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        地方政府專項(xiàng)債券資金使用效益優(yōu)化探究

        2022-07-15 10:23:02楊文君
        財(cái)政監(jiān)督 2022年13期
        關(guān)鍵詞:債券專項(xiàng)資金

        ●毛 暉 楊文君

        為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),我國于2015 年開始實(shí)施新《預(yù)算法》,允許地方政府在限額內(nèi)發(fā)行債券。 按照用途和償還資金來源, 地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。 其中,一般債券用于沒有收益的公益項(xiàng)目,以一般公共預(yù)算收入和再融資償還本息; 而專項(xiàng)債券用于有一定收益的公益性項(xiàng)目, 并以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金、專項(xiàng)收入、發(fā)行專項(xiàng)債券償還本金, 利息則不能通過發(fā)行專項(xiàng)債券支付。

        2020 年新冠肺炎疫情蔓延, 加劇了我國外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境的不確定性,使我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。 2021 年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出,2022 年要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。同時(shí),積極的財(cái)政政策要提升效能,更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。 而地方專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目融資的有效工具, 在這一過程中發(fā)揮著積極的作用。

        2022 年1 月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào), 要發(fā)揮專項(xiàng)債資金帶動(dòng)社會(huì)資金的作用,擴(kuò)大有效投資,要聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展短板領(lǐng)域與重點(diǎn)方向, 支持建設(shè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、 帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的重大項(xiàng)目。 2022 年《政府工作報(bào)告》提出,專項(xiàng)債券要堅(jiān)持“資金、要素跟著項(xiàng)目走”,合理擴(kuò)大使用范圍,發(fā)揮重大項(xiàng)目牽引和政府投資撬動(dòng)作用,改善民生,提高專項(xiàng)債券的使用效益。

        一、有關(guān)地方政府專項(xiàng)債券使用效益的政策規(guī)定

        為規(guī)范地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行,提升專項(xiàng)債券使用效益,中央政府出臺(tái)了系列規(guī)定, 在專項(xiàng)債資金使用范圍、 用途調(diào)整與信息公開等方面作出了相關(guān)要求。

        第一,在項(xiàng)目選擇上,專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)用于有一定收益的公益性項(xiàng)目①。 政策規(guī)定, 專項(xiàng)債券資金應(yīng)當(dāng)投向符合國家重大戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域且具有一定收益的公益事業(yè)項(xiàng)目, 如交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等,以及中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目②,積極支持“兩新一重”③,通過優(yōu)化專項(xiàng)債資金投向提升使用效益。

        第二, 中央賦予了地方自主權(quán)對(duì)專項(xiàng)債券資金用途進(jìn)行調(diào)整。 政策規(guī)定,適用資金用途調(diào)整的情況主要有:因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)項(xiàng)目難以建設(shè),或?qū)嵤┻^程中項(xiàng)目因重大變化減少資金需求,或發(fā)生資金結(jié)余情況,或出現(xiàn)違規(guī)問題等。 出現(xiàn)上述情況時(shí),中央允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整用途④,以避免資金沉淀在賬戶上, 最大程度發(fā)揮專項(xiàng)債券的作用。

        第三,政策要求,不斷加大專項(xiàng)債券信息公開力度⑤。在發(fā)行環(huán)節(jié),政府應(yīng)當(dāng)公開經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、 地方政府性基金預(yù)算情況、專項(xiàng)債務(wù)情況、擬發(fā)行專項(xiàng)債券信息、對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息、第三方評(píng)估信息等。 在專項(xiàng)債存續(xù)期,各地政府應(yīng)當(dāng)披露資金使用情況、對(duì)應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營情況、項(xiàng)目收益及對(duì)應(yīng)形成的資產(chǎn)情況、違法違規(guī)情形,以及發(fā)生可能影響收益與融資平衡能力的重大事項(xiàng)和債券資金用途調(diào)整情況。 專項(xiàng)債的信息公開,有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督,規(guī)范運(yùn)作流程,提升資金使用效率。

        二、我國地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行與使用效益狀況

        (一)發(fā)行規(guī)模

        目前, 我國具備地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行權(quán)的地區(qū)共37 個(gè),包括各省、自治區(qū)、直轄市,以及單列市大連、寧波、廈門、青島、深圳和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。 其發(fā)行的總體規(guī)模如圖1 所示,2015 年至2021 年全國地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行額總體呈上升趨勢(shì), 由2015 年不足1 萬億元,到2021 年將近5 萬億元。

