摘 要：社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中發(fā)揮了重要作用，但同時也存在諸多短板，折射出社區(qū)尷尬的角色定位。推進向基于社區(qū)的突發(fā)事件防范與應(yīng)對模式轉(zhuǎn)型是我國應(yīng)急管理模式改革的方向。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對這一角色情境中，國家、城市和社會三個層面對社區(qū)寄予角色期望，對社區(qū)的性質(zhì)以及組織結(jié)構(gòu)等角色認知賦予社區(qū)一定的角色能力，兩者共同作用形成社區(qū)的應(yīng)然角色定位。但在實踐中，社區(qū)的實然角色與角色定位之間存在差距，重要原因之一就是基層應(yīng)急管理各主體對社區(qū)的角色認知存在偏差，其背后反映的是體制機制的不完善。因此，需要進一步完善相關(guān)體制機制頂層設(shè)計，促進社區(qū)治理在當代中國的轉(zhuǎn)型、發(fā)展與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：基層社區(qū);突發(fā)事件;角色定位;應(yīng)然角色

中圖分類號：C916.2? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）04-0079-10

一、引? 言

當前，我們已經(jīng)進入社會風(fēng)險高發(fā)期，突發(fā)事件應(yīng)急管理呈現(xiàn)出多元共治、重心下沉、關(guān)口前移、智慧治理等特征，更加凸顯社區(qū)的基礎(chǔ)性地位，向基于社區(qū)的突發(fā)事件防范與應(yīng)對模式轉(zhuǎn)型正在成為我國應(yīng)急管理改革的方向。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對的實踐中基層社區(qū)發(fā)揮了重要作用，但同時也暴露了諸多問題，折射出社區(qū)尷尬的角色定位。作為社會治理的基底，社區(qū)不是一級政府，如果沒有明確的角色定位和具體的制度安排，充分發(fā)揮社區(qū)的重要作用是很難實現(xiàn)的。在這樣的時代背景下，更加有必要研究社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位。

隨著突發(fā)事件的增多，國外學(xué)術(shù)界對于危機管理、應(yīng)急管理、突發(fā)事件管理的研究也越來越重視。一些國際組織提出“社區(qū)應(yīng)急管理”的理念，具有代表性的如：世界衛(wèi)生組織提出“安全社區(qū)”（1989），聯(lián)合國提出“建設(shè)具備應(yīng)對災(zāi)害能力的社區(qū)”（1999、2005），以及“發(fā)展以社區(qū)為核心的減災(zāi)戰(zhàn)略”（2001），在世界減災(zāi)大會上聯(lián)合國提出“減少災(zāi)害需要社區(qū)動員和居民之間的合作”（2015）。這些理念的共同點是強調(diào)社區(qū)參與突發(fā)事件應(yīng)對的全過程。

國外有學(xué)者認為，社區(qū)在突發(fā)事件防控中的重要性主要源于突發(fā)事件的特征與社區(qū)的本質(zhì)屬性相契合。以突發(fā)公共衛(wèi)生危機為例，社區(qū)往往是突發(fā)事件的第一響應(yīng)地，能夠比醫(yī)療隊伍、監(jiān)測機構(gòu)和專業(yè)應(yīng)對機構(gòu)更早發(fā)現(xiàn)疑似病例，并迅速報告和隔離受感染的病人。[1]社區(qū)居民之間相互溝通以及社區(qū)資源的整合應(yīng)用能夠促進應(yīng)急水平的提升，社區(qū)的社會資本和社會支持能夠緩解災(zāi)后的傷害。[2]從突發(fā)事件防范與應(yīng)對體系中政府與社區(qū)的關(guān)系來看，兩者是一種協(xié)同治理的關(guān)系，其中政府處于主導(dǎo)地位，其他相關(guān)參與者包括社區(qū)承擔著部分責(zé)任，社區(qū)與政府的力量是互補的，而不是替代的。[3]社區(qū)在政府的支持下發(fā)揮下情上達的作用，并在一定程度上有效阻斷疫情傳播擴散，這是防范與應(yīng)對疫情的有效手段。[4]從實踐來看，政府處于防控網(wǎng)絡(luò)的核心和關(guān)鍵地位，社區(qū)發(fā)揮的作用總體上比較有限。[5]

在我國學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，突發(fā)事件應(yīng)對、應(yīng)急管理、公共危機治理等概念存在一定的交叉使用或相互替代的關(guān)系，對“社區(qū)”概念本身沒有一個統(tǒng)一、明確的界定。對于社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位，研究人員主要結(jié)合社區(qū)的性質(zhì)、特點、應(yīng)對優(yōu)勢等進行了相關(guān)分析研究。到目前為止，有一些類似角色定位的觀點或概念，大體可以總結(jié)為以下幾點：第一，社區(qū)在突發(fā)事件中處于前沿陣地，類似的表述還有第一現(xiàn)場、關(guān)鍵陣地、最前線等（陳瓏凱，2019;高和榮，2020;高小平，2020）。第二，社區(qū)發(fā)揮著基礎(chǔ)和輔助作用，社區(qū)的參與是突發(fā)事件防范與應(yīng)對的重要保證（謝一帆、古雯，2006;姚文珺，2015;余樹華、周林生，2016）。第三，社區(qū)與政府之間存在合作關(guān)系，社區(qū)是政府機構(gòu)應(yīng)急防治計劃、政策落實的前端和終點（高和榮，2020）。第四，社區(qū)在突發(fā)應(yīng)急管理中扮演著第一救助者和危機管理者的角色（潘攀，2008），發(fā)揮著組織者與實施者的作用（高和榮，2020），承擔著維護穩(wěn)定的“壓艙石”、社情民意的“風(fēng)向標”、應(yīng)急處突的“主陣地”、服務(wù)群眾的“娘家人”、宣傳動員的“大喇叭”等角色（李雪琴，2020）。

