●毛 暉 楊文君

為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)于2015 年開(kāi)始實(shí)施新《預(yù)算法》，允許地方政府在限額內(nèi)發(fā)行債券。 按照用途和償還資金來(lái)源， 地方政府債券分為一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券。 其中，一般債券用于沒(méi)有收益的公益項(xiàng)目，以一般公共預(yù)算收入和再融資償還本息； 而專(zhuān)項(xiàng)債券用于有一定收益的公益性項(xiàng)目， 并以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金、專(zhuān)項(xiàng)收入、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券償還本金， 利息則不能通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券支付。

2020 年新冠肺炎疫情蔓延， 加劇了我國(guó)外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境的不確定性，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。 2021 年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，2022 年要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。同時(shí)，積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。 而地方專(zhuān)項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目融資的有效工具， 在這一過(guò)程中發(fā)揮著積極的作用。

2022 年1 月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)， 要發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債資金帶動(dòng)社會(huì)資金的作用，擴(kuò)大有效投資，要聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展短板領(lǐng)域與重點(diǎn)方向， 支持建設(shè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、 帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的重大項(xiàng)目。 2022 年《政府工作報(bào)告》提出，專(zhuān)項(xiàng)債券要堅(jiān)持“資金、要素跟著項(xiàng)目走”，合理擴(kuò)大使用范圍，發(fā)揮重大項(xiàng)目牽引和政府投資撬動(dòng)作用，改善民生，提高專(zhuān)項(xiàng)債券的使用效益。

一、有關(guān)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券使用效益的政策規(guī)定

為規(guī)范地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行，提升專(zhuān)項(xiàng)債券使用效益，中央政府出臺(tái)了系列規(guī)定， 在專(zhuān)項(xiàng)債資金使用范圍、 用途調(diào)整與信息公開(kāi)等方面作出了相關(guān)要求。

第一，在項(xiàng)目選擇上，專(zhuān)項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)用于有一定收益的公益性項(xiàng)目①。 政策規(guī)定， 專(zhuān)項(xiàng)債券資金應(yīng)當(dāng)投向符合國(guó)家重大戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域且具有一定收益的公益事業(yè)項(xiàng)目， 如交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等，以及中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目②，積極支持“兩新一重”③，通過(guò)優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債資金投向提升使用效益。

第二， 中央賦予了地方自主權(quán)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券資金用途進(jìn)行調(diào)整。 政策規(guī)定，適用資金用途調(diào)整的情況主要有：因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)項(xiàng)目難以建設(shè)，或?qū)嵤┻^(guò)程中項(xiàng)目因重大變化減少資金需求，或發(fā)生資金結(jié)余情況，或出現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題等。 出現(xiàn)上述情況時(shí)，中央允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整用途④，以避免資金沉淀在賬戶(hù)上， 最大程度發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券的作用。

第三，政策要求，不斷加大專(zhuān)項(xiàng)債券信息公開(kāi)力度⑤。在發(fā)行環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、 地方政府性基金預(yù)算情況、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)情況、擬發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券信息、對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息、第三方評(píng)估信息等。 在專(zhuān)項(xiàng)債存續(xù)期，各地政府應(yīng)當(dāng)披露資金使用情況、對(duì)應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)情況、項(xiàng)目收益及對(duì)應(yīng)形成的資產(chǎn)情況、違法違規(guī)情形，以及發(fā)生可能影響收益與融資平衡能力的重大事項(xiàng)和債券資金用途調(diào)整情況。 專(zhuān)項(xiàng)債的信息公開(kāi)，有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，規(guī)范運(yùn)作流程，提升資金使用效率。

二、我國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行與使用效益狀況

（一）發(fā)行規(guī)模

目前， 我國(guó)具備地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行權(quán)的地區(qū)共37 個(gè)，包括各省、自治區(qū)、直轄市，以及單列市大連、寧波、廈門(mén)、青島、深圳和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。 其發(fā)行的總體規(guī)模如圖1 所示，2015 年至2021 年全國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額總體呈上升趨勢(shì)， 由2015 年不足1 萬(wàn)億元，到2021 年將近5 萬(wàn)億元。

