文 李 瓊 陳亭利 周超中 封 麗 黃向華

新興領(lǐng)域立法是中國特色社會主義法治建設(shè)的新課題，是經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢對立法提出的新需求，是新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下法治保障的新任務(wù)。廣東是改革開放的先行地、試驗田，在新興領(lǐng)域立法方面有著更為迫切的需求，省人大常委會法工委對加強新興領(lǐng)域立法進行了探索實踐，梳理了一些初步的研究體會和思考。

堅持新興領(lǐng)域立法正確方向

習(xí)近平總書記對新興領(lǐng)域立法未雨綢繆，高屋建瓴，多有論述，指示明確?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》提出“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，是我們努力在新興領(lǐng)域立法上先行先試，大膽探索，努力走在全國前列、創(chuàng)造新的輝煌的根本遵循和政治保證，為我們制定社會信用條例、數(shù)字經(jīng)濟促進條例、工藝美術(shù)保護和發(fā)展條例等法規(guī)指明了正確的政治方向。特別是，習(xí)近平總書記專門對數(shù)字經(jīng)濟提出了“堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬”“要完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系，健全法律法規(guī)和政策制度”的要求，我省積極推進數(shù)字經(jīng)濟促進立法，全面落實中央、省委關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的各項要求，堅持目標(biāo)與問題相統(tǒng)一、壓實責(zé)任和包容審慎相結(jié)合，聚焦數(shù)字經(jīng)濟“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”兩大核心，整體構(gòu)建起促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的立法引領(lǐng)制度機制，成為廣東加強新興領(lǐng)域立法的一項重要成果，也為全國提供先進經(jīng)驗和可借鑒模式，在第27次全國地方立法工作座談會上得到全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

加強新興領(lǐng)域立法的實踐探索

（一）加強新興領(lǐng)域立法更要發(fā)揮人大主導(dǎo)作用

針對新興領(lǐng)域法規(guī)“專精特新”的特點，以及部分制度和措施還在實踐探索之中，一些立法涉及的事項復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大、牽頭起草部門難以確立等問題，更要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理配置立法資源，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，增強立法系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可操作性。

立項環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。主要解決立什么項目、什么時候立的問題。人大科學(xué)統(tǒng)籌新興領(lǐng)域立法項目，根據(jù)新技術(shù)新領(lǐng)域存在的法律空白區(qū)，分清輕重緩急，堅持急用先立、先立先行，確?！爸醒胗幸?、群眾有期盼、實際有需要”的立法項目及時列入立法規(guī)劃和立法計劃，積極填補空白點、補強薄弱點。如針對加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，將《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》列入2021年立法工作計劃。

起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。著重解決立法的方向、框架和主要制度問題，推動全面、客觀地開展立法工作。探索實踐多元化起草機制，對新興領(lǐng)域中綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的法規(guī)草案，或者協(xié)調(diào)事項多、難度大的法規(guī)草案，以建立聯(lián)席會議，或者成立由人大有關(guān)專門委員會、常委會法工委及政府有關(guān)部門組成的立法工作專班等方式，從立法伊始便提前介入法規(guī)起草。如為推進省中新廣州知識城條例立法，省人大常委會全過程發(fā)揮主導(dǎo)作用，確定立項后即建立由省、市、區(qū)三級人大和政府法制工作部門、知識城管委會組成的聯(lián)席會議機制，并相應(yīng)成立聯(lián)席會議辦公室，全程指導(dǎo)、參與草案稿的起草修改工作，明確立法工作原則，就條例框架、主要制度設(shè)計等提出意見建議。

審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。發(fā)揮立法機關(guān)在表達、平衡、調(diào)整社會利益方面的重要作用，在關(guān)鍵問題、矛盾焦點上“砍一刀”，避免地方利益和部門利益法制化，有效防止立法中爭權(quán)諉責(zé)。做好遵循立法自身活動規(guī)律的“守門員”，注重加強法規(guī)審議工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧好各方意見，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，最大限度凝聚立法共識。如在審議數(shù)字經(jīng)濟促進條例過程中，就社會關(guān)注的網(wǎng)上預(yù)約掛號問診、旅游訂房，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的合法權(quán)益保障等熱點難點問題，增加了智慧醫(yī)療、智慧旅游、新業(yè)態(tài)人才評價機制和從業(yè)人員勞動權(quán)益保障等規(guī)定；在審議社會信用條例過程中，明確公共信用信息歸集實行目錄制管理，嚴(yán)格限制補充目錄范圍。

