發(fā)現(xiàn)問題無法有效整改。 建議按照 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號）的要求，借鑒先進經(jīng)驗并結合實際情況制定株洲市政府投資基金管理辦法，對株洲市政府投資基金的設立、運作管理和風險控制、終止和退出、費用和收益、監(jiān)督管理和績效考核等方面作出詳細規(guī)定， 以規(guī)范政府投資基金的運作。明確國有資產(chǎn)管理部門、財政部門、發(fā)展改革部門、地方金融監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門在政府投資基金管理過程中的職能職責，尤其應當強化主管部門對基金的監(jiān)管，壓實責任，避免出現(xiàn)管理真空地帶。 同時，主管部門應當會同財政部門制定具體的基金管理辦法。如，《廣州市政府投資基金管理辦法》（穗財規(guī)字〔2020〕2 號）明確：政府出資包括“政府掌握的資源以及上級財政部門等安排的資金”“按照‘誰設立，誰管理，誰代行政府出資人職責’的原則，政府投資基金由市業(yè)務主管部門負責管理，代為履行出資人職責”“業(yè)務主管部門……提出具體行業(yè)領域設立政府投資基金的建議并按程序報批； 牽頭制定基金組建方案， 遴選確定投資基金管理機構和托管銀行；負責研究確定政府投資基金的扶持方向，確定支持產(chǎn)業(yè)目錄或清單；協(xié)調有關部門支持基金設立工作；監(jiān)管指導基金運行；建立政府投資基金績效管理制度；配合財政部門做好政府投資基金檢查和績效評價績效管理工作；配合審計部門做好審計監(jiān)督工作；每年至少一次向市政府報告所主管的政府投資基金運行情況”等。

2、完善管理措施，保障實現(xiàn)政策目標。 為保障政府投資基金政策目標的實現(xiàn)，應當加強政府主管部門監(jiān)管。除了通過設立觀察員列席投資決策會議并對基金擬投資項目進行合規(guī)性審核，直接干預投資決策外，還應當加強法律文件的約束與激勵，如將基金政策效果、管理效能、經(jīng)濟效益等方面的績效目標及相應的激勵約束措施作為基金合同內容； 建立基金信息披露與報送機制；加強主管部門、財政部門的績效評價及其結果運用。

（三）完善管理機構遴選考核機制，強化規(guī)范專業(yè)管理

1、規(guī)范基金管理機構市場化遴選。政府投資基金的運作效率和效益與管理機構的管理水平直接相關，主管部門應當按照公開、公平、公正的原則，公開遴選條件、程序和結果，依據(jù)誠信水平、募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等因素擇優(yōu)選取基金管理機構，吸引具有豐富資本運作經(jīng)驗的優(yōu)秀人才和管理團隊，真正形成基金及管理機構市場化競爭格局，切實提高專業(yè)化管理水平。 同時，基金管理機構應當對基金認繳出資，并對產(chǎn)業(yè)類基金投資項目跟投。

2、建立對基金管理機構的考核機制。主管部門應當從制度建設、 專業(yè)人員數(shù)量及穩(wěn)定性、風險控制能力、投資回報率等經(jīng)濟效益指標和實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃、 提高就業(yè)率等社會效益指標按年度對基金管理機構實施考核， 將管理費用與年度績效考核評價結果掛鉤， 以促進政府投資基金政策目標和經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。 根據(jù)上述株洲市政府投資基金管理機構存在的問題，建議更換A基金管理機構，以規(guī)避相關法律風險，提高基金管理水平，降低基金運營和管理成本。 調整管理費計提方式， 將按實繳出資為基數(shù)調整為按上年年末實際投資金額為基數(shù)計提管理費用，并根據(jù)年度考核或評價結果調整計提比例。