可以看出，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界普遍認可社區(qū)在突發(fā)事件防控中的重要地位和積極作用。國外學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)自主、協(xié)同治理等研究思路對本文的研究具有一定的啟示。社區(qū)的“基層、基礎(chǔ)、輔助、被動員、被引導(dǎo)”的功能和作用，是我國學(xué)者對社區(qū)的角色與地位的主流認知。目前研究主要從社區(qū)在國家應(yīng)急管理體系的地位和作用的角度出發(fā)，圍繞基層應(yīng)急管理體系層次的研究還比較少，而且缺乏從社區(qū)角色實踐反思的角度進行體制機制的審視。

角色分析理論的主要內(nèi)容就是對角色期望、角色認知和角色扮演這三個變量之間的相互關(guān)系進行研究。[6]學(xué)者袁方成、鄧濤（2018）將結(jié)構(gòu)導(dǎo)向與建構(gòu)導(dǎo)向的角色分析方式結(jié)合起來，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架，并應(yīng)用這一框架分析了社區(qū)社會組織在社區(qū)建設(shè)中的角色期望和角色實踐?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架將角色扮演限定在一定的角色情境中，強調(diào)不同主體對行動者有不同的角色期望，同時動態(tài)的社會結(jié)構(gòu)將促進行動者的角色實踐表現(xiàn)出一定的主觀能動性，具體的角色實踐是一個適應(yīng)、偏常和固著的過程。[7]本文受這一分析框架的啟示，構(gòu)建“應(yīng)然—實然—反思”的研究思路，在突發(fā)事件防范與應(yīng)對這一角色情境中，梳理國家應(yīng)急管理體系和基層應(yīng)急管理體系的框架結(jié)構(gòu)，分析社區(qū)所承載的角色期望和角色認知，兩者共同作用形成了社區(qū)的應(yīng)然角色定位，并對社區(qū)的實然角色行為與應(yīng)然角色行為之間的偏差進行審視和反思，探討社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的制度建設(shè)。

二、社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的

應(yīng)然角色分析

角色分析理論認為，社會中的行動者占據(jù)明確的位置，遵守規(guī)范，服從權(quán)力的安排，調(diào)整各自的反應(yīng)以適應(yīng)對方。[8]（P14）本文從角色期望和角色認知兩個維度展開，對社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的應(yīng)然角色進行分析。

（一）社區(qū)的應(yīng)然角色期望

突發(fā)事件作為具有深刻社會屬性的風(fēng)險點，其防范與應(yīng)對體系結(jié)構(gòu)離不開社區(qū)的角色承載，國家、城市和社會等不同主體從不同層面賦予社區(qū)厚重的角色期望甚至角色要求。本部分將結(jié)合社區(qū)參與新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的實踐，分析社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中承載的角色期望。

1.國家期望：社區(qū)是突發(fā)事件防范與應(yīng)對的“第一道防線”。國家應(yīng)急管理體系強調(diào)加強基層應(yīng)急管理能力和建立健全基層應(yīng)急管理組織體系，發(fā)揮縣級以下基層政府和組織的重要作用，社區(qū)被作為基層組織的一部分進行強調(diào)①。以社區(qū)為基礎(chǔ)的管理方法，在國家和國際戰(zhàn)略中越來越被定位為面對突發(fā)事件建立社區(qū)復(fù)原能力的一個基本支柱。[9]在國家突發(fā)事件防范與應(yīng)對體系中，社區(qū)不可避免地承載起“第一道防線”的角色期望和定位。

近些年，我國逐步建立起包括應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機制和法制在內(nèi)的“一案三制”應(yīng)急管理體系，通過整理相關(guān)政策法規(guī)，可以看出，社區(qū)在應(yīng)急管理中承擔的職責(zé)任務(wù)主要表現(xiàn)在隱患排查整改、加強信息報告和預(yù)警、加強先期處置和協(xié)助處置、協(xié)助維護社會秩序、協(xié)助做好恢復(fù)重建、加強宣傳教育和培訓(xùn)等方面（見表1）。

2019年底至2020年初，新冠肺炎疫情悄然迅猛發(fā)展，國家迅速啟動戰(zhàn)時指揮和運作體系。經(jīng)過仔細調(diào)研發(fā)現(xiàn)，武漢市疫情80%以上是社區(qū)傳播問題，中央指導(dǎo)組決定從源頭入手，推動實施嚴格的社區(qū)封控，居民被要求“非必要不外出”，指導(dǎo)組建疫情防控社區(qū)工作隊，社區(qū)被推到疫情防控的最前線。2020年2月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調(diào)，要加強農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線。在北京、武漢等城市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時，習(xí)近平總書記再次指出，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線。國家各部委也發(fā)布多項文件，強調(diào)社區(qū)防控陣地的重要性和基礎(chǔ)性。1

2.城市期望：社區(qū)是突發(fā)事件防范與應(yīng)對的“主戰(zhàn)場”。伴隨著基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的建設(shè)，社區(qū)作為社會治理的基本單元，實際上承擔起城市基層社會治理和社區(qū)服務(wù)的行政職能。面對重大突發(fā)事件，社區(qū)是居民生命安全風(fēng)險、社會風(fēng)險等多種風(fēng)險積聚地，更是突發(fā)事件風(fēng)險防范與應(yīng)對的主戰(zhàn)場、主陣地。