（二）加強新興領(lǐng)域立法更要踐行全過程人民民主

人民民主是一種全過程的民主。在開展新興領(lǐng)域立法時，應(yīng)以更豐富的形式、更暢通的渠道，把全過程人民民主貫穿于立法全過程。

全過程發(fā)揮各方面作用。新興領(lǐng)域立法，面臨的專業(yè)性問題是跨學(xué)科的，涉及技術(shù)、法律、倫理、道德等多個層面，尤其需要借助各方面力量、發(fā)揮各方面作用。一是積極發(fā)揮人大代表作用。發(fā)揮人大代表立法主體作用，發(fā)揮其知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)互補優(yōu)勢，立法全過程都可以邀請代表參與提出意見建議等。二是充分發(fā)揮立法咨詢專家作用。省十三屆人大常委會為提高立法質(zhì)量和效率，聘請了48名立法咨詢專家，既涵蓋法學(xué)研究和法律實務(wù)領(lǐng)域，又適當(dāng)兼顧農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、教科文衛(wèi)、民族宗教、人力資源社會保障、社會建設(shè)、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域以及語言方面。充分發(fā)揮立法咨詢專家在各專業(yè)領(lǐng)域研究優(yōu)勢，為新興領(lǐng)域立法提供理論支持和智庫參考。三是指導(dǎo)發(fā)揮立法聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)單位作用。省人大常委會在全省21個地級以上市都設(shè)立了基層立法聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)單位，指導(dǎo)其發(fā)揮密切聯(lián)系基層、直接反映民聲的“直通車”優(yōu)勢，為新興領(lǐng)域立法的全民參與提供新平臺、新途徑，切實反映人民群眾的意見建議。

全過程聽取各方面意見。新興領(lǐng)域立法全過程需要反復(fù)征求社會各界特別是法規(guī)所涉及利害關(guān)系人、責(zé)任部門以及社會公眾等方面意見，以更好地提高立法的科學(xué)性、民主性、合理性。以數(shù)字經(jīng)濟促進條例立法過程為例。立項是立法工作的第一步，在向人大代表、省直有關(guān)單位、各地級以上市人大常委會和社會公眾等征集立法項目建議，以及立項專場座談會過程中，政府部門、人大代表等方面都提出了數(shù)字經(jīng)濟立法建議。在起草草案時，起草部門、政府法制工作機構(gòu)向省市業(yè)務(wù)主管等相關(guān)部門、社會公眾等廣泛征求意見，召開專家論證會、專項協(xié)調(diào)會，并結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟專業(yè)性強、領(lǐng)域新的特點，反復(fù)聽取數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?。在審議過程中，有關(guān)專門委員會、工作委員會按照職責(zé)分工，多形式專題聽取企業(yè)代表、協(xié)會、基層一線和市、縣人大代表的意見，征求在粵全國人大代表和省人大代表、省直有關(guān)單位和中央駐粵部分單位、各地級以上市人大常委會、基層立法聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)單位、立法咨詢專家以及社會公眾等的意見，對草案進行修改完善。如在二審階段，征求了41個省直有關(guān)單位等方面的意見，收到社會各界反饋的意見160多條，為提高立法質(zhì)量提供了有力保障。

全過程接受各方面評估。在立法過程中，對于一些重大問題，積極請示報告、進行風(fēng)險評估。如省中新廣州知識城條例立法過程中，就涉及國家和省權(quán)限的事項，專門協(xié)調(diào)有關(guān)部門作進一步綜合把關(guān)，進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，以確保所作事項規(guī)定與各方面政策要求相協(xié)調(diào)、相銜接。在法規(guī)表決前，組織理論專家、實務(wù)專家和人大代表等對法規(guī)進行表決前評估，就法規(guī)的主要制度規(guī)范的合法、必要、務(wù)實、可行和出臺時機等問題進行評估，為提請表決提供參考。