圖1 2015—2021 年全國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模

2021 年各地專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行情況如圖2所示，發(fā)行規(guī)模最大的十個(gè)地區(qū)分別為：廣東、山東、北京、浙江、四川、江蘇、河南、河北、湖北和安徽。 其中，廣東省發(fā)行額遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，接近4500 億元。

圖2 2021 年各地區(qū)政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模

總體而言， 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模更大。如表1 所示，我國(guó)近一半規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)債券由東部地區(qū)發(fā)行，占比最低的是東北地區(qū)，僅占4.66%。

表1 2021 年專(zhuān)項(xiàng)債券分地區(qū)發(fā)行規(guī)模及占比

（二）發(fā)行結(jié)構(gòu)

債券期限結(jié)構(gòu)如表2 所示， 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行期限分為1、2、3、5、7、10、15、20 和30年共九檔。其中，占比最高的是5 年和10 年，合計(jì)接近50%；其次為7 年、15 年；20—30 年的長(zhǎng)期債券比重不高，合計(jì)不到18%；比重最低的是1—2 年的短期債券，合計(jì)不到0.5%。由此可見(jiàn)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行以中短期5—10 年為主，20—30 年的長(zhǎng)期債券占比較低。 付息方式上， 期限為10 年以下采用一年一次的方式，10年及10 年以上則采用半年一次的方式。平均利率整體上隨期限增加而增加。

表2 地方政府債券各期限規(guī)模與比重

債券類(lèi)型結(jié)構(gòu)如圖3 和表3 所示， 截至2022 年4 月30 日， 全國(guó)各地區(qū)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模最大的三類(lèi)項(xiàng)目依次是： 棚戶(hù)區(qū)改造、土地儲(chǔ)備和地方政府存量債務(wù)置換。 民生領(lǐng)域如醫(yī)療、教育比重明顯偏低，均不到1%。 近兩年來(lái)， 這種局面仍未能得到改善，2020 年和2021 年醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域分別為1.2%和0.2%，教育領(lǐng)域則為0.34%和0.04%，而以“科技創(chuàng)新”字樣命名的專(zhuān)項(xiàng)債券基本沒(méi)有。

圖3 2015 年至2022 年4 月不同類(lèi)型地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模

表3 2015 年至2022 年4 月各類(lèi)型地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行情況

（三）資金使用狀況

資金使用與投資進(jìn)度方面，2018—2019 年、2019—2020 年發(fā)行的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金支出進(jìn)度⑥，除個(gè)別地區(qū)如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)支出進(jìn)度較慢 （僅為33.12%）， 其他地區(qū)基本上為100%或接近100%。這表明大部分地區(qū)資金支出進(jìn)度較為平穩(wěn)。

項(xiàng)目投資進(jìn)度⑦則相對(duì)較慢。 2018—2020 年數(shù)據(jù)顯示， 各項(xiàng)目投資進(jìn)度主要表現(xiàn)為0%至80%不等， 但有個(gè)別項(xiàng)目投資進(jìn)度低于10%，甚至低于1%，如表4 所示，表明存在項(xiàng)目投資進(jìn)度較慢的情況。

表4 投資進(jìn)度在10%以下的部分項(xiàng)目

（四）資金使用效益

專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益包括取得項(xiàng)目收益、撬動(dòng)社會(huì)投資和改善民生等方面。

首先，專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益較少。 除了少數(shù)土地儲(chǔ)備、棚戶(hù)區(qū)改造、收費(fèi)公路等項(xiàng)目在短期內(nèi)有明顯的收益外，其他項(xiàng)目目前均未有收益或收益較少，部分項(xiàng)目收益情況如表5 所示。 當(dāng)前所建設(shè)的大部分項(xiàng)目未能帶來(lái)顯著收益，表明地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支自平衡難度較大。

表5 部分項(xiàng)目收益情況

其次，專(zhuān)項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金具有撬動(dòng)社會(huì)投資效應(yīng)。 在專(zhuān)項(xiàng)債存續(xù)期公開(kāi)專(zhuān)欄中，筆者選取了2018—2020 年項(xiàng)目總投資大于50 億元的專(zhuān)項(xiàng)債券，分別計(jì)算出債券資金作為項(xiàng)目資本金的杠桿系數(shù)⑧，用以度量專(zhuān)項(xiàng)債資金的社會(huì)投資撬動(dòng)效應(yīng)。 數(shù)據(jù)顯示，基本上各類(lèi)項(xiàng)目杠桿系數(shù)均大于1， 個(gè)別項(xiàng)目杠桿系數(shù)甚至達(dá)到百倍以上，如表6 所示，其他項(xiàng)目則居于1 到10 倍之間。 這表明專(zhuān)項(xiàng)債資金具有一定的社會(huì)投資撬動(dòng)效應(yīng)，有利于帶動(dòng)社會(huì)投資。