        圖1 2015—2021 年全國地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模

        2021 年各地專項(xiàng)債券的發(fā)行情況如圖2所示,發(fā)行規(guī)模最大的十個(gè)地區(qū)分別為:廣東、山東、北京、浙江、四川、江蘇、河南、河北、湖北和安徽。 其中,廣東省發(fā)行額遠(yuǎn)高于其他地區(qū),接近4500 億元。

        圖2 2021 年各地區(qū)政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模

        總體而言, 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模更大。如表1 所示,我國近一半規(guī)模的專項(xiàng)債券由東部地區(qū)發(fā)行,占比最低的是東北地區(qū),僅占4.66%。

        表1 2021 年專項(xiàng)債券分地區(qū)發(fā)行規(guī)模及占比

        (二)發(fā)行結(jié)構(gòu)

        債券期限結(jié)構(gòu)如表2 所示, 地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行期限分為1、2、3、5、7、10、15、20 和30年共九檔。其中,占比最高的是5 年和10 年,合計(jì)接近50%;其次為7 年、15 年;20—30 年的長期債券比重不高,合計(jì)不到18%;比重最低的是1—2 年的短期債券,合計(jì)不到0.5%。由此可見,地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行以中短期5—10 年為主,20—30 年的長期債券占比較低。 付息方式上, 期限為10 年以下采用一年一次的方式,10年及10 年以上則采用半年一次的方式。平均利率整體上隨期限增加而增加。

        表2 地方政府債券各期限規(guī)模與比重

        債券類型結(jié)構(gòu)如圖3 和表3 所示, 截至2022 年4 月30 日, 全國各地區(qū)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模最大的三類項(xiàng)目依次是: 棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備和地方政府存量債務(wù)置換。 民生領(lǐng)域如醫(yī)療、教育比重明顯偏低,均不到1%。 近兩年來, 這種局面仍未能得到改善,2020 年和2021 年醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域分別為1.2%和0.2%,教育領(lǐng)域則為0.34%和0.04%,而以“科技創(chuàng)新”字樣命名的專項(xiàng)債券基本沒有。

        圖3 2015 年至2022 年4 月不同類型地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模

        表3 2015 年至2022 年4 月各類型地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行情況

        (三)資金使用狀況

        資金使用與投資進(jìn)度方面,2018—2019 年、2019—2020 年發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券資金支出進(jìn)度⑥,除個(gè)別地區(qū)如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)支出進(jìn)度較慢 (僅為33.12%), 其他地區(qū)基本上為100%或接近100%。這表明大部分地區(qū)資金支出進(jìn)度較為平穩(wěn)。

        項(xiàng)目投資進(jìn)度⑦則相對(duì)較慢。 2018—2020 年數(shù)據(jù)顯示, 各項(xiàng)目投資進(jìn)度主要表現(xiàn)為0%至80%不等, 但有個(gè)別項(xiàng)目投資進(jìn)度低于10%,甚至低于1%,如表4 所示,表明存在項(xiàng)目投資進(jìn)度較慢的情況。

        表4 投資進(jìn)度在10%以下的部分項(xiàng)目

        (四)資金使用效益

        專項(xiàng)債資金使用效益包括取得項(xiàng)目收益、撬動(dòng)社會(huì)投資和改善民生等方面。

        首先,專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益較少。 除了少數(shù)土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路等項(xiàng)目在短期內(nèi)有明顯的收益外,其他項(xiàng)目目前均未有收益或收益較少,部分項(xiàng)目收益情況如表5 所示。 當(dāng)前所建設(shè)的大部分項(xiàng)目未能帶來顯著收益,表明地方政府專項(xiàng)債券短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支自平衡難度較大。

        表5 部分項(xiàng)目收益情況

        其次,專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金具有撬動(dòng)社會(huì)投資效應(yīng)。 在專項(xiàng)債存續(xù)期公開專欄中,筆者選取了2018—2020 年項(xiàng)目總投資大于50 億元的專項(xiàng)債券,分別計(jì)算出債券資金作為項(xiàng)目資本金的杠桿系數(shù)⑧,用以度量專項(xiàng)債資金的社會(huì)投資撬動(dòng)效應(yīng)。 數(shù)據(jù)顯示,基本上各類項(xiàng)目杠桿系數(shù)均大于1, 個(gè)別項(xiàng)目杠桿系數(shù)甚至達(dá)到百倍以上,如表6 所示,其他項(xiàng)目則居于1 到10 倍之間。 這表明專項(xiàng)債資金具有一定的社會(huì)投資撬動(dòng)效應(yīng),有利于帶動(dòng)社會(huì)投資。