（三）加強新興領(lǐng)域立法更要務(wù)求有效管用

新興領(lǐng)域立法因其“新”，相對其他領(lǐng)域立法，大眾的直接觀感可能會相對模糊，因此更要堅持務(wù)求有效管用。

堅持以問題為導(dǎo)向立法。新興領(lǐng)域立法時，應(yīng)堅持將解決問題作為立法草案起草審議各個環(huán)節(jié)的首要原則，通過共同學(xué)習(xí)、共同研究，集思廣益，針對問題尋求解決方案，補充完善法規(guī)制度設(shè)計，把解決人民群眾關(guān)心關(guān)切的問題反映到法規(guī)的具體條文中，回應(yīng)人民群眾對立法工作的新要求、新期待，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到具體工作當(dāng)中。如綠色建筑條例針對實踐中綠色建筑普遍存在“重設(shè)計、輕運行”，導(dǎo)致人們對綠色建筑的性能優(yōu)勢體驗不足進而影響使用推廣的問題，對綠色建筑運行的前、中、后環(huán)節(jié)都強化了監(jiān)管，確保責(zé)任落實到位。

堅持不簡單重復(fù)上位法。在新興領(lǐng)域地方立法過程中，應(yīng)按照對上位法補充完善、具體細化的要求，不搞“四世同堂”。在進行數(shù)字經(jīng)濟促進立法時，考慮到數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，條例對數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用保護進行了專章規(guī)定，同時妥善處理與網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法等上位法的關(guān)系，銜接規(guī)范社會關(guān)注的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中的網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全問題，根據(jù)國家已出臺的兩部法律規(guī)定數(shù)據(jù)處理活動規(guī)范，并創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定對依法獲取的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的成果，所產(chǎn)生的財產(chǎn)權(quán)益受法律保護，可以依法交易。

堅持有幾條寫幾條。將務(wù)實管用、有切實規(guī)范、有約束力的“長牙齒”條款寫細寫實，不過分苛求體例完整，刪除沒有實質(zhì)規(guī)范意義、務(wù)虛偏軟的內(nèi)容。在外商投資權(quán)益保護條例審議過程中，在國家已有外商投資法及實施條例的基礎(chǔ)上，針對廣東實際和問題立法，刪章去節(jié)，一文到底，刪去重復(fù)條款、細化特色規(guī)定，切實發(fā)揮地方立法對國家立法的補充性作用。

堅持突出廣東特色。要防止出現(xiàn)“改個名字適用他省、換個角度如出一轍”的情況，要結(jié)合本省本地區(qū)實際與特色立法。如在工藝美術(shù)保護和發(fā)展立法過程中，結(jié)合廣東長期處于中西文化交流、改革開放前沿，工藝美術(shù)行業(yè)吸納了大量的國內(nèi)外優(yōu)秀人才，吸收融合了諸多省外、境外優(yōu)秀元素，已經(jīng)形成了具有完整工藝特色的新興工藝美術(shù)的實際，適應(yīng)本省工藝美術(shù)發(fā)展需要，回應(yīng)人民群眾對工藝美術(shù)的現(xiàn)代追求，在全國率先從地方立法層面提出“新興工藝美術(shù)”的概念，與傳統(tǒng)工藝美術(shù)一并保護管理。

關(guān)于新興領(lǐng)域立法的三點思考

（一）新興領(lǐng)域立法建議考慮“促進性先立、禁止性慎立、試驗性緩立”

促進性先立。促進性先立，是指重在提倡、促進某項事業(yè)發(fā)展的立法可以先行制定，注重促進、引導(dǎo)和倡導(dǎo)新興領(lǐng)域規(guī)范發(fā)展。新興領(lǐng)域立法更需要彰顯立法的法治引領(lǐng)和推動功能，為新興領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展提供改革動力。具體而言，就是對于社會所倡導(dǎo)的或者積極推進的，有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策導(dǎo)向比較明確，但又缺乏法律予以引導(dǎo)和規(guī)范的，要及時通過立法予以鼓勵、支持、扶持，在促進體制、機制、措施上作出規(guī)定，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。如數(shù)字經(jīng)濟促進條例即回應(yīng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，有針對性的設(shè)置了一系列支持促進措施。