2020年1月29日，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發(fā)布《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》，指出社區(qū)要加強轄區(qū)全面排查、組織開展健康提示和健康管理、加強防治宣傳等工作。針對社區(qū)廣泛傳播導(dǎo)致疫情迅速蔓延的情況，完成社區(qū)“四類人員”分類集中管理措施，提出持續(xù)打好拉網(wǎng)排查、集中收治、清底排查三場攻堅戰(zhàn)。2月5日，湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發(fā)出通知，要求各級黨政機關(guān)、事業(yè)單位黨員干部下沉入駐社區(qū)，與社區(qū)現(xiàn)有力量包括社區(qū)工作者、小區(qū)物業(yè)人員、基層民警、志愿者和社區(qū)居民等一起對社區(qū)進行拉網(wǎng)式大排查，摸清社區(qū)病患底數(shù)，為居民買菜送藥，維持和保障居民生活穩(wěn)定。社區(qū)作為戰(zhàn)時體制和指揮體系的末梢，執(zhí)行“橫向到邊、縱向到底”的疫情防控任務(wù)，建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)、區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)包街道、街道干部下社區(qū)、社區(qū)干部包網(wǎng)格”的戰(zhàn)時工作機制，形成了強大的組織力、執(zhí)行力、凝聚力。

3.社會期望：社區(qū)是突發(fā)事件防范與應(yīng)對的“防火墻”。社區(qū)是社會最基礎(chǔ)的單元和細胞，聚集著居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)居民、志愿者、社會組織等各種力量和多方主體。面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，“社區(qū)防控班子”是居民的“守門員”“服務(wù)員”“宣傳員”，社區(qū)成為居民最放心最安心的港灣。

疫情防控期間，社區(qū)既要面對居民，也要面對社區(qū)內(nèi)物業(yè)、下沉黨員、志愿者、社會組織等社會資源。居家隔離使居民出行和互動受限，突發(fā)事件帶來的改變給社區(qū)的服務(wù)和管理工作造成沖擊。首先，居民在進行物理隔離期間，日常食物、藥物及防疫物資的供給是迫切需要解決的問題。其次，及時安排疑似病例隔離及送診、及時安排居家醫(yī)學(xué)觀察、安排檢查社區(qū)內(nèi)相關(guān)設(shè)施消毒等也成為迫切需要社區(qū)解決的問題。最后，盡管能夠通過小區(qū)微信群、網(wǎng)格群、城市留言板等線上渠道與外界保持聯(lián)系，居民依然希望社區(qū)工作人員能夠公開透明及時通報社區(qū)發(fā)生的疑似病例、隔離病例等相關(guān)信息，使社區(qū)居民明確獲知事件進展。在社區(qū)防控工作中，社區(qū)黨組織作為基層組織樞紐，需要整合社區(qū)黨支部、下沉黨員、志愿者、小區(qū)物業(yè)人員等各方力量，組成社區(qū)封控班子，打一場疫情群防群控人民戰(zhàn)爭。這對社區(qū)的管理工作提出期望和要求，社區(qū)要能夠具備社會資源鏈接、整合并充分運用的能力，有效聯(lián)合社工、居委會、社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)物業(yè)、保安、個體商戶、志愿者、熱心居民等社區(qū)內(nèi)正式或非正式資源，將可利用資源與社區(qū)需求相匹配，為社區(qū)居民筑起疫情“防火墻”。

（二）社區(qū)的應(yīng)然角色認知

社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中具備的能力是社區(qū)能夠承擔角色期望的基礎(chǔ)，而能力的顯現(xiàn)又依賴于社區(qū)的角色認知。從不同角度對社區(qū)角色認知的分析表明，與政府、專業(yè)救援機構(gòu)等應(yīng)急主體相比較，社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中顯現(xiàn)出獨特的地域、體制和組織優(yōu)勢，同突發(fā)事件防范與應(yīng)對的需求和期望在一定程度和角度上相契合，成為應(yīng)急管理不可或缺的力量。

1.作為社會生活共同體，社區(qū)的管轄地域性能夠提升社會動員能力。社區(qū)是“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”1，特定的地域范圍是形成社區(qū)的一個關(guān)鍵要素，居民在具體的地方邊界內(nèi)形成內(nèi)在互動的社會關(guān)系和文化維系力。

突發(fā)事件的防范與應(yīng)對是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會公共工程，隨著應(yīng)急處置的復(fù)雜性和難度不斷加大，迫切需要構(gòu)建多主體參與治理架構(gòu)，形成公民個人自救、鄰里社區(qū)共救、政府公救相結(jié)合的多元主體多中心治理體系。社區(qū)具有的地緣性能夠突破血緣性弱化的障礙，有利于碎片化資源整合，社區(qū)與政府組織、非政府組織、私營部門等任何可能的利益相關(guān)者均可納入合作框架，發(fā)揮小區(qū)物業(yè)、志愿者、社會組織等人際關(guān)系網(wǎng)交叉的優(yōu)勢。

在突發(fā)事件防范與應(yīng)對過程中，社區(qū)應(yīng)急參與者多元化優(yōu)勢突出：一是黨建引領(lǐng)下的社區(qū)黨組織、黨員先鋒隊和下沉黨員，二是居委會干部、網(wǎng)格員和以樓棟長為核心形成的社區(qū)“行政”網(wǎng)絡(luò)體系，三是在社區(qū)動員下的物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、普通居民以及自發(fā)組織的社會組織和志愿者等社會協(xié)同系統(tǒng)，四是社區(qū)菜店、超市、藥店以及駐區(qū)企事業(yè)單位等市場主體。社區(qū)應(yīng)急動員具有很強的“以人民為中心”的動員倫理，在很大程度上促成了社區(qū)參與的集體行動。

2.作為社會治理基本單元，社區(qū)實行網(wǎng)格化治理能夠暢通上下聯(lián)動渠道。經(jīng)過多年發(fā)展，社區(qū)成為重要的社會治理基本單元，是我國社會治理結(jié)構(gòu)中的基層社會治理單位，是聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、組織群眾最為緊密有效的組織載體。[10]作為社會治理基本單元的社區(qū)，成為一種自上而下的管理單元。

