朱志誠(chéng) 姜 雯

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0 引言

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，為城市治理帶來(lái)了變革，尤其在抗擊新冠肺炎疫情中，給大眾帶來(lái)了直觀的感受。一個(gè)小小的健康碼，讓各地在做好疫情防控的同時(shí)有序開(kāi)展復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為現(xiàn)實(shí)；政府的線下業(yè)務(wù)暫停了，但線上服務(wù)依舊保障著民生，通過(guò)增加數(shù)據(jù)的傳遞減少了人員的流動(dòng)。正是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算這些前沿的技術(shù)，推動(dòng)著城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程的步伐，讓人們居住的城市更加彰顯“智慧”。

1 大數(shù)據(jù)賦能城市治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景

目前，我國(guó)正全面推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，政府提出要將大數(shù)據(jù)作為重要的助推器。黨的十八屆三中全會(huì)上將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，2015 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中強(qiáng)調(diào)，要將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段。2020 年3 月，習(xí)總書(shū)記在浙江考察時(shí)強(qiáng)調(diào)必須抓好城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展推動(dòng)各城市在積極踐行大數(shù)據(jù)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，以及科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，近年來(lái)，政府的管理效能越來(lái)越不能滿足城市的不斷擴(kuò)張帶來(lái)的公共事務(wù)的復(fù)雜化，海量多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了各城市積極探索大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市治理能力現(xiàn)代化中的應(yīng)用。2016 年4 月，杭州市率先建設(shè)了城市大腦，將治理交通擁堵作為切入點(diǎn)，逐步擴(kuò)大應(yīng)用領(lǐng)域。2018 年11 月，重慶啟動(dòng)交通綜合信息平臺(tái)，診斷交通路況并為城市規(guī)劃提供科學(xué)支撐。2018 年11 月，深圳市龍崗區(qū)開(kāi)始將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于城市治理工作中，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、數(shù)據(jù)的整合共享、數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，在民生、生態(tài)、行政各應(yīng)用方面打造城市治理的新幫手。

新冠疫情驗(yàn)證并進(jìn)一步助推了大數(shù)據(jù)在城市治理現(xiàn)代化中的應(yīng)用。2020 年初，我國(guó)爆發(fā)了新冠疫情，依托目前的城市治理體系和治理能力的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家秉承雙軌并進(jìn)，做好疫情防控的同時(shí)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，交出了一份合格的作業(yè)。但是，這次疫情也警示了加快大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用，補(bǔ)齊城市治理體系和治理能力短板的需要。在這次抗擊疫情的艱巨任務(wù)中，各個(gè)城市已然將大數(shù)據(jù)的應(yīng)用作為一個(gè)重要選擇，2020年3 月10 日，習(xí)總書(shū)記在考察武漢時(shí)要求著力完善城市治理體系。此后，總書(shū)記考察了杭州城市大腦，了解健康碼、云服務(wù)助力疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的應(yīng)用，肯定了數(shù)字治城和數(shù)字治疫，同時(shí)也指出要?jiǎng)?chuàng)新城市的管理手段和模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等前沿技術(shù)。

2 如何應(yīng)用大數(shù)據(jù)

大數(shù)據(jù)（big data），從數(shù)據(jù)源上，指海量、高增長(zhǎng)率、多樣化的信息；從技術(shù)上來(lái)看，大數(shù)據(jù)是一種決策分析技術(shù)，通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的計(jì)算得到找出事物之間的相互關(guān)系；在應(yīng)用中，大數(shù)據(jù)代表一種新型的治理模式，包含了大數(shù)據(jù)的采集、大數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、大數(shù)據(jù)的挖掘和處理、大數(shù)據(jù)的展示和應(yīng)用等部分的大數(shù)據(jù)應(yīng)用流程。

目前大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為信息社會(huì)發(fā)展炙手可熱的理念和工具，延伸到社會(huì)各行各業(yè)。目前大數(shù)據(jù)的應(yīng)用流程主要包括以下幾方面。一是數(shù)據(jù)的采集，數(shù)據(jù)的采集主要依靠傳感器、攝像頭、人臉識(shí)別、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端、衛(wèi)星遙感等工具。二是數(shù)據(jù)的傳輸，以5G 為代表的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和光纖等信號(hào)傳輸工具成為了當(dāng)前主要的大數(shù)據(jù)傳輸途徑，尤其是5G 時(shí)代的來(lái)臨，極大地提高了數(shù)據(jù)傳輸?shù)乃俾屎蜁r(shí)效性，加速推進(jìn)了大規(guī)模物聯(lián)網(wǎng)、超高可靠性與低時(shí)延通信的應(yīng)用落地。三是數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和集中處理，大數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)由分布式存儲(chǔ)向數(shù)據(jù)中心存儲(chǔ)發(fā)展。近年來(lái)企業(yè)的上云迅速增加，2018 年云計(jì)算用戶占比已達(dá)37%，推動(dòng)了數(shù)據(jù)中心發(fā)展，數(shù)據(jù)中心是海量數(shù)據(jù)的承載實(shí)體，2019 年底我國(guó)的數(shù)據(jù)中心機(jī)架數(shù)已經(jīng)超過(guò)200 萬(wàn)個(gè)，2020 年政府工作報(bào)告更是明確加快數(shù)字中心的建設(shè)，數(shù)字中心為城市治理大數(shù)據(jù)化提供了支撐。四是大數(shù)據(jù)的展示和應(yīng)用平臺(tái)，將大數(shù)據(jù)處理分析的結(jié)果以直觀的方式展現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)圖表、分析、預(yù)警等功能的一體化和可視化。

