文 王光玲

3月29日，省十三屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議全票通過(guò)了《廣東省司法鑒定管理?xiàng)l例》，將于今年7月1日起實(shí)施，這是我省首部關(guān)于司法鑒定管理的地方性法規(guī)。條例的出臺(tái)，有助于強(qiáng)化司法鑒定管理，規(guī)范司法鑒定活動(dòng)，提高司法鑒定質(zhì)量和公信力，有利于促進(jìn)我省司法鑒定行業(yè)規(guī)范有序、健康發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮司法鑒定在維護(hù)司法執(zhí)法公正、保障人民群眾合法權(quán)益等方面的重要作用。

明確主體責(zé)任 推動(dòng)形成工作合力

司法鑒定制度是我國(guó)現(xiàn)行司法制度的重要組成部分，是解決執(zhí)法實(shí)踐中專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題的一個(gè)重要手段，是幫助司法機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)的司法保障制度。2017年7月，習(xí)近平總書(shū)記親自主持召開(kāi)中央深改組第三十七次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要完善工作機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)業(yè)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理。省人大常委會(huì)貫徹落實(shí)中央決策部署，通過(guò)出臺(tái)條例，推動(dòng)完善司法鑒定管理制度體系，提高司法鑒定質(zhì)量和公信力，提高人民群眾滿(mǎn)意度，充分發(fā)揮司法鑒定功能作用。

合理界定條例適用范圍。按照《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》的規(guī)定，訴訟活動(dòng)中的鑒定才稱(chēng)之為司法鑒定，并且從事“訴訟內(nèi)”四大類(lèi)鑒定業(yè)務(wù)的必須獲得登記許可才能執(zhí)業(yè)，但是對(duì)“訴訟外”四大類(lèi)鑒定如何管理的問(wèn)題，國(guó)家層面尚無(wú)明確規(guī)定。那么條例應(yīng)該僅規(guī)范“訴訟內(nèi)”四大類(lèi)鑒定業(yè)務(wù)的管理問(wèn)題即可，還是應(yīng)該將“訴訟外”四大類(lèi)鑒定也一并納入規(guī)范，關(guān)系到如何界定條例適用范圍的問(wèn)題。對(duì)此，在對(duì)條例草案的研究修改過(guò)程中，省人大常委會(huì)就如何合理界定條例適用范圍的問(wèn)題組織開(kāi)展了專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)家論證會(huì)，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行反復(fù)研究。從調(diào)研及主管部門(mén)掌握的情況看，一是實(shí)踐中并不對(duì)四大類(lèi)鑒定業(yè)務(wù)作訴訟內(nèi)外的嚴(yán)格區(qū)分，獲得登記許可的司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人既從事“訴訟內(nèi)”四大類(lèi)鑒定業(yè)務(wù)，也從事“訴訟外”四大類(lèi)鑒定業(yè)務(wù)。二是實(shí)踐中有些鑒定意見(jiàn)是否訴訟內(nèi)還是訴訟外也是難以嚴(yán)格區(qū)分的，相當(dāng)一部分案件需要鑒定意見(jiàn)支撐立案，還有一部分案件存在鑒定后轉(zhuǎn)化為訴訟案件的情形，且司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人并不因鑒定意見(jiàn)是否用于訴訟活動(dòng)而對(duì)委托事項(xiàng)區(qū)別對(duì)待，因此，對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的鑒定活動(dòng)作統(tǒng)一規(guī)范管理更符合實(shí)際情況。三是由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“訴訟外”鑒定監(jiān)管制度的缺失，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些違反鑒定原則的行為，但對(duì)相關(guān)違法行為的查處卻往往處于“于法無(wú)據(jù)”的尷尬境地，對(duì)鑒定的公信力造成了極大的負(fù)面影響，迫切需要通過(guò)立法提供制度保障，并且司法行政主管部門(mén)作為司法鑒定執(zhí)業(yè)登記管理部門(mén)，對(duì)其登記對(duì)象從事的“訴訟外”鑒定一并進(jìn)行管理，也有相當(dāng)合理性。

因此，為規(guī)范行業(yè)活動(dòng)、強(qiáng)化監(jiān)督管理，結(jié)合當(dāng)前我省司法鑒定行業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，按照針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題的思路，條例將“訴訟外”四大類(lèi)鑒定活動(dòng)也納入調(diào)整范圍，但是對(duì)“司法鑒定”的概念并沒(méi)有作擴(kuò)大解釋?zhuān)窃趪?yán)格遵循決定規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)條例的適用范圍作了適當(dāng)擴(kuò)大，條例第二條明確司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人開(kāi)展鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)以及對(duì)其監(jiān)督管理適用本條例，即除了調(diào)整決定規(guī)定的四大類(lèi)司法鑒定活動(dòng)外，還調(diào)整“訴訟外”四大類(lèi)鑒定活動(dòng)，有效避免出現(xiàn)監(jiān)管空白。