        表6 杠桿系數(shù)較高的部分項(xiàng)目情況

        最后, 專項(xiàng)債券對(duì)于提升公共服務(wù)水平, 改善居民生活質(zhì)量也發(fā)揮了一定作用。2019 年至2022 年4月, 民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模達(dá)3561.27 億元, 分別投向了城鎮(zhèn)污水治理、 垃圾分類智慧化建設(shè)、 雨污排水管網(wǎng)整治等環(huán)境治理領(lǐng)域,公立醫(yī)院建設(shè)、公共衛(wèi)生服務(wù)等醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,以及學(xué)校建設(shè)、幼兒園配套設(shè)施等教育領(lǐng)域。 2015年至2022 年4 月用于醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程、教育、文體旅游等領(lǐng)域的專項(xiàng)債規(guī)模分別是893.6 億元、676.05 億 元、354.28 億 元、231.92 億元。 這些民生領(lǐng)域的專項(xiàng)債券雖然金額不大, 但改善了公共設(shè)施,優(yōu)化了居民生活環(huán)境,創(chuàng)造了一定的社會(huì)效益。

        三、地方政府專項(xiàng)債券資金使用效益存在的問題

        地方政府專項(xiàng)債資金使用效益的提升,貫穿項(xiàng)目儲(chǔ)備、債券發(fā)行、資金使用與管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。 從目前來看, 專項(xiàng)債券資金使用效益還存在以下幾方面問題。

        (一)在立項(xiàng)環(huán)節(jié),專項(xiàng)債使用范圍有待擴(kuò)大,項(xiàng)目質(zhì)量有待提升

        專項(xiàng)債使用范圍仍需擴(kuò)大,醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生領(lǐng)域,綠色發(fā)展、科技創(chuàng)新、新基建等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得債券額度不足。 其中,用于醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域的專項(xiàng)債比重偏低,均不到1%;而用于綠色發(fā)展的專項(xiàng)債也較少,盡管各地發(fā)行了一定數(shù)額的生態(tài)環(huán)保與污染治理專項(xiàng)債券, 但僅占約3%(如表3 所示)。 此外,大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、智慧城市等新基建領(lǐng)域項(xiàng)目,也較難獲得專項(xiàng)債券支持。

        此外, 部分項(xiàng)目收益不高,項(xiàng)目質(zhì)量有待提升。 數(shù)據(jù)顯示,除了收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造和土地儲(chǔ)備等項(xiàng)目在短期內(nèi)有了明顯的收益, 其他大部分項(xiàng)目收益較少。 加之2020 年中央政府多次明確規(guī)定,專項(xiàng)債不得再用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域,這進(jìn)一步加劇了項(xiàng)目收益不足的狀況。 但地方政府每一年或半年依然需要支付債券利息, 面臨著利息兌付的壓力。 無論是專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益不足,還是由于收益不顯著而影響了社會(huì)投資的積極性,都不利于專項(xiàng)債券運(yùn)行的可持續(xù)性,從而影響其資金的使用效益。

        (二)在發(fā)行環(huán)節(jié),債券期限與利率有待優(yōu)化

        專項(xiàng)債券的期限與利率有待優(yōu)化。 由表2 可知, 我國20—30 年的長期專項(xiàng)債券占比不到18%,平均利率約為3.78%。 美國市政債券規(guī)則制定委員會(huì)網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)顯示,美國市政收益?zhèn)饕?0—30 年的長期債券, 其平均發(fā)行利率約為3%。 相比之下,我國地方政府專項(xiàng)債券中,長期債券占比較低,項(xiàng)目與債券期限錯(cuò)配將影響到資金的使用效益。 利率方面,更高的平均利率與半年一付的制度,使我國的專項(xiàng)債比美國的市政收益?zhèn)袚?dān)更高的資金成本。 在每年如此龐大的債券發(fā)行金額基數(shù)下,利息給付是一筆相當(dāng)數(shù)額的支出。