目前，各地針對社區(qū)治理的實踐主要是“網(wǎng)格化管理”。網(wǎng)格化管理已成為政府自上而下管理和社區(qū)自下而上權(quán)益訴求暢通的渠道。一方面，社區(qū)網(wǎng)格員通過信息收集、入戶走訪等工作建立并不斷強化人際互動交流網(wǎng)絡(luò)，增強社區(qū)對人、財、物的信息掌握和統(tǒng)籌分配，促進了管理的敏捷性、精確性和高效性。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對時，社區(qū)能夠發(fā)揮迅速應(yīng)對和社會動員優(yōu)勢。另一方面，政府各職能部門通過網(wǎng)格化管理嵌入基層治理中，實現(xiàn)了行政權(quán)力自上而下地嵌入社會空間，使國家意志能夠更加有效地貫徹執(zhí)行。發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格化管理的功能優(yōu)勢，能夠構(gòu)建起跨部門、多元主體共同參與的應(yīng)急協(xié)同治理機制。

3.作為基層自治組織，社區(qū)組織體系日益完善能夠提升治理效能。我國以組織法的形式確立了基層自治制度，居民委員會作為社區(qū)最基本的組織內(nèi)核，“是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”1。我國推進社區(qū)建設(shè)，旨在“發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，保證社區(qū)居民依法管理自己的事情”2，提出“健全以基層群眾自治為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制機制”3。“民主自治”成為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

作為居民自治組織，社區(qū)具有獨立決策權(quán)和社會基礎(chǔ)。依托社區(qū)居委會、村委會等自治組織，以及志愿組織、居民代表、駐區(qū)企業(yè)等主體的廣泛參與，在社區(qū)內(nèi)部進行民主協(xié)商，做出靈活決策。尤其是社區(qū)黨組織體系隨著社區(qū)建設(shè)的推進而更加完善，對社區(qū)依法自治工作起到了支持、保證和推動作用，增強了社區(qū)整合資源和組織動員的能力。在黨建引領(lǐng)下，各基層社區(qū)把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件防范與應(yīng)對的治理效能。如在武漢，建立了“社區(qū)黨組織—小區(qū)網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”上下聯(lián)動、一貫到底的組織體系，實行“社區(qū)吹哨、黨員報到”的協(xié)同聯(lián)動機制，將黨組織的政治力量轉(zhuǎn)化為凝聚力，提高了社區(qū)動員響應(yīng)、區(qū)域聯(lián)動、人員調(diào)集效率。

（三）社區(qū)的應(yīng)然角色行為

在一定的系統(tǒng)環(huán)境下，行為主體的角色期望和角色認知形塑角色行為，形成角色定位。社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色行為主要表現(xiàn)為社區(qū)的地位與功能、與其他主體之間的關(guān)系、職責(zé)任務(wù)等。

1.地位與功能。在現(xiàn)代社會城市發(fā)展系統(tǒng)性風(fēng)險日益增多的形勢下，樹立系統(tǒng)思維，做到關(guān)口前移、預(yù)防為主，將風(fēng)險隱患化解在一線、解決在早期、處置在基層，提高突發(fā)事件防范的作用和效率。從應(yīng)急管理理念與實踐來看，推動重心下沉成為國際社會應(yīng)對公共危機的通行做法，也是我國應(yīng)急管理體系運行的重要保障。推進向基于社區(qū)的突發(fā)事件防范與應(yīng)對模式轉(zhuǎn)型，不僅是當前世界主要國家常用做法，也是我國應(yīng)急管理模式改革的方向。

在應(yīng)急管理的組織體系中，既有各級政府機構(gòu)形成的縱向的國家應(yīng)急管理體系，也有社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍等橫向的基層治理共同體。“中央政府—省政府—市政府—區(qū)政府—街道辦事處”的縱向行政管理體系構(gòu)成防范與應(yīng)對主軸，“社區(qū)居委會—積極分子—居民”的橫向網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成群防群控防線，從而形成“由上至下、縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急體系。相應(yīng)地，對社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的地位分析，應(yīng)該既要有國家視角，在國家應(yīng)急管理體系中探索社區(qū)角色定位，強調(diào)其基礎(chǔ)性作用;又要注重社區(qū)本身的性質(zhì)地位，探索發(fā)揮其在基層應(yīng)急管理體系中對多元主體的凝聚核心作用。

從縱向看，社區(qū)處于國家應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)和前沿，發(fā)揮著協(xié)助、橋梁和前哨功能。第一，在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等多重職責(zé)，統(tǒng)一指揮轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急隊伍和力量，調(diào)配轄區(qū)內(nèi)物資和裝備。社區(qū)則配合基層政府做好各項防控工作，協(xié)助基層政府和有關(guān)部門處理相關(guān)工作。第二，社區(qū)將基層政府與社區(qū)居民、群眾自治組織、駐區(qū)單位、社會組織、社區(qū)組織等聯(lián)結(jié)在一起，形成一個以自治和共治為基礎(chǔ)的共同體，社區(qū)在這個共同體中成為政府和社區(qū)居民之間的橋梁。第三，社區(qū)依托居委會、村委會等基層自治組織，成為突發(fā)事件預(yù)警預(yù)防的“基層哨點”，一旦發(fā)生突發(fā)事件，就向上級政府匯報情況，采取措施實施救援處置，并及時客觀地給社區(qū)居民通報相關(guān)預(yù)警信息和防控措施。