表6 杠桿系數(shù)較高的部分項(xiàng)目情況

最后， 專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)于提升公共服務(wù)水平， 改善居民生活質(zhì)量也發(fā)揮了一定作用。2019 年至2022 年4月， 民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模達(dá)3561.27 億元， 分別投向了城鎮(zhèn)污水治理、 垃圾分類(lèi)智慧化建設(shè)、 雨污排水管網(wǎng)整治等環(huán)境治理領(lǐng)域，公立醫(yī)院建設(shè)、公共衛(wèi)生服務(wù)等醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，以及學(xué)校建設(shè)、幼兒園配套設(shè)施等教育領(lǐng)域。 2015年至2022 年4 月用于醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程、教育、文體旅游等領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模分別是893.6 億元、676.05 億 元、354.28 億 元、231.92 億元。 這些民生領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)債券雖然金額不大， 但改善了公共設(shè)施，優(yōu)化了居民生活環(huán)境，創(chuàng)造了一定的社會(huì)效益。

三、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用效益存在的問(wèn)題

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益的提升，貫穿項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、債券發(fā)行、資金使用與管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。 從目前來(lái)看， 專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用效益還存在以下幾方面問(wèn)題。

（一）在立項(xiàng)環(huán)節(jié)，專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍有待擴(kuò)大，項(xiàng)目質(zhì)量有待提升

專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍仍需擴(kuò)大，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生領(lǐng)域，綠色發(fā)展、科技創(chuàng)新、新基建等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得債券額度不足。 其中，用于醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)債比重偏低，均不到1%；而用于綠色發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)債也較少，盡管各地發(fā)行了一定數(shù)額的生態(tài)環(huán)保與污染治理專(zhuān)項(xiàng)債券， 但僅占約3%（如表3 所示）。 此外，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、智慧城市等新基建領(lǐng)域項(xiàng)目，也較難獲得專(zhuān)項(xiàng)債券支持。

此外， 部分項(xiàng)目收益不高，項(xiàng)目質(zhì)量有待提升。 數(shù)據(jù)顯示，除了收費(fèi)公路、棚戶(hù)區(qū)改造和土地儲(chǔ)備等項(xiàng)目在短期內(nèi)有了明顯的收益， 其他大部分項(xiàng)目收益較少。 加之2020 年中央政府多次明確規(guī)定，專(zhuān)項(xiàng)債不得再用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，這進(jìn)一步加劇了項(xiàng)目收益不足的狀況。 但地方政府每一年或半年依然需要支付債券利息， 面臨著利息兌付的壓力。 無(wú)論是專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益不足，還是由于收益不顯著而影響了社會(huì)投資的積極性，都不利于專(zhuān)項(xiàng)債券運(yùn)行的可持續(xù)性，從而影響其資金的使用效益。

（二）在發(fā)行環(huán)節(jié)，債券期限與利率有待優(yōu)化

專(zhuān)項(xiàng)債券的期限與利率有待優(yōu)化。 由表2 可知， 我國(guó)20—30 年的長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券占比不到18%，平均利率約為3.78%。 美國(guó)市政債券規(guī)則制定委員會(huì)網(wǎng)站公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)市政收益?zhèn)饕?0—30 年的長(zhǎng)期債券， 其平均發(fā)行利率約為3%。 相比之下，我國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中，長(zhǎng)期債券占比較低，項(xiàng)目與債券期限錯(cuò)配將影響到資金的使用效益。 利率方面，更高的平均利率與半年一付的制度，使我國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)債比美國(guó)的市政收益?zhèn)袚?dān)更高的資金成本。 在每年如此龐大的債券發(fā)行金額基數(shù)下，利息給付是一筆相當(dāng)數(shù)額的支出。