        (三)在使用環(huán)節(jié),項(xiàng)目投資進(jìn)度較慢

        項(xiàng)目投資進(jìn)度有待提升,存在專項(xiàng)債券資金下達(dá)慢或閑置問題。 數(shù)據(jù)顯示,項(xiàng)目投資進(jìn)度快慢不一,只有少部分項(xiàng)目能夠在較短的時(shí)間內(nèi)完成90%以上的實(shí)際投資。 大部分項(xiàng)目還處于投產(chǎn)建設(shè)的階段,甚至有些項(xiàng)目距離債券發(fā)行已過去一兩年了,投資進(jìn)度還是低于10%,嚴(yán)重影響了專項(xiàng)債資金效益的實(shí)現(xiàn)。 之所以出現(xiàn)這一局面,很可能是因?yàn)轫?xiàng)目前期準(zhǔn)備不足、 項(xiàng)目成熟度低,導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲無法開工,從而造成資金沉淀在賬戶上,降低了資金使用效率。

        (四)在管理環(huán)節(jié),專項(xiàng)債券信息透明度不高,監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

        專項(xiàng)債信息透明度不高,將影響專項(xiàng)債資金使用效益的優(yōu)化。 清華大學(xué)發(fā)布的《2020 年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》 顯示,2020 年地市級(jí)政府債務(wù)公開情況得分在0—30 分之間(百分制),平均分為18.15。 其中專項(xiàng)債資金使用方面,除了部分城市,如煙臺(tái)、杭州、廣州、北京等有加以說明,大部分城市較少公布此類信息,表明專項(xiàng)債信息公開力度有待提升。

        盡管我國地方政府債券信息公開平臺(tái)已經(jīng)建立,但公開財(cái)務(wù)報(bào)告制度卻尚未構(gòu)建。 “中國地方政府債券信息公開平臺(tái)”是由我國財(cái)政部建設(shè)的全國統(tǒng)一地方政府債務(wù)(債券)信息公開平臺(tái),由地方政府定期公開債務(wù)限額、 余額及債券發(fā)行、存續(xù)期管理、經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況等信息。 盡管這些年隨著平臺(tái)的不斷完善,專項(xiàng)債信息透明度不斷提高,但是專項(xiàng)債信息公開不完整、不及時(shí),財(cái)務(wù)狀況不清晰的問題依然存在。 例如,目前具備專項(xiàng)債發(fā)行權(quán)的地區(qū),包括全國各省、自治區(qū)、直轄市和各單列市共37 個(gè)地區(qū), 但在該平臺(tái)的債券信息板塊中,截至2022 年4 月,公開專項(xiàng)債存續(xù)期信息的地區(qū),2021 年只有11 個(gè),2020 年 只有17 個(gè),仍有半數(shù)以上的地區(qū)未進(jìn)行專項(xiàng)債存續(xù)期情況公開。

        與此同時(shí), 專項(xiàng)債還存在資金違規(guī)使用問題,資金使用的監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。 在實(shí)際工作中,部分項(xiàng)目投向領(lǐng)域不合規(guī),未嚴(yán)格按用途使用。 一些地方政府部門以專項(xiàng)債的名義獲得資金, 卻未將資金專用于指定項(xiàng)目形成資產(chǎn)。 在2020 年底審計(jì)署重點(diǎn)調(diào)查的55 個(gè)地區(qū)中, 政府專項(xiàng)債余額中有413.21 億元(占3.25%)未嚴(yán)格按用途使用,其中5 個(gè)地區(qū)將204.67 億元投向無收益或負(fù)面清單項(xiàng)目,如景觀提升工程、繳交非稅收入,以及工資、通訊費(fèi)、差旅費(fèi)等經(jīng)常性支出。 資金的違規(guī)使用不利于專項(xiàng)債使用效益的提升。

        四、 優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債券資金使用效益的對(duì)策

        (一)在立項(xiàng)環(huán)節(jié),擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍,優(yōu)化項(xiàng)目儲(chǔ)備

        1、各地應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)大專項(xiàng)債資金使用范圍,豐富項(xiàng)目庫儲(chǔ)備。 地方政府應(yīng)立足于“十四五”規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)共同富裕的大局,將專項(xiàng)債更多地運(yùn)用到關(guān)系國計(jì)民生、國家戰(zhàn)略的短板領(lǐng)域,如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、綠色發(fā)展、新基建、科技創(chuàng)新等,豐富項(xiàng)目庫儲(chǔ)備。

        2、地方政府應(yīng)完善項(xiàng)目評(píng)選入庫制度,優(yōu)化項(xiàng)目儲(chǔ)備,提升項(xiàng)目質(zhì)量。 地方政府可以成立專項(xiàng)債項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì), 組織專家圍繞國家重大戰(zhàn)略方針政策,評(píng)價(jià)項(xiàng)目的合規(guī)性、必要性、公益性、收益性等指標(biāo),重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目成本、回款周期和預(yù)期收益,審查項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性與合理性,規(guī)范項(xiàng)目評(píng)估、遴選、審核、入庫等工作流程。