加強(qiáng)政府部門(mén)監(jiān)管職責(zé)。針對(duì)司法鑒定行業(yè)暴露出來(lái)的不正之風(fēng)，司法行政部門(mén)持續(xù)加大治理力度，通過(guò)強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)執(zhí)法、重預(yù)防下大力氣提高司法鑒定質(zhì)量和公信力。為進(jìn)一步鞏固實(shí)踐成果，并探索更為有效的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)督與管理形成合力，條例第五條明確司法行政部門(mén)為司法鑒定行業(yè)行政主管部門(mén)，同時(shí)規(guī)定了政府有關(guān)部門(mén)的管理職責(zé)；第六條要求司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同偵查機(jī)關(guān)、審查起訴機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及相關(guān)主管部門(mén)、司法鑒定協(xié)會(huì)，建立健全司法鑒定工作協(xié)同機(jī)制；第五十六條要求司法行政部門(mén)和辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立完善情況通報(bào)制度，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)信息共享；第五十七條規(guī)定建立健全司法鑒定信息化管理平臺(tái)，加強(qiáng)全流程信息化監(jiān)督管理；第六十條規(guī)定司法行政部門(mén)需要相關(guān)部門(mén)協(xié)助對(duì)涉嫌違法的司法鑒定活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。

發(fā)揮行業(yè)自律管理作用。鑒于鑒定活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)，以國(guó)家相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，條例第七條明確司法鑒定管理實(shí)行行政管理和行業(yè)自律管理相結(jié)合的管理制度。為最大限度的發(fā)揮好協(xié)會(huì)在行業(yè)管理中的作用，條例第五十五條進(jìn)一步細(xì)化了行業(yè)自律管理內(nèi)容：司法鑒定協(xié)會(huì)一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督，制定行業(yè)規(guī)范，對(duì)違反行業(yè)自律規(guī)范的行為實(shí)施行業(yè)懲戒；另一方面應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)會(huì)員遵守執(zhí)業(yè)紀(jì)律和職業(yè)道德，為會(huì)員提供業(yè)務(wù)交流和教育培訓(xùn)服務(wù)，建立健全行業(yè)投訴處理和糾紛調(diào)解機(jī)制，協(xié)助司法行政部門(mén)開(kāi)展年度執(zhí)業(yè)考核、誠(chéng)信評(píng)價(jià)、鑒定質(zhì)量評(píng)估、執(zhí)業(yè)能力測(cè)試等工作。

四是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理責(zé)任。司法鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理是規(guī)范司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)的重要基礎(chǔ)，為加強(qiáng)司法鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，促進(jìn)司法鑒定機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，條例第十四條規(guī)定司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)司法鑒定人和其他工作人員依法依規(guī)實(shí)施鑒定相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理；應(yīng)當(dāng)建立并落實(shí)鑒定委托受理、鑒定材料管理、組織實(shí)施鑒定、復(fù)核監(jiān)督、檔案管理、設(shè)備管理、財(cái)務(wù)管理、投訴處理、責(zé)任追究等管理制度，強(qiáng)化鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理責(zé)任。此外，為加強(qiáng)對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)出資人的監(jiān)管，條例第十二條創(chuàng)新規(guī)定了司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其登記住所的對(duì)外服務(wù)區(qū)域公示設(shè)立組織的基本信息，設(shè)立組織的住所、業(yè)務(wù)范圍、營(yíng)業(yè)狀態(tài)、出資人、實(shí)際控制人等信息發(fā)生變化后應(yīng)當(dāng)及時(shí)備案，從制度上明確“出資人不能隱形”。

嚴(yán)格登記管理 把好鑒定準(zhǔn)入關(guān)口

自2005年決定出臺(tái)以來(lái)，我省司法行政部門(mén)嚴(yán)格遵循上位法規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人的登記管理工作。我省司法鑒定行業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，多專(zhuān)業(yè)、多層次的司法鑒定服務(wù)體系初步形成，但司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人準(zhǔn)入門(mén)檻不高，部分鑒定機(jī)構(gòu)規(guī)模偏小、實(shí)力偏弱、專(zhuān)業(yè)化程度不高、支撐保障能力不足，還難以滿(mǎn)足高質(zhì)量發(fā)展的需要。省人大常委會(huì)立足實(shí)際需要，及時(shí)制定條例，從嚴(yán)把好準(zhǔn)入關(guān)口，為我省建設(shè)高水平司法鑒定隊(duì)伍提供制度保障。

