文 張青云

2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見，明確提出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)要向支出預(yù)算和政策拓展。隨后，各省相繼出臺(tái)了推進(jìn)落實(shí)的實(shí)施意見。2018年9月，中共廣東省委實(shí)施意見出臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)廣東省人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展工作落實(shí)。

人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的內(nèi)涵和意義

（一）主要內(nèi)涵

實(shí)施人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神和黨中央關(guān)于加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要舉措，要求人大預(yù)算審查監(jiān)督由過去主要重視赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況，轉(zhuǎn)向關(guān)注支出預(yù)算和政策。指導(dǎo)意見主要包括六個(gè)方面的總體要求、六個(gè)方面的主要內(nèi)容、八個(gè)方面的主要程序方法以及相關(guān)保障措施，內(nèi)容非常豐富。實(shí)施意見結(jié)合廣東省實(shí)際，將主要程序和方法細(xì)化成11個(gè)方面，目的是更好地發(fā)揮政策對(duì)編制支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用，更加關(guān)注財(cái)政資金使用績效和政策實(shí)施效果，提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。

人大支出預(yù)算審查監(jiān)督是指對(duì)保障政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能的資金分配與使用活動(dòng)開展的審查監(jiān)督工作。人大政策審查是指對(duì)與政府預(yù)算管理活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)的公共政策開展的審查監(jiān)督工作。政策是預(yù)算支出的重要依據(jù)，人大既要關(guān)注支出本身的績效情況，也要關(guān)注預(yù)算支出背后是否有相應(yīng)的政策依據(jù)及政策目標(biāo)、政策是否有效等。有政策不一定產(chǎn)生預(yù)算支出，如稅收改革政策，其影響主要在收入端，而不是支出端。

（二）主要意義

有利于提升財(cái)政資金使用績效。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政收入增速下滑，稅收彈性系數(shù)走低，財(cái)政支出剛性日益增長，因此，重視財(cái)政資金使用績效、落實(shí)績效預(yù)算理念，是應(yīng)對(duì)日益突出的財(cái)政收支矛盾的有效措施。

有利于政府政策的貫徹落實(shí)。人大預(yù)算審查向政策拓展，能增強(qiáng)政策對(duì)支出預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束作用，幫助政府修正政策或調(diào)整政策執(zhí)行的方式，使政策更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

有利于實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督制度的創(chuàng)新。預(yù)算審查監(jiān)督是法律賦予人大的一項(xiàng)重要權(quán)力，但長期以來，中國行政主導(dǎo)型預(yù)算審查監(jiān)督使得人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的有效性有待提高。通過強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算支出和政策的審查監(jiān)督，有利于通過外部力量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新。

有利于推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化。十八屆三中全會(huì)提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。人大通過抓住政策導(dǎo)向和支出預(yù)算，就可以了解政府 “應(yīng)該做什么”“做了什么”“做得怎么樣”，助推國家治理能力現(xiàn)代化。

地方人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展工作的主要實(shí)踐

（一）以部門預(yù)算審查為切入點(diǎn)，實(shí)施對(duì)支出預(yù)算的全過程監(jiān)督。長春市人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)，以部門預(yù)算審查為切入點(diǎn)，能夠很好地實(shí)現(xiàn)解剖麻雀、以點(diǎn)帶面的審查效果。主要做法是采取集中審查和重點(diǎn)審查相結(jié)合、會(huì)前審查和大會(huì)審查相結(jié)合、書面審查和現(xiàn)場詢問相結(jié)合的方式，側(cè)重審查部門預(yù)算的每一個(gè)環(huán)節(jié)，建立起對(duì)部門預(yù)算從編制到執(zhí)行的全過程審查監(jiān)督機(jī)制。據(jù)了解，目前吉林省已實(shí)現(xiàn)了對(duì)全部（93個(gè)）市級(jí)一級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算審查的全覆蓋。

（二）細(xì)化預(yù)算支出審查監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。北京市人大常委會(huì)出臺(tái)《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》，將重點(diǎn)支出界定為與北京市人民政府確定的年度重點(diǎn)工作和重點(diǎn)事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)的財(cái)力支出，并將重點(diǎn)投資項(xiàng)目界定為單項(xiàng)固定資產(chǎn)投資總額占比在當(dāng)年政府固定資產(chǎn)投資總量1%以上，或者固定投資總額排序前 10 位的投資項(xiàng)目，為人大支出預(yù)算審查監(jiān)督提供可操作化的評(píng)價(jià)尺度。