（四）完善運營管理機制，強化信息披露報告

1、平衡政策性與市場化，提高基金市場化運作水平。 政府投資基金應該是兼具財務回報、資產(chǎn)配置和相應社會化屬性功能的結合體。 基金出資方應堅持“管好兩端，放開中間”，把好“前端”，主要是做好政策設計，制定績效評價辦法，完善制度框架等；管住“后端”，主要是加強對基金的績效評價，兌現(xiàn)獎懲措施，并對次年政策進行調整；“中間業(yè)務”屬于市場行為，應減少出資方對基金投資活動的直接干預， 由專業(yè)的基金管理機構采取市場化的方式自主決策，實現(xiàn)基金保值并產(chǎn)生適當?shù)氖找妗?/p>

2、健全關聯(lián)交易管理機制。 為了避免基金交聯(lián)方通過不實投資估值、低進高出、轉移風險等方式形成利益輸送并損害基金及財政出資利益，必須從關聯(lián)交易決策、定價、信息披露等環(huán)節(jié)建立健全關聯(lián)交易管理機制。

3、加快基金投資進度。 在財政部門根據(jù)與社會資本約定的出資方案、 項目投資進度或實際用款需求撥付資金到基金的基礎上， 基金應當加快投資進度， 減少資金閑置， 提高資金效益。 從總體上看，此次評價的三支政府投資基金投資進度良好， 截至2020 年12 月31 日整體投資進度為93.45%， 但A 基金投資進度偏慢，為71.48%。

4、完善基金信息披露報告制度。 一方面明確信息披露職責， 基金管理機構向監(jiān)管部門和各方投資者披露有關信息； 主管部門向本級政府報告其管理基金的總體運行情況， 包括政策引導效果、財政出資變動、基金投資回報和管理費用等。 另一方面規(guī)范信息披露報告辦法，如常規(guī)信息披露和報送的內容、格式、時間要求，重大事項臨時披露和報告的觸發(fā)條件、 報告內容、時間要求。其次，可以探索創(chuàng)新信息披露方式，如由政府投資基金管理部門統(tǒng)一委托托管機構、年報審計機構向其直接披露報告信息。 只有通過充分及時的信息披露與報告降低信息不對稱程度， 才能不斷提高政府投資基金運作的規(guī)范化水平。

（五）完善基金退出機制，強化風險控制管理

政府投資基金應具有完善的治理架構、有效的權力制衡、合理的風險控制以及透明的信息披露。 除了提升日常管理水平，政府投資基金存續(xù)期滿，績效目標實現(xiàn)后，政府出資應當按期退出。目前株洲市三支基金雖未到全面退出期，但均面臨一定程度的退出困難，應當根據(jù)《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號）等文件要求“健全政府投資基金退出機制”防控退出風險。

1、事前明確退出條件。基金設立時即要規(guī)定存續(xù)期限和提前終止條件， 并根據(jù)基金特點、管理要求、預期績效等明確并量化退出指標，保證退出路徑。 在政府投資基金的基金合同或政府投資基金參股的子基金合同中，應當設計基金績效不達預期、投資進度不達預定比例、資金募集不達下限等情況下的退出條件。

2、建立政府投資強制退出機制?；疬\行過程中出現(xiàn)投資項目偏離目標領域、 違規(guī)投資項目、 財政資金風險偏離正常水平等嚴重問題的，應當報經(jīng)本級政府批準后，中止財政出資或收回資金， 其他合伙人應當配合政府出資依法退出。如，A 基金投資總額的81.61%均屬于其他股東關聯(lián)方交易， 建議在A 基金回收期收回部分投資后申請政府出資提前退出，以提高財政資金使用效益。

3、合理確定退出價格。政府出資從基金退出時，應當保障國有資本的保值增值，除按基金設立時約定方式及價格退出的，應當以專業(yè)機構的評估價值作為退出的價格依據(jù)。