從橫向看，社區(qū)是基層治理共同體的核心和主導(dǎo)，發(fā)揮著指導(dǎo)、凝聚和鏈接功能。第一，社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是基層多元治理主體的指導(dǎo)者。在突發(fā)事件的防范與應(yīng)對過程中，社區(qū)黨組織成為核心，與其他社區(qū)組織成立具有組織能力的決策機構(gòu)，由社區(qū)黨組織進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和高效指揮，暢通和拓寬與各群體之間相互溝通的渠道，處理好各方利益關(guān)系，組織協(xié)調(diào)各治理主體參與防控。第二，社區(qū)通過多元化形式組織和動員各類群體，將社區(qū)內(nèi)各類資源凝聚起來，包括社區(qū)內(nèi)下沉黨員、社會組織、社會企業(yè)、志愿者組織、社區(qū)居民等社會力量，共同參與到突發(fā)事件的防范與應(yīng)對中。第三，社區(qū)工作者作為資源鏈接者，動員社區(qū)中蘊藏的各類資源，包括社區(qū)內(nèi)外的人力資源、物質(zhì)資源、組織資源和文化資源等，為有需求的個人或者群體提供更有效的服務(wù)。

2.與其他主體的關(guān)系。治理主體的多元化是現(xiàn)代社會治理的一個重要特征。從治理現(xiàn)代化角度看，政府、市場、社會等治理主體之間通過建立協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系實現(xiàn)協(xié)同治理格局。突發(fā)事件的防范與應(yīng)對參與主體既包括各級政府，也包括社區(qū)組織、社會組織、企事業(yè)單位、媒體等基本組織和單位，還包括個體和家庭，突發(fā)事件防范與應(yīng)對的過程是政府與社會多元主體協(xié)調(diào)共進的過程。

在有效的突發(fā)事件防范與應(yīng)對中，社區(qū)與政府部門和其他社會組織、企事業(yè)單位等參與主體，應(yīng)該在尊重、信任和互惠原則下建立起合作伙伴關(guān)系。在這種合作伙伴關(guān)系中，社區(qū)不是一個象征性的概念，而是一個客觀存在的實體。一方面，社區(qū)是離散的個人集合體，社區(qū)中的居民具有異質(zhì)性，并形成豐富的社會資本;另一方面，社區(qū)是一個社會共同體，能夠構(gòu)建一套基于社區(qū)集體倡議的行動框架，并采取行動和分配資源，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)企業(yè)、社會組織、志愿者的協(xié)同作用，參與到突發(fā)事件的防范與應(yīng)對中。

基層政府在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中仍然肩負主要責(zé)任，同時將社區(qū)視為積極合作的對象，還原社區(qū)完整的自治地位，讓其成為積極自主的行動者，從而在應(yīng)急管理中既能夠發(fā)揮行政組織的主導(dǎo)優(yōu)勢，又能夠體現(xiàn)出基層社區(qū)的靈活優(yōu)勢，為突發(fā)事件防范與應(yīng)對提供良好的組織基礎(chǔ)。實踐證明，社區(qū)和其他參與主體之間建立的協(xié)同關(guān)系能夠發(fā)揮積極有效的作用。例如，一些城市的社區(qū)黨委積極構(gòu)建與駐區(qū)企業(yè)單位的“黨建聯(lián)盟”共同抗疫，合作的企業(yè)單位積極為該社區(qū)籌措消毒液、口罩、手套等疫情防控物資，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了有力保障。

3.職責(zé)任務(wù)。首先，社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急管理全過程中發(fā)揮作用，是突發(fā)事件防控的前端和終點。突發(fā)事件是一個包括事前、事中、事后不同階段的生命周期過程，應(yīng)急管理要覆蓋突發(fā)事件全生命周期?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對應(yīng)急管理全過程的表述分為：突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動，這四個階段共同構(gòu)成了一個完整的應(yīng)急管理流程。在突發(fā)事件應(yīng)急管理的不同階段，社區(qū)承擔著不同的任務(wù)。第一，預(yù)防與應(yīng)急準備階段。預(yù)防的源頭在于社區(qū)，社區(qū)應(yīng)急預(yù)防與準備是應(yīng)急準備中的重中之重。社區(qū)應(yīng)建立應(yīng)急管理體制和機制，制定應(yīng)急預(yù)案，定期進行隱患排查并建設(shè)暢通的信息通報渠道，對社區(qū)居民進行應(yīng)急教育和宣傳，組織基層應(yīng)急隊伍。第二，應(yīng)急監(jiān)測與預(yù)警階段。社區(qū)對突發(fā)事件進行預(yù)測、感知和通報，加強信息化建設(shè)，提高網(wǎng)絡(luò)保障能力，實現(xiàn)社區(qū)人員物資等基本信息共享。第三，應(yīng)急處置與救援階段。在突發(fā)事件響應(yīng)過程中，社區(qū)應(yīng)迅速成立應(yīng)急指揮中心，及時動員和積極發(fā)揮社會成員的作用，并組織和指揮社區(qū)居民進行自救、互救等救援行動，同時密切配合相關(guān)應(yīng)急救援機構(gòu)和應(yīng)急指揮部，進行道路疏通、秩序維護等協(xié)助處置工作。第四，事后恢復(fù)與重建階段。社區(qū)居委會制定和實施恢復(fù)重建計劃，主要進行矛盾調(diào)解、社區(qū)環(huán)境整治工作，組織和支持志愿者、專業(yè)組織安撫居民心理等。