（三）加強(qiáng)了制度和溝通機(jī)制建設(shè)。上海市青浦區(qū)人大先后制定了《青浦區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查咨詢專家管理辦法（試行）》等，建立區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)審計(jì)局績效管理三方會(huì)商機(jī)制。北京市人大常委會(huì)在初步審查會(huì)議前，加強(qiáng)與財(cái)政局、發(fā)展和改革委員會(huì)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、稅務(wù)局與人力資源和社會(huì)保障局等綜合性部門交流；在召開初步審查會(huì)議時(shí)，邀請(qǐng)上述政府綜合性部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽取審議意見，對(duì)市級(jí)預(yù)算草案初步方案進(jìn)行說明，并接受詢問；在初步審查會(huì)議后，北京市人大常委會(huì)以黨組的名義將初步審查意見提交給市委，為市委下年工作決策提供重要參考。

（四）實(shí)施部門決算編制試點(diǎn)改革。開展決算編制改革是決算審查監(jiān)督的重要條件。安徽省人大常委會(huì)選取省直單位實(shí)行分項(xiàng)目部門決算編制試點(diǎn)改革，改變以往將所有項(xiàng)目支出混在一起再按功能分類進(jìn)行編制的方法，細(xì)化每個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，便于分析財(cái)政支出的真實(shí)性與合理性，也為項(xiàng)目的績效審查監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，還要求將決算數(shù)與預(yù)算數(shù)、預(yù)算調(diào)整數(shù)進(jìn)行對(duì)比列示，在決算中反映預(yù)算的落實(shí)情況。

（五）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督。上海市人大常委會(huì)改變以往大多是按照財(cái)政資金量的占比來確定調(diào)研部門的做法，2018年結(jié)合全國兩會(huì)和市人代會(huì)的精神，圍繞“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的國家任務(wù)、上?！拔鍌€(gè)中心建設(shè)”的目標(biāo)任務(wù)，以及中國國際進(jìn)口博覽會(huì)等有關(guān)的重點(diǎn)部門、重大項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況開展調(diào)研，審查監(jiān)督部門預(yù)算貫徹落實(shí)黨中央重大方針政策和決策部署情況。

（六）加強(qiáng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的源頭設(shè)計(jì)和應(yīng)用。上海市人大常委會(huì)從設(shè)計(jì)理念上將指導(dǎo)意見的工作要求落實(shí)到預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)功能和模塊中去。在內(nèi)容設(shè)置上，力求打造從預(yù)算編制開始的全過程智能審查計(jì)劃，以預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算審查為縱線，以部門預(yù)算、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、重大投資建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)支出、政策執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付下達(dá)執(zhí)行等為橫線，進(jìn)行審查監(jiān)督分析。在整體框架上，通過建立人大代表、專家、專門委員會(huì)、預(yù)算工委以及聯(lián)網(wǎng)部門五個(gè)工作平臺(tái)，讓不同用戶按照各自的工作要求、在各自的管理權(quán)限內(nèi)開展在線審查監(jiān)督及相關(guān)服務(wù)。

地方人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展工作的主要不足

（一）對(duì)政策的領(lǐng)悟力有待進(jìn)一步提高。指導(dǎo)意見是黨中央強(qiáng)化人大預(yù)決算審查監(jiān)督職責(zé)的重要決策部署，其主要內(nèi)容、程序方法非常豐富。一方面，各地方人大雖然前期結(jié)合地方實(shí)際情況進(jìn)行了一些初步探索，但也有些地方存在滿足于規(guī)定動(dòng)作、習(xí)慣點(diǎn)到為止、存在畏難情緒等現(xiàn)象。如何真正弄通弄透中央、省的意見精神，結(jié)合實(shí)際落實(shí)好地方人大預(yù)決算審查監(jiān)督職責(zé)，還需要繼續(xù)努力。另一方面，個(gè)別地方政府及其相關(guān)部門對(duì)政策認(rèn)識(shí)也存在不到位的情況，在預(yù)算管理中很少真正從政策角度出發(fā)考慮問題，也未能積極主動(dòng)反映政策全貌。