        3、各地應(yīng)完善項(xiàng)目庫動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。 時(shí)機(jī)成熟、具備條件的項(xiàng)目優(yōu)先發(fā)債,落后項(xiàng)目予以淘汰,對(duì)項(xiàng)目庫進(jìn)行持續(xù)更新迭代,以優(yōu)秀項(xiàng)目不斷充實(shí)儲(chǔ)備。 各地可以參考山東省2019 年出臺(tái)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫管理辦法,構(gòu)建項(xiàng)目庫信息化系統(tǒng),分設(shè)“儲(chǔ)備庫、發(fā)行庫、執(zhí)行庫”子系統(tǒng),實(shí)行一體化、滾動(dòng)接續(xù)、全生命周期管理,提高專項(xiàng)債資金使用效益。

        (二)在發(fā)行環(huán)節(jié),科學(xué)設(shè)計(jì)專項(xiàng)債期限利率,控制債券資金使用成本

        各地應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置專項(xiàng)債券期限與利率。 地方政府應(yīng)秉承“資金跟著項(xiàng)目走”的原則,根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期合理地確定債券期限。 由于許多重大項(xiàng)目在相對(duì)長的時(shí)期內(nèi)才能體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益,為了更好地配合這種項(xiàng)目的投產(chǎn)建設(shè),防止因期限錯(cuò)配帶來的債務(wù)償還壓力,中央政府可以在制度設(shè)計(jì)上, 適當(dāng)擴(kuò)大20—30 年期限的專項(xiàng)債券占比,增加額度配給,為長期重大項(xiàng)目提供穩(wěn)定的資金來源。 同時(shí),各地要優(yōu)化利率設(shè)計(jì),適當(dāng)降低專項(xiàng)債利率水平,控制債券資金使用成本。

        (三)在使用環(huán)節(jié),加快項(xiàng)目投資進(jìn)度,避免資金閑置

        各地責(zé)任主體要加快項(xiàng)目投資進(jìn)度,避免資金閑置。 財(cái)政部從2022 年1 月起開始實(shí)施專項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度⑨, 每月將各地專項(xiàng)債券的發(fā)行、撥付、支出進(jìn)度通報(bào)省級(jí)財(cái)政部門,并對(duì)進(jìn)度最慢的3 個(gè)省份實(shí)施預(yù)警,明確在分配以后年度專項(xiàng)債券限額時(shí)與各地實(shí)際支出進(jìn)度掛鉤。 因此,各地政府應(yīng)明確項(xiàng)目責(zé)任主體,督促其加快項(xiàng)目投資進(jìn)度,穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。 各級(jí)政府對(duì)使用進(jìn)度偏慢的項(xiàng)目,可約談相關(guān)責(zé)任主體,對(duì)發(fā)生違規(guī)使用資金問題的部門進(jìn)行問責(zé)。

        在資金使用安排上,各地可借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)做法。 在新增專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí),讓手續(xù)完備、前期準(zhǔn)備工作完善、具備施工條件的項(xiàng)目優(yōu)先進(jìn)入債券發(fā)行程序。 在專項(xiàng)債資金下?lián)芑蛟?xiàng)目資金需進(jìn)行用途調(diào)整時(shí), 優(yōu)先保障在建項(xiàng)目資金需求。嚴(yán)禁將債券資金滯留國庫或沉淀在部門單位,從而加快項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化為實(shí)際投資的進(jìn)程,早日實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益預(yù)期目標(biāo)。

        (四)在管理環(huán)節(jié),強(qiáng)化全過程績效管理,提高信息透明度

        1、實(shí)行“借、用、管、還”全過程監(jiān)管,強(qiáng)化績效管理。 地方政府應(yīng)強(qiáng)化專項(xiàng)債項(xiàng)目“借、用、管、還”全鏈條績效管理。 對(duì)專項(xiàng)債資金進(jìn)行事前績效評(píng)估、事中績效運(yùn)行監(jiān)控、事后績效評(píng)價(jià)管理,并將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于未來的資金分配。 在評(píng)價(jià)時(shí), 可將融資收益平衡與償債風(fēng)險(xiǎn)作為重點(diǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)項(xiàng)目決策、資金管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益等內(nèi)容進(jìn)行復(fù)盤總結(jié)。 為提高績效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性與客觀性, 各級(jí)政府可以考慮請(qǐng)專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)完成。 同時(shí),規(guī)范項(xiàng)目資金用途調(diào)整,對(duì)于嚴(yán)重偏離績效目標(biāo)的項(xiàng)目暫停資金使用, 責(zé)令相關(guān)責(zé)任主體在一定期限內(nèi)進(jìn)行整改, 整改達(dá)標(biāo)再予以恢復(fù)項(xiàng)目資金使用權(quán),否則終止項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營,從而避免資金浪費(fèi)在沒有顯著效益的不良項(xiàng)目上,提高債務(wù)資金的使用效率。

