陳靜

1. 廣西金瀚投資發(fā)展有限公司 廣西 桂林 541100；2. 桂林三祺投資有限公司 廣西 桂林 541100

引言

改革開放以來，在我國城市化快速發(fā)展過程中，農(nóng)村為城市的發(fā)展提供了大量的資金、勞動力以及廉價土地資源，推動城市化高速發(fā)展的同時也造成了農(nóng)村發(fā)展失去活力、農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)全面衰退。鄉(xiāng)村地區(qū)耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化問題日益凸顯，已成為鄉(xiāng)村振興中的主要障礙。開展全域土地綜合整治，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局優(yōu)化，資源高水平保護與利用，是現(xiàn)階段統(tǒng)籌解決農(nóng)村地區(qū)土地利用低效、空間布局混亂、生態(tài)質(zhì)量退化等諸多難題，推動鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要手段，也是對鄉(xiāng)村振興提出的要求。

1 鄉(xiāng)村振興背景下開展全域土地綜合整治的必要性

1.1 全域土地綜合整治對于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要性

首先，全域土地綜合整治有助于緩解農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的耕地資源短缺的問題，有效增加耕地面積，保證我國糧食產(chǎn)量。其次，全域土地綜合整治可以通過科學(xué)手段，有效改變現(xiàn)階段農(nóng)村勞動力不足的現(xiàn)象，通過我們實施的田、林、水、路、文化等綜合整治措施，保證農(nóng)田同樣的產(chǎn)能下，能夠最大限度地節(jié)約勞動力。再次，全域土地綜合整治工作能夠最大限度地優(yōu)化區(qū)域布局，充分發(fā)揮農(nóng)耕地的優(yōu)勢，推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，取得項目最大的社會效益。

1.2 鄉(xiāng)村振興對于當(dāng)前國家經(jīng)濟發(fā)展的必要性

根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的人口數(shù)據(jù)，截至2020年我國共有農(nóng)村人口57 661萬人，占全國人口比重41.48%。從數(shù)據(jù)來看，農(nóng)村人口數(shù)量并不少，但是隨著城市化進程的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村青年去往大城市發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)空心化、邊緣化、老齡化的“新三農(nóng)”現(xiàn)象。該現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，嚴重阻礙了農(nóng)村振興戰(zhàn)略的開展。因此，為了振興農(nóng)村發(fā)展，改變“新三農(nóng)”問題勢在必行。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所涉及的層面較多，既包括生產(chǎn)拓展物質(zhì)資料，也包括創(chuàng)建精神文明。在物質(zhì)資料方面，鄉(xiāng)村振興有助于提高農(nóng)村耕地、林地、畜牧等資源的綜合利用能力，通過各種政策措施提高資源利用效率，打造農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)民的收入。通過創(chuàng)新增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價值，促進第一產(chǎn)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，進而提升農(nóng)村居民的生活水平，建設(shè)更適宜人們居住的鄉(xiāng)村環(huán)境。在精神文明建設(shè)方面，通過對農(nóng)村文化取其精華去其糟粕的提煉與繼承，使其與當(dāng)代社會主義核心價值觀相契合，提高農(nóng)村地區(qū)發(fā)展軟實力，推動我國農(nóng)村地區(qū)的精神發(fā)展[1]。

1.3 有助于農(nóng)民維護自身合法權(quán)利

全域土地綜合整治是一項綜合性工程，在農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治等項目實施過程中會涉及土地權(quán)屬調(diào)整等事關(guān)區(qū)內(nèi)公眾的切身利益。從目前全域土地綜合整治的實踐來看，現(xiàn)行的運行機制以自上而下的政府主導(dǎo)為主，容易為追求短期轟動效應(yīng)把民生工程變成“政績工程”“形象工程”。農(nóng)民群眾作為全域土地綜合整治服務(wù)對象和直接受益主體易成為被忽視的群體，甚至侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)民群眾積極參與到全域土地綜合整治的全過程中，發(fā)揮出主體作用，反對和修正“形象工程”，使農(nóng)民群眾合理利益訴求能得到有效表達與體現(xiàn)。

1.4 有助于創(chuàng)新全域土地整治的管理模式

圖1 全域土地綜合治理供需圖

目前，全域土地綜合整治的實施主要是以政府部門作為主導(dǎo)的自上而下的管理，從項目的發(fā)起、規(guī)劃方案的確定、項目實施、驗收、監(jiān)管都屬于政府部門的行政管理工作。農(nóng)民積極參與整治工作有助于創(chuàng)新土地整治的管理模式，例如廣西龍州縣農(nóng)民根據(jù)自身的實際需求，自發(fā)組織通過整合細碎零散的土地，投資投勞進行統(tǒng)一整治，形成連片規(guī)模的耕地。農(nóng)民作為實施主體自主解決權(quán)屬調(diào)整、工程監(jiān)管、資金籌集以及后期管護等難題，不僅提升了項目建設(shè)的效率，也節(jié)約了成本。政府部門在項目實施過程中提供技術(shù)和政策方面指導(dǎo)和服務(wù)，政府部門角色也從傳統(tǒng)整治模式中管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。