（二）人大監(jiān)督的專業(yè)性有待加強(qiáng)。支出預(yù)算及政策審查涉及的內(nèi)容非常廣，包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，財(cái)政支出項(xiàng)目動(dòng)輒幾百甚至過千，對(duì)應(yīng)各級(jí)各類政策的內(nèi)容也非常廣泛。但大多數(shù)地方人大預(yù)算審查機(jī)構(gòu)是財(cái)經(jīng)工委，且僅設(shè)主任、副主任各一名，雖然可以發(fā)動(dòng)代表、專家參與到工作中，但專業(yè)監(jiān)督力量還是顯得比較單薄和吃力。

（三）新的送審格式有待形成。目前，不但支出項(xiàng)目多，而且政策多、涉及部門多，無論是從預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)還是其他途徑，暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)支出預(yù)算與政策的直接關(guān)聯(lián)，難以了解各支出項(xiàng)目的背景、目標(biāo)、支出計(jì)劃、執(zhí)行情況、最終績效等情況，影響人大對(duì)支出預(yù)算的總量和結(jié)構(gòu)作出科學(xué)合理判斷的質(zhì)量，信息不對(duì)稱的情況有待解決，要方便快捷地進(jìn)行向支出預(yù)算的政策拓展審查，還有很大量的工作需要做。

（四）監(jiān)督的重點(diǎn)不夠突出。部分地方人大還是習(xí)慣于做好日常規(guī)定動(dòng)作，監(jiān)督審查中程序性審查多、實(shí)質(zhì)性審查少，對(duì)中央重大方針政策和地方黨委工作安排、預(yù)算編制完整性與支出政策銜接匹配情況、績效預(yù)算管理及審計(jì)查出問題整改等，僅停留在會(huì)議、調(diào)研等層面，審查力度不夠，監(jiān)督效果不突出。

（五）預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的應(yīng)用水平有待提高。目前，各地基本已建立人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)并投入運(yùn)行，但實(shí)際應(yīng)用效果、智能化水平、應(yīng)用場景等方面還有待提升，主要表現(xiàn)為數(shù)字多，政策和績效、直觀圖像少。以重點(diǎn)工程項(xiàng)目為例，無法對(duì)工程項(xiàng)目的時(shí)間進(jìn)度、實(shí)物量進(jìn)度、資金進(jìn)度一目了然。

推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的建議

（一）堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)黨委工作大局。首先，作為地方人大，要深刻領(lǐng)會(huì)并把握好意見的精神實(shí)質(zhì)，重要事項(xiàng)和問題要及時(shí)向本級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。要跳出純業(yè)務(wù)的角度，從人大法定監(jiān)督的層面明確人大的職責(zé)和需求，要多關(guān)注支出、多關(guān)注政策、多關(guān)注績效，通過法定程序、法定方式，使預(yù)算有效反映和落實(shí)地方黨委的決策部署。其次，政府及其部門要正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督與支持的關(guān)系，提高政治站位，認(rèn)識(shí)到人大預(yù)算監(jiān)督有利于提高財(cái)政資金使用效率、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，自覺支持人大預(yù)算監(jiān)督從財(cái)政數(shù)字審查向政策審查轉(zhuǎn)變，共同服務(wù)好地方改革發(fā)展大局。

（二）加強(qiáng)工作指導(dǎo)，推動(dòng)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作向前發(fā)展。一是全國或省級(jí)人大進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方人大的經(jīng)常性指導(dǎo)，總結(jié)推廣地方監(jiān)督工作的好做法，特別是各專門委員會(huì)如何落實(shí)審查監(jiān)督工作、常委會(huì)如何建立長效機(jī)制等，指導(dǎo)地方人大不斷提升工作水平。二是加強(qiáng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)用的做法交流，指導(dǎo)地方人大進(jìn)一步通過系統(tǒng)做好日常分析應(yīng)用工作，適時(shí)升級(jí)完善系統(tǒng)，提高系統(tǒng)的可視化和智能化水平，通過線上線下相結(jié)合，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，不斷適應(yīng)新時(shí)代財(cái)政改革和人大監(jiān)督的新要求。