禁止性慎立。禁止性慎立，是指關(guān)系到普遍公民權(quán)益、企業(yè)權(quán)益的，不宜通過立法加以非必要的約束，或者設(shè)置阻礙企業(yè)的發(fā)展空間和損害公民權(quán)益的條款。新興領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)作為新生事物，其提出和發(fā)展的時間短，尚存在理論體系不成熟、產(chǎn)業(yè)總規(guī)模小、結(jié)構(gòu)不盡合理等問題。因此，對于不斷出現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，要“管好”而不能“管死”，審慎設(shè)置強制性、禁止性規(guī)定，可以通過市場或自律機制能夠解決的不過多干預(yù)，通過事后監(jiān)管可以處理的不強調(diào)事前審批，通過經(jīng)濟、技術(shù)手段可以應(yīng)對的不設(shè)定額外行政負(fù)擔(dān)，在守住安全底線的前提下，從制度上留足創(chuàng)新空間和監(jiān)管彈性。如在綠色建筑條例審議時落實簡政放權(quán)工作要求，刪去了有關(guān)資質(zhì)認(rèn)證規(guī)定。

試驗性緩立。試驗性緩立，是指對于一些試驗性的先行性的重大決策，尤其是與公眾利益息息相關(guān)的重大決策，要充分考慮民眾的認(rèn)可程度，要充分評估制度規(guī)范的可行性、實施后的社會效果及可能出現(xiàn)的問題。對于一些尚屬于探索期、萌芽期甚至還處于概念期的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，條件不成熟的盡量不倉促、勉強去立，寧可先“懸”著，也不強“推”，讓其先行探索實踐一段時間，待立法條件成熟再行推進。比如區(qū)塊鏈、元宇宙等在新興領(lǐng)域中出現(xiàn)的新要素，雖然逐漸成為熱門話題、概念，但其專業(yè)性、變化性極強，不妨可把立法的腳步稍放緩一些，進一步熟悉把握準(zhǔn)發(fā)展規(guī)律、摸清楚需求、總結(jié)好經(jīng)驗，待條件成熟時再來啟動有關(guān)立法工作，有利于制定出符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和需求的法律規(guī)范。

（二）新興領(lǐng)域立法建議考慮“方向性立法、抓手性立法、前瞻性立法”

方向性立法。針對發(fā)展轉(zhuǎn)型中尚未定型的新業(yè)態(tài)新模式，法規(guī)設(shè)計制度時要考慮重明確原則、輕設(shè)定規(guī)則，不宜規(guī)范得過于具體和實際，以利于為引領(lǐng)新興領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展預(yù)留足夠的空間。對政策方向明確的，及時將其轉(zhuǎn)化為法條；或者國家雖然沒有明確方向，有關(guān)新業(yè)態(tài)新模式的企業(yè)在實踐中取得了一些有益經(jīng)驗，通過立法保障其發(fā)展于法有據(jù)。如數(shù)字經(jīng)濟促進立法，其產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的變化發(fā)展都很快，法律的剛性與發(fā)展的靈活性之間需要方向性的協(xié)調(diào)，要加強對可能涉及的法律原則的研究，通過不斷細化“鼓勵創(chuàng)新”“包容審慎”“利益平衡”“多元治理”等法律原則的內(nèi)容和適用機制，提高立法引領(lǐng)、規(guī)范、保障數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的有效性。

抓手性立法。新興領(lǐng)域立法正處在“導(dǎo)入期”，但相關(guān)法律制度還存在“時間差、空白區(qū)”，需要抓住重點、焦點開展立法。中共中央發(fā)布的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》明確提出，要加強信息技術(shù)領(lǐng)域立法，及時跟進研究數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等相關(guān)法律制度，抓緊補齊短板，為新興領(lǐng)域立法研究點明了方向。抓手性立法就是要注意落實中央和國家的決策部署，規(guī)范新興領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)發(fā)展的重點以及路徑。如工藝美術(shù)保護和發(fā)展條例，著力將新興工藝美術(shù)納入法制規(guī)范保障，以清理取消有關(guān)限制和加強組織保障為抓手。