（三）在使用環(huán)節(jié)，項(xiàng)目投資進(jìn)度較慢

項(xiàng)目投資進(jìn)度有待提升，存在專(zhuān)項(xiàng)債券資金下達(dá)慢或閑置問(wèn)題。 數(shù)據(jù)顯示，項(xiàng)目投資進(jìn)度快慢不一，只有少部分項(xiàng)目能夠在較短的時(shí)間內(nèi)完成90%以上的實(shí)際投資。 大部分項(xiàng)目還處于投產(chǎn)建設(shè)的階段，甚至有些項(xiàng)目距離債券發(fā)行已過(guò)去一兩年了，投資進(jìn)度還是低于10%，嚴(yán)重影響了專(zhuān)項(xiàng)債資金效益的實(shí)現(xiàn)。 之所以出現(xiàn)這一局面，很可能是因?yàn)轫?xiàng)目前期準(zhǔn)備不足、 項(xiàng)目成熟度低，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲無(wú)法開(kāi)工，從而造成資金沉淀在賬戶(hù)上，降低了資金使用效率。

（四）在管理環(huán)節(jié)，專(zhuān)項(xiàng)債券信息透明度不高，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

專(zhuān)項(xiàng)債信息透明度不高，將影響專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益的優(yōu)化。 清華大學(xué)發(fā)布的《2020 年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》 顯示，2020 年地市級(jí)政府債務(wù)公開(kāi)情況得分在0—30 分之間（百分制），平均分為18.15。 其中專(zhuān)項(xiàng)債資金使用方面，除了部分城市，如煙臺(tái)、杭州、廣州、北京等有加以說(shuō)明，大部分城市較少公布此類(lèi)信息，表明專(zhuān)項(xiàng)債信息公開(kāi)力度有待提升。

盡管我國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)已經(jīng)建立，但公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)告制度卻尚未構(gòu)建。 “中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)”是由我國(guó)財(cái)政部建設(shè)的全國(guó)統(tǒng)一地方政府債務(wù)（債券）信息公開(kāi)平臺(tái)，由地方政府定期公開(kāi)債務(wù)限額、 余額及債券發(fā)行、存續(xù)期管理、經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況等信息。 盡管這些年隨著平臺(tái)的不斷完善，專(zhuān)項(xiàng)債信息透明度不斷提高，但是專(zhuān)項(xiàng)債信息公開(kāi)不完整、不及時(shí)，財(cái)務(wù)狀況不清晰的問(wèn)題依然存在。 例如，目前具備專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行權(quán)的地區(qū)，包括全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市和各單列市共37 個(gè)地區(qū)， 但在該平臺(tái)的債券信息板塊中，截至2022 年4 月，公開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)債存續(xù)期信息的地區(qū)，2021 年只有11 個(gè)，2020 年 只有17 個(gè)，仍有半數(shù)以上的地區(qū)未進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)債存續(xù)期情況公開(kāi)。

與此同時(shí)， 專(zhuān)項(xiàng)債還存在資金違規(guī)使用問(wèn)題，資金使用的監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。 在實(shí)際工作中，部分項(xiàng)目投向領(lǐng)域不合規(guī)，未嚴(yán)格按用途使用。 一些地方政府部門(mén)以專(zhuān)項(xiàng)債的名義獲得資金， 卻未將資金專(zhuān)用于指定項(xiàng)目形成資產(chǎn)。 在2020 年底審計(jì)署重點(diǎn)調(diào)查的55 個(gè)地區(qū)中， 政府專(zhuān)項(xiàng)債余額中有413.21 億元（占3.25%）未嚴(yán)格按用途使用，其中5 個(gè)地區(qū)將204.67 億元投向無(wú)收益或負(fù)面清單項(xiàng)目，如景觀提升工程、繳交非稅收入，以及工資、通訊費(fèi)、差旅費(fèi)等經(jīng)常性支出。 資金的違規(guī)使用不利于專(zhuān)項(xiàng)債使用效益的提升。

四、 優(yōu)化地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用效益的對(duì)策

（一）在立項(xiàng)環(huán)節(jié)，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券使用范圍，優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

1、各地應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債資金使用范圍，豐富項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備。 地方政府應(yīng)立足于“十四五”規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)共同富裕的大局，將專(zhuān)項(xiàng)債更多地運(yùn)用到關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家戰(zhàn)略的短板領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、綠色發(fā)展、新基建、科技創(chuàng)新等，豐富項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備。