（三）堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)，創(chuàng)新支出預(yù)算審查監(jiān)督的思維和方式。一是由點(diǎn)到面有序開展。地方人大可以結(jié)合本地的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)，按項(xiàng)目或按部門等方式，選擇一個(gè)內(nèi)容做深做透，搞清楚近年來經(jīng)費(fèi)安排變化情況、政策依據(jù)、績效目標(biāo)，以及受惠對(duì)象的數(shù)量、產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等。在獲得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再有序推進(jìn)其他內(nèi)容的審查監(jiān)督。二是在本級(jí)黨委的支持下，根據(jù)審查監(jiān)督工作需要，綜合運(yùn)用現(xiàn)有的預(yù)算審查監(jiān)督方法，如：聽取報(bào)告匯報(bào)、專題調(diào)研、特定問題調(diào)查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢等，以提高人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效。

（四）創(chuàng)建新機(jī)制，確保人大預(yù)算審查監(jiān)督行穩(wěn)致遠(yuǎn)。一是政府部門要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算報(bào)送的格式。按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，積極改進(jìn)完善預(yù)決算報(bào)告和預(yù)決算草案編報(bào)工作。支出預(yù)算原則上要反映各項(xiàng)支出預(yù)算安排的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、支出方向及績效目標(biāo)等，支出預(yù)算和決算要列示政府重大投資計(jì)劃和重大投資項(xiàng)目表，使人大代表對(duì)待審查的有關(guān)資料一目了然。二是逐步制訂完善人大系列預(yù)算審查監(jiān)督的辦法，例如：制定人大審查監(jiān)督項(xiàng)目產(chǎn)生的辦法、人大代表全過程預(yù)算監(jiān)督的辦法、人大績效預(yù)算監(jiān)督辦法、人民群眾有序參與監(jiān)督辦法等。三是探索結(jié)合人大法定職能建立預(yù)算審查監(jiān)督新機(jī)制。例如：探索通過常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的方式，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的制度化；探索建立政府預(yù)算績效向人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制等。

（五）發(fā)揮人大代表作用，提高參與預(yù)算審查監(jiān)督的積極性。預(yù)算審查監(jiān)督是人大代表履行職責(zé)的重要內(nèi)容之一。首先，要組織代表認(rèn)真學(xué)習(xí)指導(dǎo)意見和實(shí)施意見的精神，領(lǐng)會(huì)新時(shí)期黨中央關(guān)于人大監(jiān)督的重要決策部署，明白預(yù)算數(shù)字中有政治。其次，代表來自社會(huì)各界，對(duì)于政府政策落實(shí)情況有自己的體會(huì)和感受，要注意從代表的意見建議中收集他們關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，以政策的實(shí)施和效果為切入點(diǎn)拓展至預(yù)算，使之前的“數(shù)字預(yù)算”變得更生動(dòng)易懂，提高代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的積極性和履職水平。

（六）加強(qiáng)人大與政府部門的合作，助推預(yù)算監(jiān)督工作順利開展?？朔舜筘?cái)經(jīng)工委人手少的難題，一個(gè)有效的途徑是增進(jìn)政府部門對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的配合。例如，由財(cái)政部門歸口負(fù)責(zé)收集、準(zhǔn)備預(yù)算審查資料，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)升級(jí)時(shí)充分聽取財(cái)政的意見建議和相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)，組織開展工作量比較大的調(diào)查研究等；人大對(duì)支出預(yù)算和政策進(jìn)行審查監(jiān)督時(shí)，充分參考審計(jì)查出問題及其整改情況等內(nèi)容進(jìn)行跟進(jìn)。

（七）增強(qiáng)基層力量，推進(jìn)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，有利于確保和提升預(yù)算審查監(jiān)督的專業(yè)水平和工作質(zhì)量，是做好新形勢(shì)下人大預(yù)算審查監(jiān)督工作新任務(wù)的基礎(chǔ)保障。建議以貫徹落實(shí)指導(dǎo)意見和實(shí)施意見為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)地方各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)地方各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備做出原則性的指導(dǎo)意見，明確制度安排。