        2、實(shí)行穿透式動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),加強(qiáng)債務(wù)合規(guī)性監(jiān)管。 財(cái)政部已出臺(tái)相關(guān)政策要求地方政府對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)⑩。 穿透式監(jiān)測(cè)是指通過信息化手段, 穿透了解項(xiàng)目單位建設(shè)運(yùn)營進(jìn)展,貫穿項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、債券發(fā)行、資金撥付、投產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營管理、獲取收益的各個(gè)環(huán)節(jié),監(jiān)測(cè)債券發(fā)行、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目收益及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況。

        多地政府部門如財(cái)政部廣東監(jiān)管局、財(cái)政部深圳監(jiān)管局、財(cái)政部新疆監(jiān)管局等,對(duì)專項(xiàng)債穿透式動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)發(fā)布了相關(guān)文件。 文件指出,地方政府將建立支出使用進(jìn)度通報(bào)預(yù)警機(jī)制,依托信息化系統(tǒng), 逐地區(qū)逐項(xiàng)目跟蹤資金流轉(zhuǎn)全周期、全方位、全過程,實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目建設(shè)狀況、資金實(shí)際使用進(jìn)度、運(yùn)營管理、專項(xiàng)收入繳庫等情況。 監(jiān)測(cè)部門重點(diǎn)圍繞專項(xiàng)債券資金的使用方向、項(xiàng)目進(jìn)度、資金支付和償債來源等方面開展監(jiān)管核查工作。 各地將常態(tài)化防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)禁資金違規(guī)使用,層層壓實(shí)各地各部門的主體責(zé)任, 確保資金盡快形成實(shí)物資產(chǎn),發(fā)揮預(yù)期效果,提升專項(xiàng)債資金使用效益。

        3、健全信息披露制度,強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理。各地政府應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)債信息披露與公開,提高資金使用透明度。 各地應(yīng)完善債務(wù)信息公開制度,確保債券發(fā)行、 項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)與運(yùn)營全過程公開,詳細(xì)披露資金去向、 投資所形成的實(shí)物資產(chǎn)、項(xiàng)目收益、地方政府財(cái)力及舉債狀況、債務(wù)償還計(jì)劃等內(nèi)容,定期披露項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。 同時(shí),可引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì),確保信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性。 中央對(duì)未按要求公開信息的地方政府進(jìn)行問責(zé)。

        政府應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理對(duì)專項(xiàng)債券的規(guī)范約束。 地方政府應(yīng)當(dāng)將專項(xiàng)債券發(fā)行、 資金使用、項(xiàng)目投產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營管理全過程的資金活動(dòng)納入預(yù)算管理, 編制預(yù)算時(shí)科學(xué)測(cè)算本年投資建設(shè)所需資金、 本年預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)的實(shí)際投資工作量與進(jìn)度、預(yù)計(jì)本年取得的收益等。各級(jí)財(cái)政部門定期公開項(xiàng)目投資運(yùn)營情況, 做好年度決算工作,通過強(qiáng)化預(yù)算約束,提升專項(xiàng)債資金使用效益。

        注釋:

        ①財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2016〕155 號(hào))。

        ②財(cái)政部《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》(財(cái)預(yù)〔2020〕94 號(hào))。

        ③“兩新一重”是指新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè),以及交通、水利等重大工程建設(shè)。

        ④財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》的通知(財(cái)預(yù)〔2021〕110 號(hào))。

        ⑤財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》的通知(財(cái)預(yù)〔2018〕209 號(hào))。

        ⑥資金支出進(jìn)度=資金支出/已撥付項(xiàng)目資金收入×100%

        ⑦項(xiàng)目投資進(jìn)度=已實(shí)現(xiàn)投資額/項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資額×100%

        ⑧杠桿系數(shù)=項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資總額/作為項(xiàng)目資本金的債券資金

        ⑨審計(jì)署2021 年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券重發(fā)行輕管理方面問題的整改情況》。

        ⑩財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2021〕61 號(hào))。

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