明確實(shí)質(zhì)性審查要求。為確保司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人具備與從事鑒定活動(dòng)相適應(yīng)的條件和能力，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，條例第十八條進(jìn)一步明確省人民政府司法行政部門(mén)依法受理申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家對(duì)執(zhí)業(yè)場(chǎng)所、檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室、儀器、設(shè)備等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，對(duì)擬執(zhí)業(yè)人員掌握鑒定法律法規(guī)知識(shí)、鑒定技術(shù)知識(shí)和具備鑒定實(shí)操能力等進(jìn)行審核；必要時(shí)，還可以與其他相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審、測(cè)試。符合條件且經(jīng)實(shí)質(zhì)審查通過(guò)的才能準(zhǔn)予許可。

嚴(yán)格機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任職條件。為有利于加強(qiáng)內(nèi)部管理，避免出現(xiàn)外行管內(nèi)行的情況，條例第十三條明確司法鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)由本機(jī)構(gòu)司法鑒定人擔(dān)任，但是受到省人民政府司法行政部門(mén)行政處罰的，自行政處罰執(zhí)行完畢之日起三年內(nèi)不得擔(dān)任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

規(guī)范鑒定輔助人員職責(zé)邊界。按照決定的規(guī)定，“司法鑒定實(shí)行鑒定人負(fù)責(zé)制度。鑒定人應(yīng)當(dāng)獨(dú)立進(jìn)行鑒定，對(duì)鑒定意見(jiàn)負(fù)責(zé)并在鑒定書(shū)上簽名或者蓋章?！钡珜?shí)踐中存在一些司法鑒定機(jī)構(gòu)為了節(jié)約人力成本，讓鑒定輔助人員代替司法鑒定人實(shí)施鑒定甚至冒充簽名的情況，在很大程度上損害了司法鑒定的公信力。為從制度上杜絕鑒定輔助人員違規(guī)實(shí)施鑒定，切實(shí)厘清鑒定輔助人員的職責(zé)邊界，條例第十五條第一款明確鑒定輔助人員可以輔助司法鑒定人實(shí)施鑒定活動(dòng)，但是不得實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)操作規(guī)范等規(guī)定必須由司法鑒定人實(shí)施的鑒定環(huán)節(jié)。條例第十五條第二款進(jìn)一步規(guī)定司法鑒定機(jī)構(gòu)招用鑒定輔助人員應(yīng)當(dāng)報(bào)省司法鑒定協(xié)會(huì)備案。鑒定輔助人員管理具體辦法由省人民政府司法行政部門(mén)另行制定。

四是完善主體退出機(jī)制。司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人持續(xù)保持法定登記條件和鑒定能力是確保鑒定質(zhì)量的關(guān)鍵要素，為從制度上保障能夠及時(shí)有效清退不合格的從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，條例第二十一條、第二十二條、第二十三條對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人的注銷(xiāo)情形、自愿申請(qǐng)注銷(xiāo)以及強(qiáng)制注銷(xiāo)等作了規(guī)定，從制度上完善退出機(jī)制。

規(guī)范鑒定程序 著力保障鑒定質(zhì)量

司法鑒定是維護(hù)司法公正的重要環(huán)節(jié)，能否為當(dāng)事人和司法機(jī)關(guān)提供高質(zhì)量、可信賴(lài)的司法鑒定服務(wù)，直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益，關(guān)系到能否讓人民群眾在每個(gè)案件中都感受到公平正義。為進(jìn)一步規(guī)范鑒定程序，保證鑒定質(zhì)量和提升司法鑒定公信力，條例作出了一系列制度設(shè)計(jì)。

規(guī)范鑒定啟動(dòng)程序。為規(guī)范司法鑒定的委托和接受委托程序，條例第二十六條要求辦案機(jī)關(guān)和需要經(jīng)常性委托鑒定的單位，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鑒定委托的內(nèi)部管理，統(tǒng)一規(guī)范司法鑒定機(jī)構(gòu)選擇、委托書(shū)簽訂、鑒定材料移送等程序要求；第二十七條明確司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以其名義接受委托，不得將已接受委托的鑒定事項(xiàng)以任何形式全部或者部分轉(zhuǎn)交他人承辦。司法鑒定人不得私自接受委托；第三十條對(duì)委托書(shū)的內(nèi)容和簽訂形式等提出了明確要求。