2 土地整治存在的問題

2.1 自然稟賦較差，生產(chǎn)能力不足，土地整治難度較大

一是農(nóng)用地質(zhì)量較差，地塊零碎、坡度大、生產(chǎn)資料投入不足等，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱；二是可開采的礦產(chǎn)資源較少或由于其他原因礦產(chǎn)開采項目經(jīng)濟不可行，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限；三是區(qū)位條件及自然景觀環(huán)境條件較差，旅游業(yè)發(fā)展先天不足，服務(wù)業(yè)發(fā)展受人口基數(shù)及消費習(xí)慣限制，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。在此背景下，通過土地整治助推精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興難度較大，對技術(shù)要求較高，在遵循政策法規(guī)、彌補自然稟賦不足的前提下，既需要一定程度上保留原有鄉(xiāng)村風(fēng)貌，又需要通過整治依托原有文化風(fēng)俗提高地區(qū)經(jīng)濟實力。同時，本著成本-收益原則，在不損失整治效益的基礎(chǔ)上，需盡量減少整治成本，這無疑對整治規(guī)劃編制者及實施者提出了較高的要求。

2.2 農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，土地資源利用效率低

當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)由于受地理條件、人文觀念等各方面因素的影響，尚未徹底形成高效率的統(tǒng)籌集約化管理發(fā)展模式。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地上，很多地區(qū)尤其是西部地區(qū)由于其特殊的地理位置和環(huán)境，導(dǎo)致難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化，尚不能將生態(tài)環(huán)境和協(xié)調(diào)發(fā)展融入鄉(xiāng)村振興事業(yè)中來，從而導(dǎo)致西部地區(qū)的土地利用率較低[2]。

2.3 土地整治針對性弱，未能優(yōu)化區(qū)域空間布局

截至目前，關(guān)于土地綜合整治工作尚未發(fā)展成熟，整治目標(biāo)包括用地用途的清晰劃分以及農(nóng)業(yè)資源的整合。在整治土地的過程中，無法引進先進的科學(xué)技術(shù)手段合理地規(guī)劃區(qū)域空間面積，大部分地區(qū)仍舊使用傳統(tǒng)的規(guī)劃手段，從而導(dǎo)致資源得不到高效利用，從一定程度上阻礙了區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展。同時，在土地綜合整治工作上，整治措施過于盲目，不能根據(jù)區(qū)域位置的不同而采取不同的整治措施，從而造成資源浪費。

3 鄉(xiāng)村振興背景下施行全域土地綜合整治的路徑

3.1 土地整治+生態(tài)農(nóng)業(yè)

實施土地整治工程是實現(xiàn)新增耕地、水田保護、農(nóng)耕文化傳承、推行農(nóng)田宜機化改造、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的必要措施。農(nóng)業(yè)是“三農(nóng)”問題的核心，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進中，農(nóng)業(yè)生態(tài)化是核心目標(biāo)，通過生態(tài)農(nóng)業(yè)，達到保護環(huán)境，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的目的，因此，推行“土地整治+生態(tài)農(nóng)業(yè)”的實施模式，在土地整治前期統(tǒng)籌規(guī)劃，對以往利用率較低的土地進行重新規(guī)劃、重新調(diào)整，盤活低效農(nóng)地、盤實耕地集中連片、耕地坡度降低、水田功能修復(fù)、耕地質(zhì)量提升等，做到地盡其用，推進鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間重構(gòu)，促進項目區(qū)對農(nóng)用地布局更加優(yōu)化、良田更加生態(tài)化，田園更加美麗。如某蔬菜基地原本優(yōu)勢明顯，土地質(zhì)量和耕種水平都不低，但由于缺乏合理的前期整體規(guī)劃，未建立同其他片塊之間有效的聯(lián)動機制，一直局限于大棚蔬菜的種植，缺乏綠色、無公害有機蔬菜的品牌打造，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品附加值也未得到最大提升，土地未發(fā)揮最大經(jīng)濟效益。