4、拓寬政府出資退出渠道。 針對株洲市政府投資基金在退出方面的困境， 一是建議建立區(qū)域內基金管理機構溝通交流平臺， 建立項目庫共享機制， 實現(xiàn)全市各基金及基金下各子基金的良好互動和銜接， 拓寬政府投資基金的退出渠道。 二是創(chuàng)新退出方式，如B 基金進入退出期時考慮與項目單位協(xié)商以其通過抵押擔保方式取得的銀行貸款或以其政府補貼來置換政府出資， 避免B 基金退出對所投項目企業(yè)經(jīng)營帶來的影響；對于個別商業(yè)模式較好的項目，協(xié)助項目單位引入戰(zhàn)略投資伙伴， 通過并購方式實現(xiàn)退出。

（六）完善基金全過程績效管理，強化績效結果應用

1、在財政承受能力范圍內設立基金。 強化基金設立環(huán)節(jié)的績效評估工作， 除了評估基金效益、效果、效能、風險等內容，還應當充分考慮財政承受能力，并設定年度出資上限。 財政出資必須納入年度預算管理， 其中對預算資金量較高的基金， 應當根據(jù)基金投資進度分年度安排預算。 年度預算如果未能滿足“三?！?、債務付息等必保支出，不得安排資金新設基金。 比如《湖南省省級政府性投資基金暫行管理辦法》（湘財預〔2016〕30 號）明確“基金中政府出資通過相關專項資金落實，原則上不新增預算投入”。

2、對基金績效開展自評與重點評價。 基金主管部門、 管理機構應當每年對基金開展績效自評，并報送財政部門及其他相關人。 必要時財政部門對基金的政策效果、管理效能、經(jīng)濟效益實施重點績效評價。

3、強化績效評價結果應用。 政府投資基金的績效評價應當與基金設立宗旨及項目效益充分耦合，評價結果應用于基金的存續(xù)、政策及規(guī)模的調整、基金的統(tǒng)籌整合、管理費的計提支付以及基金管理機構的調整等， 以促進基金管理水平的提升，進而提高財政出資效益。

（七）完善政策宣傳，強化人才支撐

1、加強基金多平臺宣傳，提升政策知曉度和扶持效果。 此次財政部門對政府投資基金的績效評價開展了較為廣泛的滿意度調查， 區(qū)分投資企業(yè)、已立項未實施投資企業(yè)、符合投資范圍的未投企業(yè)、政府投資基金專業(yè)管理人員及人大代表4 類對象分別設計調查問卷并展開調查。調查結果反映相關企業(yè)了解政府投資基金的渠道不足，廣泛建議擴大政策宣傳。 投資項目的數(shù)量和質量是政府投資基金良好運行的保障，在基金管理機構積極拓展項目的基礎上， 主管部門也可以倚靠其政府信用及所掌握的渠道加強對基金的宣傳。 如充分利用工信、 市場監(jiān)督管理、財政等部門的官方網(wǎng)站，開設微信公眾號，開展政策宣講、專題討論等活動。

表4 政府投資基金出資情況表 （單位：萬元）

2、加速專業(yè)人才引進培養(yǎng)，提升政府管理效能。 加大對政府部門，尤其是基金主管部門金融研究和管理人才的引進和培養(yǎng)，為政府履行基金監(jiān)管職責，保障基金績效目標的實現(xiàn)提供人才支撐。 改變基金管理機構本土化、國有化、關聯(lián)化的現(xiàn)狀， 公開市場化遴選優(yōu)秀基金管理機構，探索政府部門相關管理人員和基金管理公司人員開展雙向掛職交流模式，以此帶動區(qū)域基金管理水平，營造人才成長環(huán)境。

各級各地政府投資基金邁入“求同存異”發(fā)展模式，未來，政府投資基金將不斷完善自身治理體系，并在不斷的探索總結中尋找出符合自身特色的發(fā)展道路。 株洲市政府投資基金也將進一步“明晰定位，統(tǒng)一歸口；政府引導，市場運作；全程規(guī)范，防控風險”，大力募，精準投，科學管，適時退，牢牢把握政府投資基金“引導”“扶持”的本質屬性，實現(xiàn)政府投資基金可持續(xù)發(fā)展。