規(guī)范鑒定材料提取和交接程序。鑒定材料真實(shí)、完整、合法是保障司法鑒定質(zhì)量和公信力的基礎(chǔ)，為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鑒定材料的管理，條例第二十八條在鑒定材料的封裝、移送、確認(rèn)、交接記錄等方面提出了明確要求。在此基礎(chǔ)上，條例第三十六條對(duì)身份關(guān)系類(lèi)鑒定提取生物檢材過(guò)程作出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，明確用于證明人的身份或者身份關(guān)系的鑒定，從人體提取生物檢材的工作應(yīng)當(dāng)由辦案機(jī)關(guān)或者司法鑒定機(jī)構(gòu)完成，并保證生物檢材與被取樣人的一致性。

規(guī)范機(jī)構(gòu)和人員回避要求。為保證司法鑒定結(jié)論的客觀、公正，依照訴訟法律相關(guān)規(guī)定，條例第三十三條對(duì)司法鑒定人的回避要求作了細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，第三十二條創(chuàng)新規(guī)定了司法鑒定機(jī)構(gòu)回避情形，明確司法鑒定機(jī)構(gòu)有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)回避：（一）本機(jī)構(gòu)或者設(shè)立組織是當(dāng)事人的；（二）本機(jī)構(gòu)或者設(shè)立組織與當(dāng)事人、鑒定事項(xiàng)涉及的案件有利害關(guān)系的；（三）本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人依法應(yīng)當(dāng)回避的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

規(guī)范鑒定實(shí)施程序。以規(guī)范程序、堵塞漏洞為出發(fā)點(diǎn)，條例細(xì)化了鑒定實(shí)施相關(guān)環(huán)節(jié)的規(guī)定，對(duì)指派鑒定人、選擇鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施檢查實(shí)驗(yàn)技術(shù)活動(dòng)、鑒定過(guò)程記錄、鑒定時(shí)限要求等一系列程序作出明確規(guī)定。為加強(qiáng)對(duì)司法鑒定檔案的管理，第五十條規(guī)定司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定檔案實(shí)行集中統(tǒng)一管理，任何組織和個(gè)人不得據(jù)為己有或者拒絕歸檔；第五十二條、第五十三條規(guī)定了鑒定檔案的保管和借閱要求。

規(guī)范鑒定終止程序。為切實(shí)保障委托人的合理利益，引導(dǎo)審慎適用終止鑒定程序，條例第三十九條區(qū)分不同情形，對(duì)先中止再終止鑒定和直接終止鑒定分別作出規(guī)定，并要求終止鑒定的，司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知委托人，說(shuō)明理由、退還鑒定材料，并按照委托約定退還鑒定費(fèi)用。

健全法律責(zé)任 嚴(yán)懲鑒定違法行為

針對(duì)司法鑒定行業(yè)亂象，為嚴(yán)厲懲處司法鑒定活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，條例在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，進(jìn)一步完善了相關(guān)法律責(zé)任，從嚴(yán)打擊鑒定違法行為，力圖使從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員不敢違法、不愿違法，切實(shí)維護(hù)公正、規(guī)范、有序的行業(yè)秩序，保障人民群眾合法權(quán)益。

一是加大對(duì)未依法登記而實(shí)施司法鑒定活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和人員的處罰力度。為嚴(yán)厲打擊無(wú)證從業(yè)行為，條例第六十一條明確規(guī)定個(gè)人、法人或者其他組織未經(jīng)依法登記實(shí)施司法鑒定活動(dòng)的，由省人民政府司法行政部門(mén)責(zé)令停止違法活動(dòng)，沒(méi)收違法所得，對(duì)個(gè)人并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)法人或者其他組織并處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款。

二是完善司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的法律責(zé)任內(nèi)容。結(jié)合當(dāng)前司法鑒定行業(yè)存在的常見(jiàn)問(wèn)題，為強(qiáng)化制度約束、加大處罰力度，在不與上位法相抵觸的前提下，條例對(duì)法律責(zé)任作了全面細(xì)化完善，對(duì)部分違法行為予以適當(dāng)加重處罰。第六十二條至第六十七條對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)超范圍執(zhí)業(yè)、違規(guī)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、違規(guī)收費(fèi)、支付回扣、組織無(wú)證人員實(shí)施鑒定、違規(guī)轉(zhuǎn)包鑒定事項(xiàng)，以及司法鑒定人違反程序進(jìn)行鑒定、超范圍執(zhí)業(yè)、私自接受鑒定委托、授意或者放任他人冒充簽名等違法行為，按照情節(jié)輕重規(guī)定了警告、罰款、沒(méi)收違法所得、停業(yè)以及吊銷(xiāo)許可證件等行政處罰。此外，條例還對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。