3.2 落實生態(tài)機制，鼓勵生態(tài)保護意識貫穿土地整治過程

人地關(guān)系從過去的“人定勝天”到如今的“人與自然和諧相處”，這是順應(yīng)時代背景的潮流，對生態(tài)空間重要性的重視不足在時代背景下亟須調(diào)整，應(yīng)高效對接國土空間規(guī)劃及其專題研究，將生態(tài)保護意識以實際行動落實于整治項目全過程。在項目規(guī)劃初期便對規(guī)劃區(qū)生態(tài)廊道、生物多樣性等多種生態(tài)指標(biāo)以數(shù)字及圖件的形式記錄作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在規(guī)劃過程中合理相關(guān)單位項目建設(shè)規(guī)劃，并選取生態(tài)因子作為評價土地整治項目是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)，對項目規(guī)劃成果與現(xiàn)狀中生態(tài)相關(guān)指標(biāo)進行比較，保證整治項目實現(xiàn)最優(yōu)化目標(biāo)[3]。

3.3 拓寬參與的途徑和方法

一方面加強民間組織建設(shè)。要積極借鑒德國、日本等國家的經(jīng)驗，通過成立類似全域土地整治參與者聯(lián)合會等民間組織，建立政府部門及農(nóng)民之間的雙向溝通機制，不僅可以豐富農(nóng)民參與形式，也能提高農(nóng)民參與能力。為此，政府可以從場地、資金以及與組織發(fā)展相關(guān)服務(wù)等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵和扶持這類型民間組織的發(fā)展。另一方面，除了參與現(xiàn)狀調(diào)查、訪談、村民代表大會、張貼公示等參與方法外，需要加快構(gòu)建全域土地綜合整治信息網(wǎng)、熱線電話、廣播電視、微信等多渠道信息公示平臺，使得農(nóng)民能第一時間獲取項目實施過程的信息，了解從項目前期選址立項、規(guī)劃設(shè)計、施工驗收到后期管護全過程的實施情況，可以及時與相關(guān)部門溝通，提升農(nóng)民參與的效能。

3.4 構(gòu)建科學(xué)合理的實施辦法和實施標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)的實施辦法和實施標(biāo)準(zhǔn)是促進土地綜合整治優(yōu)化發(fā)展的必然要求。全域土地綜合整治具有信息量大、涉及范圍廣、綜合性強、復(fù)雜程度高等特點，因此制訂系統(tǒng)化的實施辦法十分必要。首先，應(yīng)整理和規(guī)范土地綜合整治的步驟和流程，使整個過程都有跡可循。其次，在對土地進行整治時遵守因地制

宜原則，使土地整治能真正發(fā)揮作用，切實提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。再次，要明確全域土地綜合整治過程中的具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對各類用地的劃分與整合做到精準(zhǔn)的把控，以確保農(nóng)村土地資源能得到充分的利用，減少資源浪費。

3.5 以加強監(jiān)管評估、維護農(nóng)民權(quán)益為主的村集體引領(lǐng)型模式

村集體引領(lǐng)型模式就是要充分發(fā)揮村集體組織和農(nóng)民的主體地位，嚴格執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)，做到事前調(diào)研、事中監(jiān)管、事后審查，保證農(nóng)民“四權(quán)”到位（即知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和收益權(quán)），自身利益不受侵犯，充分享受全域土地綜合整治的成果和收益。加強節(jié)余指標(biāo)的有償使用制度，提升其價值，明確有限使用范圍，確保收益返鄉(xiāng)到戶，堅決防止違建偽造項目，禁止在農(nóng)村圈地建造別墅或私人會館損害農(nóng)民權(quán)益，保障農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，徹底改善農(nóng)民的生活條件。同時，建立健全動態(tài)“監(jiān)測-評估-維護-再監(jiān)測”機制，增強風(fēng)險防控能力，實施全域土地綜合整治全過程的精細化管理。具體要做到以下五點：①從村集體規(guī)劃能力、資金運轉(zhuǎn)強度和群眾內(nèi)心意愿等三方面綜合考量申報項目，嚴把試點建設(shè)工作，選擇最具優(yōu)勢的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)；②建立健全全域土地綜合整治的監(jiān)管和評價系統(tǒng)，在申報、實施、評價和驗收等環(huán)節(jié)均實行信息化控制；③通過遙感技術(shù)定期定點監(jiān)測鄉(xiāng)村土地的具體規(guī)劃和落實情況，嚴防影響社會穩(wěn)定和危害農(nóng)民權(quán)益的事情發(fā)生；④對全域土地綜合整治設(shè)定季度、年度和綜合評估驗收，規(guī)范驗收標(biāo)準(zhǔn)和交易管理；⑤綜合評估全域土地綜合整治的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，全面掌握運行過程中產(chǎn)生的整體效益和建設(shè)成效[4]。

4 結(jié)束語

全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，在落實的過程中要注重從實際出發(fā)、以人為本，并輔之以有效的政策和實施辦法，真正提升農(nóng)村土地利用效率，促進農(nóng)村發(fā)展。