其次，社區(qū)必須建立常態(tài)治理與非常態(tài)治理的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換機制，實現(xiàn)資源的快速有效整合與配置。[11]打造兼具平時與戰(zhàn)時功能的復(fù)合型組織平臺，是基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件、發(fā)揮平戰(zhàn)結(jié)合職能時應(yīng)有的職責(zé)任務(wù)。在我黨推進生產(chǎn)與打仗兩不誤的理論實踐中，南泥灣墾荒是一個鮮活生動的成功例子。作為戰(zhàn)斗單元，平時墾荒并保障訓(xùn)練，戰(zhàn)時打仗保衛(wèi)家園;作為基層社會單元，同樣可以二者兼具。因此，基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件的職責(zé)任務(wù)上，要打造“三個平臺”：一是社區(qū)居民的自治平臺，構(gòu)筑社區(qū)居民良好協(xié)作互助關(guān)系，打造居民生活和心靈的港灣，在戰(zhàn)時能夠充分體現(xiàn)集體精神和凝聚力;二是黨組織（政府）社區(qū)治理的組織平臺，通過政府機制（法治）對社會機制（自治）在應(yīng)對突發(fā)事件中的執(zhí)行力加持，構(gòu)筑起抗疫的堅強戰(zhàn)斗堡壘;三是多方發(fā)揮合力的協(xié)作平臺，實現(xiàn)社會行為多元主體協(xié)同治理，成為各類社會資源協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件的抓手和著力點。

三、社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的

實然角色反思

（一）實然角色反差

社區(qū)在戰(zhàn)時應(yīng)急體制下，成為重大突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)力量。但在應(yīng)急管理實踐中，社區(qū)還存在諸多短板和不足，社區(qū)角色實踐與角色定位之間還存在一定的差距。

1.社區(qū)作為重要參與者的能動性發(fā)揮不充分。社區(qū)作為國家應(yīng)急管理體系中的重要參與者，運用大局眼光、系統(tǒng)治理理念還比較欠缺，源頭治理意識不強，尤其是基層治理共同體中的核心和主導(dǎo)地位沒有發(fā)揮出來。社區(qū)在基層治理共同體中更多地體現(xiàn)為服務(wù)功能的發(fā)揮，鏈接和凝聚功能發(fā)揮不充分。

一是服務(wù)工作效率偏低。基層工作仍多以傳統(tǒng)方式為主，智能技術(shù)、精細思維與公共服務(wù)的融合不夠，公共服務(wù)中的需求發(fā)現(xiàn)、資源匯聚和供需對接的精準性、時效性存在不足。如作為源頭治理的微單元，部分社區(qū)網(wǎng)格長期空轉(zhuǎn)、形同虛設(shè)，對轄區(qū)人口特別是流動人口底數(shù)掌握不清，在應(yīng)對突發(fā)事件時由于工作壓力巨大、工作量陡增，往往顯得措手不及。

二是整合鏈接能力不足。社區(qū)在整合和動員轄區(qū)包括社區(qū)居民、社會組織、社會企業(yè)、志愿者組織等社會力量方面還有很大不足，防范力量仍顯薄弱。社區(qū)與業(yè)委會、物業(yè)公司“三駕馬車”的關(guān)聯(lián)也未理順，三方在共同應(yīng)對突發(fā)事件時，容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、推諉扯皮的情況，導(dǎo)致社區(qū)治理陷入碎片化困境，社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)真空斷裂，使得居民對社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)公司等組織產(chǎn)生抵觸情緒。

2.社區(qū)與其他主體之間合作伙伴關(guān)系不清晰。社區(qū)與政府部門的關(guān)系更多體現(xiàn)為行政的而不是伙伴關(guān)系。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對的過程中，地方政府將工作任務(wù)下沉到社區(qū)，社區(qū)成為聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的前沿陣地，但上級部門與社區(qū)職責(zé)不清，政府的命令層層派發(fā)至社區(qū)，社區(qū)接收命令后按部就班予以執(zhí)行，甚至少數(shù)職能部門不是為社區(qū)全力提供專業(yè)性指導(dǎo)和急需的人力物資支持，而是將下基層當成檢查工作，既浪費人力和資源又增加基層負擔。

社區(qū)也未與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、社會組織等建立起長期穩(wěn)定的應(yīng)急協(xié)作關(guān)系。我國應(yīng)急管理建設(shè)采取政府主導(dǎo)的自上而下的模式，社區(qū)應(yīng)急管理是由政府主導(dǎo)，街道辦、社區(qū)居委會主管，沒有充分動員社區(qū)其他自治組織、居民、企業(yè)、志愿者等主體共同參與。面對突發(fā)事件，社會組織、志愿者力量往往嚴重不足，多數(shù)社區(qū)沒有社會組織協(xié)助，只能單打獨斗。

3.社區(qū)的風(fēng)險防控全過程管理思維不明確。從參與突發(fā)事件防范與應(yīng)對的全過程管理來看，社區(qū)在防范化解風(fēng)險的前瞻性預(yù)防、系統(tǒng)治理、多元化解等方面做得還不夠，存在重應(yīng)對與響應(yīng)、輕防范與預(yù)警，重物質(zhì)保障、輕心理撫慰與多元化解，重“一刀切”命令、輕多元化訴求等問題。如對防范化解“疫后綜合征”研究不足、謀劃不夠、措施不細，雖出臺了一系列幫助復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市的政策，但由于及時性、精細化不夠，扶持救濟力度與群眾訴求仍有差距。

社區(qū)風(fēng)險防控的戰(zhàn)時機制與平時機制切換不暢。重大突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)還面臨行政與專業(yè)“兩張皮”，部門監(jiān)管和基層治理相互脫節(jié)，應(yīng)急管制和公共服務(wù)銜接存在落差，應(yīng)急指揮和全民響應(yīng)難以同步，職能分工和行動協(xié)調(diào)存在梗阻，權(quán)力和責(zé)任配置不盡公平合理等問題。同時，社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對的能力建設(shè)上還存在人員隊伍、專業(yè)化水平、物資儲備和動員、社會動員機制和手段等全方位的不足。