前瞻性立法。面對國際國內(nèi)前沿領(lǐng)域發(fā)展動向，“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，在“十四五”時期以及更為長遠的周期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)將成為我國現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)的新支柱，是破解經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不充分難題的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。開展立法一定要考慮到新興領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)未來一個較長周期的發(fā)展需求，立法既要立足實際、又要面向未來，注意前瞻性、科學(xué)性和操作性。制定出來的法規(guī)要能體現(xiàn)廣東特色，更為重要的是能夠有效地發(fā)揮作用，具有包容性和適當(dāng)超前性，切實將有限的立法資源用在解決大眾普遍關(guān)切實際問題上。

（三）新興領(lǐng)域立法建議考慮“借力政策取向、借助專業(yè)智庫、借鑒全球經(jīng)驗”

借力政策取向。新興領(lǐng)域立法一般沒有直接上位法，在立法時要堅持政策挺在前面，以政策取向作為相關(guān)規(guī)范的調(diào)整方向，使立法決策與改革決策銜接。在立項選題時，應(yīng)對標(biāo)“十四五”規(guī)劃和新階段國家發(fā)展戰(zhàn)略，與時俱進地制定完善立法規(guī)劃和計劃。在具體項目中，應(yīng)加強深化改革的頂層設(shè)計，堅持立法與改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策相結(jié)合，及時把政策法制化，把改革發(fā)展中成功經(jīng)驗制度化。在數(shù)字經(jīng)濟、社會信用、中新廣州知識城立法過程中，都是沒有直接用上位法這把尺，難免存在一些分歧問題不好權(quán)衡，通過借力政策取向妥善解決問題。如社會信用條例注重吸納國家近年來出臺的社會信用體系建設(shè)規(guī)劃、推進個人誠信建設(shè)、加強信用監(jiān)管等系列政策精神，細化落實國家社會信用建設(shè)具體措施。

借助專業(yè)智庫。人才智力資源在完善立法體制機制、提高立法質(zhì)量和效率等方面發(fā)揮著重要作用。新興領(lǐng)域涉及技術(shù)、法律、倫理、道德等多個層面，立法涉及面廣、專業(yè)性強、問題復(fù)雜，如何甄別和提煉問題，選擇適合通過立法規(guī)范的重點內(nèi)容和解決的問題，是對立法智慧的考驗和挑戰(zhàn)。這就需要充分調(diào)動智力資源，借助專業(yè)智庫，凝聚智慧、出謀劃策?？梢钥紤]將人大代表、專業(yè)研究機構(gòu)、高校和社會團體等專業(yè)單位、基層立法聯(lián)系點、立法咨詢專家等方面的專業(yè)力量納入新興領(lǐng)域立法專業(yè)智庫，借助智庫力量將專業(yè)、前衛(wèi)的領(lǐng)域規(guī)范得科學(xué)、合理、可行。如數(shù)字經(jīng)濟、工藝美術(shù)保護和發(fā)展、綠色建筑等專業(yè)性較強的立法中，都邀請了相關(guān)行業(yè)專家參與。

借鑒全球經(jīng)驗。加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是世界各國重點培育的新經(jīng)濟增長點，全球參與也將為我們的學(xué)習(xí)借鑒提供豐富參考。廣東毗鄰港澳、面向世界，是“一帶一路”的重要樞紐，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，在人工智能和數(shù)字治理大背景下，為新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展提供更加有力的法治保障更需要立足于全球視野作出謀劃，注意吸納經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、社會治理等領(lǐng)域的先進立法技術(shù)和重要立法成就，將全球經(jīng)驗與中國實踐、廣東實踐相結(jié)合，實現(xiàn)與國際規(guī)則的銜接對接。如省中新廣州知識城、外商投資權(quán)益保護條例立法中，都注意研究區(qū)域性、國際性規(guī)則規(guī)范，進行研究吸收轉(zhuǎn)化。