2、地方政府應(yīng)完善項(xiàng)目評(píng)選入庫(kù)制度，優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提升項(xiàng)目質(zhì)量。 地方政府可以成立專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)， 組織專(zhuān)家圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略方針政策，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的合規(guī)性、必要性、公益性、收益性等指標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目成本、回款周期和預(yù)期收益，審查項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，規(guī)范項(xiàng)目評(píng)估、遴選、審核、入庫(kù)等工作流程。

3、各地應(yīng)完善項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。 時(shí)機(jī)成熟、具備條件的項(xiàng)目?jī)?yōu)先發(fā)債，落后項(xiàng)目予以淘汰，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行持續(xù)更新迭代，以?xún)?yōu)秀項(xiàng)目不斷充實(shí)儲(chǔ)備。 各地可以參考山東省2019 年出臺(tái)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，構(gòu)建項(xiàng)目庫(kù)信息化系統(tǒng)，分設(shè)“儲(chǔ)備庫(kù)、發(fā)行庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)”子系統(tǒng)，實(shí)行一體化、滾動(dòng)接續(xù)、全生命周期管理，提高專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益。

（二）在發(fā)行環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)計(jì)專(zhuān)項(xiàng)債期限利率，控制債券資金使用成本

各地應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)債券期限與利率。 地方政府應(yīng)秉承“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期合理地確定債券期限。 由于許多重大項(xiàng)目在相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)才能體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，為了更好地配合這種項(xiàng)目的投產(chǎn)建設(shè)，防止因期限錯(cuò)配帶來(lái)的債務(wù)償還壓力，中央政府可以在制度設(shè)計(jì)上， 適當(dāng)擴(kuò)大20—30 年期限的專(zhuān)項(xiàng)債券占比，增加額度配給，為長(zhǎng)期重大項(xiàng)目提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。 同時(shí)，各地要優(yōu)化利率設(shè)計(jì)，適當(dāng)降低專(zhuān)項(xiàng)債利率水平，控制債券資金使用成本。

（三）在使用環(huán)節(jié)，加快項(xiàng)目投資進(jìn)度，避免資金閑置

各地責(zé)任主體要加快項(xiàng)目投資進(jìn)度，避免資金閑置。 財(cái)政部從2022 年1 月起開(kāi)始實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度⑨， 每月將各地專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行、撥付、支出進(jìn)度通報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)，并對(duì)進(jìn)度最慢的3 個(gè)省份實(shí)施預(yù)警，明確在分配以后年度專(zhuān)項(xiàng)債券限額時(shí)與各地實(shí)際支出進(jìn)度掛鉤。 因此，各地政府應(yīng)明確項(xiàng)目責(zé)任主體，督促其加快項(xiàng)目投資進(jìn)度，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。 各級(jí)政府對(duì)使用進(jìn)度偏慢的項(xiàng)目，可約談相關(guān)責(zé)任主體，對(duì)發(fā)生違規(guī)使用資金問(wèn)題的部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

在資金使用安排上，各地可借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)做法。 在新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，讓手續(xù)完備、前期準(zhǔn)備工作完善、具備施工條件的項(xiàng)目?jī)?yōu)先進(jìn)入債券發(fā)行程序。 在專(zhuān)項(xiàng)債資金下?lián)芑蛟?xiàng)目資金需進(jìn)行用途調(diào)整時(shí)， 優(yōu)先保障在建項(xiàng)目資金需求。嚴(yán)禁將債券資金滯留國(guó)庫(kù)或沉淀在部門(mén)單位，從而加快項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化為實(shí)際投資的進(jìn)程，早日實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益預(yù)期目標(biāo)。

