朱志誠 姜 雯

中通服咨詢設(shè)計研究院有限公司

0 引言

科學技術(shù)的發(fā)展，為城市治理帶來了變革，尤其在抗擊新冠肺炎疫情中，給大眾帶來了直觀的感受。一個小小的健康碼，讓各地在做好疫情防控的同時有序開展復工復產(chǎn)成為現(xiàn)實；政府的線下業(yè)務暫停了，但線上服務依舊保障著民生，通過增加數(shù)據(jù)的傳遞減少了人員的流動。正是大數(shù)據(jù)、云計算這些前沿的技術(shù)，推動著城市治理現(xiàn)代化進程的步伐，讓人們居住的城市更加彰顯“智慧”。

1 大數(shù)據(jù)賦能城市治理現(xiàn)代化的時代背景

目前，我國正全面推進城市治理現(xiàn)代化，政府提出要將大數(shù)據(jù)作為重要的助推器。黨的十八屆三中全會上將推進國家治理體系和治理的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標之一。為推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，2015 年，國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中強調(diào)，要將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段。2020 年3 月，習總書記在浙江考察時強調(diào)必須抓好城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

經(jīng)濟社會的發(fā)展推動各城市在積極踐行大數(shù)據(jù)推進城市治理現(xiàn)代化。伴隨著我國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，以及科學技術(shù)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，近年來，政府的管理效能越來越不能滿足城市的不斷擴張帶來的公共事務的復雜化，海量多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展推動了各城市積極探索大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市治理能力現(xiàn)代化中的應用。2016 年4 月，杭州市率先建設(shè)了城市大腦，將治理交通擁堵作為切入點，逐步擴大應用領(lǐng)域。2018 年11 月，重慶啟動交通綜合信息平臺，診斷交通路況并為城市規(guī)劃提供科學支撐。2018 年11 月，深圳市龍崗區(qū)開始將大數(shù)據(jù)運用于城市治理工作中，通過基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、數(shù)據(jù)的整合共享、數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，在民生、生態(tài)、行政各應用方面打造城市治理的新幫手。

新冠疫情驗證并進一步助推了大數(shù)據(jù)在城市治理現(xiàn)代化中的應用。2020 年初，我國爆發(fā)了新冠疫情，依托目前的城市治理體系和治理能力的優(yōu)勢，國家秉承雙軌并進，做好疫情防控的同時保障經(jīng)濟社會發(fā)展，交出了一份合格的作業(yè)。但是，這次疫情也警示了加快大數(shù)據(jù)在城市治理中的應用，補齊城市治理體系和治理能力短板的需要。在這次抗擊疫情的艱巨任務中，各個城市已然將大數(shù)據(jù)的應用作為一個重要選擇，2020年3 月10 日，習總書記在考察武漢時要求著力完善城市治理體系。此后，總書記考察了杭州城市大腦，了解健康碼、云服務助力疫情防控和復工復產(chǎn)的應用，肯定了數(shù)字治城和數(shù)字治疫，同時也指出要創(chuàng)新城市的管理手段和模式，運用大數(shù)據(jù)、云計算等前沿技術(shù)。

2 如何應用大數(shù)據(jù)

大數(shù)據(jù)（big data），從數(shù)據(jù)源上，指海量、高增長率、多樣化的信息；從技術(shù)上來看，大數(shù)據(jù)是一種決策分析技術(shù)，通過對海量數(shù)據(jù)的計算得到找出事物之間的相互關(guān)系；在應用中，大數(shù)據(jù)代表一種新型的治理模式，包含了大數(shù)據(jù)的采集、大數(shù)據(jù)的存儲、大數(shù)據(jù)的挖掘和處理、大數(shù)據(jù)的展示和應用等部分的大數(shù)據(jù)應用流程。