（二）角色認知偏差

這種角色差距的產(chǎn)生有多方面原因，其中重要的一點就是基層應(yīng)急管理各主體對社區(qū)的角色認知存在偏差，導(dǎo)致基層應(yīng)急管理體系中以社區(qū)為核心的角色緊張、角色距離甚至是角色沖突。

1.行政職能部門對社區(qū)的角色認知差異帶來的角色緊張。黨的十八大以來，提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力，打造共建共治共享的基層社會治理格局，成為社區(qū)發(fā)展的主旋律。社區(qū)職能經(jīng)歷了基層自治、社區(qū)服務(wù)、基層社會管理和公共服務(wù)、社會治理等諸多功能的下沉和豐富，但社區(qū)工作人員的社會化管理與社區(qū)承擔的復(fù)雜的行政職能依然矛盾突出，社區(qū)的日常工作職能實際上包括行政工作和服務(wù)居民兩個方面。承擔諸多行政職能的社區(qū)工作者，目前大多依照社區(qū)基層自治組織的定位，采取合同化身份管理。社區(qū)工作人員的社會化身份和角色定位與行政體系賦予社區(qū)的復(fù)雜行政職能不可避免地產(chǎn)生角色張力，帶來角色緊張。在應(yīng)對突發(fā)事件的實踐中，社區(qū)成為“第一戰(zhàn)場”，應(yīng)急管理體系中防范與應(yīng)對危機的職能和任務(wù)重重下壓使社區(qū)不堪重負。各部門出臺的很多政策文件和措施辦法直接落地社區(qū)，還有一些職能部門將下基層變成檢查工作，導(dǎo)致社區(qū)和基層工作人員既要承擔宣傳、排查、值守、服務(wù)等具體的社區(qū)防控任務(wù)，又要應(yīng)付檢查、匯報，陷入“上面千條線，下面一根針”的困境。

2.社區(qū)對自身的角色認知困惑導(dǎo)致的角色距離。隨著黨群服務(wù)中心、鄰里服務(wù)中心、網(wǎng)格化管理等各種新型社區(qū)組織形態(tài)的出現(xiàn)，社區(qū)工作人員在社區(qū)治理中的身份功能更加煩瑣復(fù)雜，難免會陷入角色身份困境。在多位一體的復(fù)合型社區(qū)治理模式下，社區(qū)居委會不再是一個獨立存在的實體，內(nèi)部往往一崗多責(zé)、交叉任職，社區(qū)書記兼主任、主任兼站長較為常見。[12]社區(qū)書記是社區(qū)居民通過民主選舉產(chǎn)生的，代表的是社區(qū)內(nèi)居民的利益，同時又是所在街道辦事處按照企業(yè)合同工進行日常管理的“社會人”，而且隨著很多城市開始實行選聘雙軌制，社區(qū)書記成為由市、區(qū)組織部門和當?shù)孛裾块T共同設(shè)定的專門在編人員。在這樣的情況下，社區(qū)書記的職能責(zé)任難以明確。在縱橫交錯的社區(qū)組織網(wǎng)下，社區(qū)出現(xiàn)了“角色過載”和身份界限模糊的局面，這種對自身的角色認知困惑導(dǎo)致社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件時對自己的定位認知也是模糊不清、模棱兩可的。

3.居民對社區(qū)的角色認知偏差引發(fā)的角色沖突。在實踐中，社區(qū)承接上級行政組織和職能部門的職責(zé)越來越繁雜，與居民之間很難說已經(jīng)建立起緊密的聯(lián)結(jié)。一方面，部分社區(qū)平時聯(lián)系群眾不夠經(jīng)常主動，對社區(qū)居民了解不多，在應(yīng)對突發(fā)事件時顯得措手不及;另一方面，面對突發(fā)事件，社區(qū)成為居民的“第一信息源”“行動協(xié)調(diào)者”，由此居民對社區(qū)的身份和角色難免產(chǎn)生全能認知。社區(qū)對業(yè)主居民的信息了解不夠，居民又對社區(qū)抱以全能角色期望，兩者之間的矛盾在一定范圍內(nèi)造成社區(qū)工作人員負擔過重與居民感覺不到社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)象，從而產(chǎn)生嚴重的角色沖突。

四、社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的

角色賦能建議

社區(qū)應(yīng)該作為一個能動的主體并成為應(yīng)急管理的支點，自覺投入國家應(yīng)急管理體系中并積極發(fā)揮作用。[13]我們可以從制度建設(shè)、隊伍建設(shè)、資源和平臺建設(shè)等多方面為社區(qū)賦能，但從社區(qū)的角色反思可以看出，角色認知偏差背后反映的是體制機制的不完善，因此，需要進一步完善相關(guān)體制機制頂層設(shè)計，促進社區(qū)治理在當代中國的轉(zhuǎn)型、發(fā)展與創(chuàng)新，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）推動社區(qū)應(yīng)急管理法治體系建設(shè)

制定完善相關(guān)法律法規(guī)，將社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位在法律層面予以固化。堅持職權(quán)法定原則，通過法律頂層設(shè)計，明確社區(qū)的社會公共服務(wù)職能，對社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的地位、職責(zé)、任務(wù)、履責(zé)程序等作出全面詳細的規(guī)定。[14]完善各類突發(fā)事件應(yīng)對處置、恢復(fù)重建、媒體溝通、隊伍建設(shè)和應(yīng)急保障等方面的法律法規(guī)及配套規(guī)定，規(guī)范突發(fā)事件防范與應(yīng)對的全周期全過程處置機制。

出臺具有針對性與可操作性的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和配套規(guī)范性文件。確立以社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會為主導(dǎo)的轄區(qū)各單位應(yīng)急聯(lián)動法治機制，明確各聯(lián)動單位應(yīng)急聯(lián)動法定職責(zé)，規(guī)范志愿者、社會服務(wù)機構(gòu)等參與基層社區(qū)應(yīng)急管理的行為，形成規(guī)范高效的基層社區(qū)應(yīng)急管理法治體系。