（四）在管理環(huán)節(jié)，強(qiáng)化全過(guò)程績(jī)效管理，提高信息透明度

1、實(shí)行“借、用、管、還”全過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化績(jī)效管理。 地方政府應(yīng)強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目“借、用、管、還”全鏈條績(jī)效管理。 對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債資金進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)管理，并將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于未來(lái)的資金分配。 在評(píng)價(jià)時(shí)， 可將融資收益平衡與償債風(fēng)險(xiǎn)作為重點(diǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目決策、資金管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益等內(nèi)容進(jìn)行復(fù)盤(pán)總結(jié)。 為提高績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性與客觀性， 各級(jí)政府可以考慮請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)完成。 同時(shí)，規(guī)范項(xiàng)目資金用途調(diào)整，對(duì)于嚴(yán)重偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目暫停資金使用， 責(zé)令相關(guān)責(zé)任主體在一定期限內(nèi)進(jìn)行整改， 整改達(dá)標(biāo)再予以恢復(fù)項(xiàng)目資金使用權(quán)，否則終止項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，從而避免資金浪費(fèi)在沒(méi)有顯著效益的不良項(xiàng)目上，提高債務(wù)資金的使用效率。

2、實(shí)行穿透式動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)債務(wù)合規(guī)性監(jiān)管。 財(cái)政部已出臺(tái)相關(guān)政策要求地方政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)⑩。 穿透式監(jiān)測(cè)是指通過(guò)信息化手段， 穿透了解項(xiàng)目單位建設(shè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)展，貫穿項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、債券發(fā)行、資金撥付、投產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、獲取收益的各個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)測(cè)債券發(fā)行、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目收益及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況。

多地政府部門(mén)如財(cái)政部廣東監(jiān)管局、財(cái)政部深圳監(jiān)管局、財(cái)政部新疆監(jiān)管局等，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債穿透式動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)發(fā)布了相關(guān)文件。 文件指出，地方政府將建立支出使用進(jìn)度通報(bào)預(yù)警機(jī)制，依托信息化系統(tǒng)， 逐地區(qū)逐項(xiàng)目跟蹤資金流轉(zhuǎn)全周期、全方位、全過(guò)程，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目建設(shè)狀況、資金實(shí)際使用進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理、專(zhuān)項(xiàng)收入繳庫(kù)等情況。 監(jiān)測(cè)部門(mén)重點(diǎn)圍繞專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用方向、項(xiàng)目進(jìn)度、資金支付和償債來(lái)源等方面開(kāi)展監(jiān)管核查工作。 各地將常態(tài)化防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁資金違規(guī)使用，層層壓實(shí)各地各部門(mén)的主體責(zé)任， 確保資金盡快形成實(shí)物資產(chǎn)，發(fā)揮預(yù)期效果，提升專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益。

3、健全信息披露制度，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理。各地政府應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債信息披露與公開(kāi)，提高資金使用透明度。 各地應(yīng)完善債務(wù)信息公開(kāi)制度，確保債券發(fā)行、 項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)全過(guò)程公開(kāi)，詳細(xì)披露資金去向、 投資所形成的實(shí)物資產(chǎn)、項(xiàng)目收益、地方政府財(cái)力及舉債狀況、債務(wù)償還計(jì)劃等內(nèi)容，定期披露項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。 同時(shí)，可引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，確保信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性。 中央對(duì)未按要求公開(kāi)信息的地方政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

政府應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的規(guī)范約束。 地方政府應(yīng)當(dāng)將專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行、 資金使用、項(xiàng)目投產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理全過(guò)程的資金活動(dòng)納入預(yù)算管理， 編制預(yù)算時(shí)科學(xué)測(cè)算本年投資建設(shè)所需資金、 本年預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)的實(shí)際投資工作量與進(jìn)度、預(yù)計(jì)本年取得的收益等。各級(jí)財(cái)政部門(mén)定期公開(kāi)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)情況， 做好年度決算工作，通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算約束，提升專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益。

注釋?zhuān)?/p>

①財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2016〕155 號(hào)）。

②財(cái)政部《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94 號(hào)）。

③“兩新一重”是指新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及交通、水利等重大工程建設(shè)。

④財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》的通知（財(cái)預(yù)〔2021〕110 號(hào)）。

⑤財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕209 號(hào)）。

⑥資金支出進(jìn)度=資金支出/已撥付項(xiàng)目資金收入×100%

⑦項(xiàng)目投資進(jìn)度=已實(shí)現(xiàn)投資額/項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資額×100%

⑧杠桿系數(shù)=項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資總額/作為項(xiàng)目資本金的債券資金

⑨審計(jì)署2021 年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券重發(fā)行輕管理方面問(wèn)題的整改情況》。

⑩財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2021〕61 號(hào)）。