目前大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為信息社會發(fā)展炙手可熱的理念和工具，延伸到社會各行各業(yè)。目前大數(shù)據(jù)的應用流程主要包括以下幾方面。一是數(shù)據(jù)的采集，數(shù)據(jù)的采集主要依靠傳感器、攝像頭、人臉識別、互聯(lián)網(wǎng)、移動終端、衛(wèi)星遙感等工具。二是數(shù)據(jù)的傳輸，以5G 為代表的移動互聯(lián)網(wǎng)和光纖等信號傳輸工具成為了當前主要的大數(shù)據(jù)傳輸途徑，尤其是5G 時代的來臨，極大地提高了數(shù)據(jù)傳輸?shù)乃俾屎蜁r效性，加速推進了大規(guī)模物聯(lián)網(wǎng)、超高可靠性與低時延通信的應用落地。三是數(shù)據(jù)的存儲和集中處理，大數(shù)據(jù)的存儲由分布式存儲向數(shù)據(jù)中心存儲發(fā)展。近年來企業(yè)的上云迅速增加，2018 年云計算用戶占比已達37%，推動了數(shù)據(jù)中心發(fā)展，數(shù)據(jù)中心是海量數(shù)據(jù)的承載實體，2019 年底我國的數(shù)據(jù)中心機架數(shù)已經(jīng)超過200 萬個，2020 年政府工作報告更是明確加快數(shù)字中心的建設(shè)，數(shù)字中心為城市治理大數(shù)據(jù)化提供了支撐。四是大數(shù)據(jù)的展示和應用平臺，將大數(shù)據(jù)處理分析的結(jié)果以直觀的方式展現(xiàn)，實現(xiàn)圖表、分析、預警等功能的一體化和可視化。

3 大數(shù)據(jù)在城市治理現(xiàn)代化中的應用

3.1 城市常態(tài)治理現(xiàn)代化的應用

（1）輔助政府決策

城市運行動態(tài)監(jiān)測。城市治理首先要保障良好的社會運行秩序，傳統(tǒng)的做法是通過統(tǒng)計調(diào)查在固定的周期內(nèi)對城市運行各方面進行監(jiān)測分析，但這種方式受限制于人力、時效滯后、數(shù)據(jù)量較小等方面，已經(jīng)不能滿足于信息時代的城市治理。大數(shù)據(jù)則為城市運行的動態(tài)監(jiān)測提供了實時、全面的可能?；诖髷?shù)據(jù)的城市運行動態(tài)監(jiān)測涵蓋多源數(shù)據(jù)的實時采集、數(shù)據(jù)分布式存儲處理、動態(tài)建模分析、一張圖可視化展示等內(nèi)容，最終實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測社會運行全貌。具體來說，通過傳感器、攝像頭、移動互聯(lián)網(wǎng)、應用終端等各個渠道采集城市運行交通、公共安全、氣象、環(huán)境、通訊、工商行政等方面的實時數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)整合支撐平臺、人工智能等實現(xiàn)實時海量數(shù)據(jù)的存儲分析，最終實現(xiàn)城市各行業(yè)多方面的運行情況。城市運行動態(tài)監(jiān)測實現(xiàn)了全面實時的監(jiān)測，一方面進一步有助于提高城市治理的響應效率，加快形成重大社會運行事件如重大安全事件、重大災害的解決方案，另一方助推及時把脈經(jīng)濟發(fā)展，通過接入政府部門的行業(yè)管理數(shù)據(jù)結(jié)合實時監(jiān)測數(shù)據(jù)，分析城市經(jīng)濟運行情況，助力政府靶向調(diào)度資源和優(yōu)化營商環(huán)境等。

大數(shù)據(jù)也已經(jīng)應用于部分城市的動態(tài)監(jiān)測中，2020 年新冠疫情期間，重慶市渝北區(qū)通過對人員的健康和行動軌跡的動態(tài)監(jiān)測，精準監(jiān)測疫情，推動復工有序推進。2020 年7 月，連續(xù)強降雨導致杭州防汛應急升至I 級，杭州市蕭山區(qū)融合防洪減災平臺和蕭山氣象等系統(tǒng)，實時監(jiān)測錢塘江汛情，并進行防汛預警。