（二）深化社區(qū)應(yīng)急管理體制改革

構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急管理體系總體架構(gòu)。立足突發(fā)事件防范與應(yīng)對的特點和需要，完善組織指揮體系和應(yīng)急力量，調(diào)整和優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急管理模式，優(yōu)化政策體系。理順政府與社區(qū)、政府應(yīng)急管理與社區(qū)應(yīng)急管理的關(guān)系。合理劃分事權(quán)，形成基層政府行政管理與社區(qū)居民自治有效銜接、良性互動的渠道和途徑。[15]

健全社區(qū)應(yīng)急協(xié)同共建機制。拓展區(qū)域化黨建工作，依托街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”，有機聯(lián)結(jié)轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨組織，建立區(qū)、街、社區(qū)黨建聯(lián)席會議制度。完善“街道吹哨、部門報到”“社區(qū)吹哨、黨員報到”協(xié)同聯(lián)動機制，提高街道和社區(qū)黨組織動員響應(yīng)、區(qū)域聯(lián)動、人員調(diào)集效率。加強社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件隊伍建設(shè)、預(yù)案編制和應(yīng)急演練開展，常態(tài)化開展應(yīng)急管理能力培訓(xùn)，定期組織開展聯(lián)動處置演練。

（三）創(chuàng)新黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機制

完善社區(qū)“大黨委”組織架構(gòu)。推動黨組織向社區(qū)內(nèi)部延伸，形成“橫向到邊、縱向到底”的組織體系。依托黨組織體系，健全以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、居民自治組織和居務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、其他各類組織為補充的社區(qū)組織體系，推行社區(qū)黨組織兼職委員制度，引導(dǎo)社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各方力量有序參與社區(qū)應(yīng)急管理。

構(gòu)建在職黨員干部與居住地社區(qū)的緊密對接機制。整合下沉社區(qū)的各單位黨組織資源優(yōu)勢，與社區(qū)需求精準對接，建立年度共建項目清單。黨員干部以普通黨員身份到居住地社區(qū)黨員群眾服務(wù)中心報到，積極參與社區(qū)服務(wù)活動，認領(lǐng)服務(wù)崗位或參加服務(wù)團隊。社區(qū)黨組織統(tǒng)籌下沉黨員管理，推動黨員干部下沉社區(qū)、編入小區(qū)（片區(qū)）、進到樓棟。

建立黨員志愿服務(wù)應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制。在突發(fā)事件、重大活動、重要節(jié)點等緊急情況下，按照“單位黨組織服從全市部署、黨員干部服從單位安排”的原則，迅速建立下沉工作戰(zhàn)時應(yīng)急指揮體系。社區(qū)黨組織充分整合下沉干部突擊隊和社區(qū)力量，成立社區(qū)應(yīng)急工作隊，平時服務(wù)、戰(zhàn)時應(yīng)急，形成平戰(zhàn)結(jié)合、靈活高效的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制。

（四）加強社區(qū)居民自治制度建設(shè)

強化社區(qū)居委會自治功能。在給予社區(qū)信息和能力、推動社區(qū)能動地參與新政策的制定、促進決策和執(zhí)行過程等方面補足治理要素。推動社區(qū)共建共治共享，采取線上線下相結(jié)合的方式，因地制宜搭建居民議事會、民情懇談會、樓棟互助群等自治平臺。健全完善居民公約、小區(qū)守則等自治章程，培育居民社區(qū)意識。

構(gòu)建社區(qū)工作者職業(yè)發(fā)展體系。逐步提高社區(qū)工作者薪酬待遇，打破晉升天花板，推進符合條件的優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記按程序選聘為事業(yè)編，加大面向社區(qū)工作者定向招錄公務(wù)員力度，為基層干部干事創(chuàng)業(yè)提供更大舞臺。健全社區(qū)工作者考核評價機制和退出機制，優(yōu)者獎劣者汰。

完善社區(qū)應(yīng)急管理網(wǎng)格化機制。以黨建網(wǎng)格為核心，以信息化平臺為支撐，整合綜治、物業(yè)、城建、城管、執(zhí)法等基層治理單元的工作力量、信息數(shù)據(jù)和工作平臺，推動多網(wǎng)融合。推進“智慧城市+網(wǎng)格化”，提升基層治理信息化和精細化水平。積極培育各類基層社會組織，構(gòu)建政府、市場和社會組織協(xié)同合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推進網(wǎng)格化管理社會化。

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Research on the Role of Community in Emergency Prevention and Response

YAO Lian-fang

（Wuhan Academy of Social Sciences，Wuhan 430019，China）

Abstract：There is awkwardness of the role of grass-roots communities in emergency management. Promoting the transformation to community-based emergency prevention and response mode is the direction of China’s emergency management mode reform. This paper analyzes the role expectation of emergency prevention and response and the role advantage of community. The two agree with each other to a certain extent and from a certain angle. Community has the role ability in emergency prevention and response. But in practice，there is a gap between the actual role and the role positioning of the community. One of the important reasons is that there is a cognitive bias in the role of the grass roots emergency management，which reflects the imperfections of the institutional mechanism. We should take corresponding measures to promote the transformation，development and innovation of community governance.

Key words：grass-roots community;emergency;role positioning;natural role

責(zé)任編輯：李 聰

收稿日期：2021-12-11

基金項目：國家社會科學(xué)基金國家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項項目“基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位及能力建設(shè)研究”（20VYJ033）

作者簡介：姚蓮芳，博士，武漢市社會科學(xué)院副研究員，主要研究方向為城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市治理等。