獻策城市規(guī)劃。城市規(guī)劃的首要任務是對城市發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，傳統(tǒng)的手段通過政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料結(jié)合實際調(diào)查來分析城市發(fā)展，多年以來存在不能準確反映公眾的需求、規(guī)劃缺乏前瞻性等問題。大數(shù)據(jù)為規(guī)劃全面把握、目標導向提供了創(chuàng)新期待。近年來，學者和機構(gòu)基于手機信令數(shù)據(jù)、城市交通的刷卡信息等分析城市的職住空間結(jié)構(gòu)，進而分析路網(wǎng)的交通需求和提出城市規(guī)劃建議。

（2）服務民生提質(zhì)增效，實現(xiàn)數(shù)據(jù)取之于民、用之于民

城市治理的一大重要內(nèi)容是服務民生，增強市民的幸福感、獲得感。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在大數(shù)據(jù)的加持下，市民更加追求高效便捷的生活，一些走在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)應用前沿的企業(yè)如阿里巴巴、騰訊、美團、滴滴等已經(jīng)從衣食住行的各方面為市民提供了便捷高效的服務，城市治理現(xiàn)代化的行進中也必然需要大數(shù)據(jù)的支撐，通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)治理方式的創(chuàng)新，線下線上結(jié)合，實體轉(zhuǎn)向數(shù)字，為服務民生提質(zhì)增效。

超大城市上海在面對2020 年面對疫情突發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展的雙重考驗中通過大數(shù)據(jù)賦能城市治理，構(gòu)建“一網(wǎng)通辦”平臺，通過優(yōu)化流程、數(shù)據(jù)歸集實現(xiàn)市民公共事務辦理“網(wǎng)購化”、高效化，在已有2200 多個服務事項基礎(chǔ)上，500 項公共服務事項、100 項全市通辦個人事項將接入平臺。疫情期間，平臺還針對市民生成數(shù)字通行證“隨申碼”，識別特殊群體，實現(xiàn)個性化推送復工政策和信息，真正實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)取之于民、用之于民。山東省于2020 年6 月完成了政務數(shù)據(jù)入庫的階段性工作，通過數(shù)據(jù)匯聚、大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)公共事務一手機通辦，并通過大量政務數(shù)據(jù)為企業(yè)“畫像”，進行信用評級，進而解決企業(yè)融資問題。

3.2 城市危機治理現(xiàn)代化的應用

城市危機事件存在著重大不確定性、事態(tài)復雜性、社會影響大等特點，大數(shù)據(jù)應用有助于推動城市危機治理可預測、可防控，實現(xiàn)危機治理的現(xiàn)代化。第一，城市公共危機問題，需要全面準確的信息，大數(shù)據(jù)整合多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，在城市突發(fā)重大危機事件時，有利于及時展現(xiàn)危機事件的全貌，通過全貌剖析事件發(fā)生的原因、及時制定解決方案、精準識別靶向跟蹤關(guān)鍵人物和要素，并持續(xù)跟蹤事件的發(fā)展情況；第二，大數(shù)據(jù)技術(shù)支持政府根據(jù)掌握的信息及時向社會公眾公布事件的原因、進展等，維持政府的權(quán)威性，并阻斷謠言的傳播，防止社會恐慌；第三，科學運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在危機結(jié)束后對事件發(fā)生、蔓延和解決等進行分析，挖掘社會治理中的風險因素，實現(xiàn)對公眾危機事件的早預測、早預防。2020 年突發(fā)新冠疫情重大公共衛(wèi)生事件，大數(shù)據(jù)在疫情監(jiān)測、信息發(fā)布、防控救治等方面實現(xiàn)了重大意義。大數(shù)據(jù)實現(xiàn)了疫情地理信息可視化，通過網(wǎng)絡第一時間向公眾告知疫情的最新情況，粉碎謠言，穩(wěn)定民心；結(jié)合信令數(shù)據(jù)開發(fā)人口流動的大數(shù)據(jù)模型，進行風險預測；上線電子政務服務，告知疫情防控信息，實現(xiàn)在線疫情問診、疫情上報等。如圖1所示。

圖1 大數(shù)據(jù)技術(shù)的應用

4 大數(shù)據(jù)運用的保障

4.1 推進大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施保障

一方面，城市各行業(yè)多維度的數(shù)據(jù)需要專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施去采集，才能形成有效的數(shù)據(jù)資源；另一方面海量的數(shù)據(jù)需要大數(shù)據(jù)和人工智能進行融合匯聚和建模處理，才能夠挖掘數(shù)據(jù)的價值，為城市治理現(xiàn)代化提供科學的依據(jù)。因此，提升城市治理現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)保障，需要從數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲、算力、大數(shù)據(jù)應用平臺等全流程多方面打牢基礎(chǔ)，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施+互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等融合基礎(chǔ)設(shè)施，物聯(lián)網(wǎng)、5G 等通信網(wǎng)絡基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)中心、人工智能等算力基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是大數(shù)據(jù)應用的重要支撐。2020 年的政府工作報告中，首次強調(diào)了新基建，這為大數(shù)據(jù)賦能城市治理現(xiàn)代化提供了加速器，但是如何根據(jù)城市的經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平、人口結(jié)構(gòu)、治理短板等因城施策，科學規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的布局，并統(tǒng)籌資金穩(wěn)步推進建設(shè)，實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)紅利，仍然是城市管理者需要深入思考的。

4.2 完善數(shù)據(jù)共享機制

2020 年4 月初，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》，強調(diào)了要推進政府數(shù)據(jù)共享，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保障。數(shù)據(jù)共享也是實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合從而達到科學決策的必經(jīng)之路，數(shù)據(jù)共享包括政府部門內(nèi)部、各部門之間以及企業(yè)和部門之間的數(shù)據(jù)共享。目前，數(shù)據(jù)共享已經(jīng)在小范圍內(nèi)推進，如2019 年交通運輸部印發(fā)工作方案加強部省水運政務數(shù)據(jù)的共享，2020 年7 月初中國人民銀行與國家市場監(jiān)督管理局簽訂《數(shù)據(jù)共享合作備忘錄》，深圳推動物業(yè)和小區(qū)信息共享啟用物業(yè)管理信息平臺等，但打破數(shù)據(jù)孤島還存在不愿意共享、不敢共享、不會共享等問題，亟需建立并完善共享機制引導數(shù)據(jù)共享、良性融合。如圖2 所示。

圖2 數(shù)據(jù)共享機制

從城市治理的角度，打通數(shù)據(jù)的塊狀限制，持續(xù)穩(wěn)定地推動數(shù)據(jù)共享，第一要科學制定政府部門內(nèi)部、各部門之間的數(shù)據(jù)共享機制，制定行業(yè)數(shù)據(jù)和政務數(shù)據(jù)的共享標準，具體包括數(shù)據(jù)共享的范圍、內(nèi)容、形式、應用等，數(shù)據(jù)共享各方的責任和權(quán)力，以及數(shù)據(jù)的存儲和隱私保護等；第二要設(shè)立數(shù)據(jù)共享管理的組織機構(gòu)，對數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)披露等進行監(jiān)管，并針對數(shù)據(jù)共享使用的全周期、數(shù)據(jù)安全性和隱私保護等重點方面進行監(jiān)督和開展檢查。

5 結(jié)束語

當前，我國處于全面推進城市治理現(xiàn)代化的進程，政府提出要將大數(shù)據(jù)作為重要的助推器。大數(shù)據(jù)的使用為城市治理現(xiàn)代化帶來了顯著的提升，在城市常態(tài)治理中輔助政府決策，使民生服務提質(zhì)增效，在城市危機治理中推動危機的可預測、可防控。

大數(shù)據(jù)已經(jīng)在城市治理現(xiàn)代化中開展了應用，也在各方的努力中積極布局，做好大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的科學規(guī)劃和建設(shè)，保障基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應用，制定數(shù)據(jù)共享機制讓數(shù)據(jù)共享有章可循，大數(shù)據(jù)將加速賦能社會治理現(xiàn)代化。