3 大數(shù)據(jù)在城市治理現(xiàn)代化中的應(yīng)用

3.1 城市常態(tài)治理現(xiàn)代化的應(yīng)用

（1）輔助政府決策

城市運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。城市治理首先要保障良好的社會(huì)運(yùn)行秩序，傳統(tǒng)的做法是通過(guò)統(tǒng)計(jì)調(diào)查在固定的周期內(nèi)對(duì)城市運(yùn)行各方面進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，但這種方式受限制于人力、時(shí)效滯后、數(shù)據(jù)量較小等方面，已經(jīng)不能滿足于信息時(shí)代的城市治理。大數(shù)據(jù)則為城市運(yùn)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)提供了實(shí)時(shí)、全面的可能。基于大數(shù)據(jù)的城市運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)涵蓋多源數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)采集、數(shù)據(jù)分布式存儲(chǔ)處理、動(dòng)態(tài)建模分析、一張圖可視化展示等內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)社會(huì)運(yùn)行全貌。具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)傳感器、攝像頭、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、應(yīng)用終端等各個(gè)渠道采集城市運(yùn)行交通、公共安全、氣象、環(huán)境、通訊、工商行政等方面的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)整合支撐平臺(tái)、人工智能等實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)分析，最終實(shí)現(xiàn)城市各行業(yè)多方面的運(yùn)行情況。城市運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)了全面實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)，一方面進(jìn)一步有助于提高城市治理的響應(yīng)效率，加快形成重大社會(huì)運(yùn)行事件如重大安全事件、重大災(zāi)害的解決方案，另一方助推及時(shí)把脈經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)接入政府部門(mén)的行業(yè)管理數(shù)據(jù)結(jié)合實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，分析城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，助力政府靶向調(diào)度資源和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等。

大數(shù)據(jù)也已經(jīng)應(yīng)用于部分城市的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)中，2020 年新冠疫情期間，重慶市渝北區(qū)通過(guò)對(duì)人員的健康和行動(dòng)軌跡的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)疫情，推動(dòng)復(fù)工有序推進(jìn)。2020 年7 月，連續(xù)強(qiáng)降雨導(dǎo)致杭州防汛應(yīng)急升至I 級(jí)，杭州市蕭山區(qū)融合防洪減災(zāi)平臺(tái)和蕭山氣象等系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)錢(qián)塘江汛情，并進(jìn)行防汛預(yù)警。

獻(xiàn)策城市規(guī)劃。城市規(guī)劃的首要任務(wù)是對(duì)城市發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，傳統(tǒng)的手段通過(guò)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料結(jié)合實(shí)際調(diào)查來(lái)分析城市發(fā)展，多年以來(lái)存在不能準(zhǔn)確反映公眾的需求、規(guī)劃缺乏前瞻性等問(wèn)題。大數(shù)據(jù)為規(guī)劃全面把握、目標(biāo)導(dǎo)向提供了創(chuàng)新期待。近年來(lái)，學(xué)者和機(jī)構(gòu)基于手機(jī)信令數(shù)據(jù)、城市交通的刷卡信息等分析城市的職住空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)而分析路網(wǎng)的交通需求和提出城市規(guī)劃建議。

（2）服務(wù)民生提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)取之于民、用之于民

城市治理的一大重要內(nèi)容是服務(wù)民生，增強(qiáng)市民的幸福感、獲得感。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在大數(shù)據(jù)的加持下，市民更加追求高效便捷的生活，一些走在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用前沿的企業(yè)如阿里巴巴、騰訊、美團(tuán)、滴滴等已經(jīng)從衣食住行的各方面為市民提供了便捷高效的服務(wù)，城市治理現(xiàn)代化的行進(jìn)中也必然需要大數(shù)據(jù)的支撐，通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)治理方式的創(chuàng)新，線下線上結(jié)合，實(shí)體轉(zhuǎn)向數(shù)字，為服務(wù)民生提質(zhì)增效。

超大城市上海在面對(duì)2020 年面對(duì)疫情突發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重考驗(yàn)中通過(guò)大數(shù)據(jù)賦能城市治理，構(gòu)建“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，通過(guò)優(yōu)化流程、數(shù)據(jù)歸集實(shí)現(xiàn)市民公共事務(wù)辦理“網(wǎng)購(gòu)化”、高效化，在已有2200 多個(gè)服務(wù)事項(xiàng)基礎(chǔ)上，500 項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)、100 項(xiàng)全市通辦個(gè)人事項(xiàng)將接入平臺(tái)。疫情期間，平臺(tái)還針對(duì)市民生成數(shù)字通行證“隨申碼”，識(shí)別特殊群體，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化推送復(fù)工政策和信息，真正實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)取之于民、用之于民。山東省于2020 年6 月完成了政務(wù)數(shù)據(jù)入庫(kù)的階段性工作，通過(guò)數(shù)據(jù)匯聚、大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)一手機(jī)通辦，并通過(guò)大量政務(wù)數(shù)據(jù)為企業(yè)“畫(huà)像”，進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，進(jìn)而解決企業(yè)融資問(wèn)題。

3.2 城市危機(jī)治理現(xiàn)代化的應(yīng)用

城市危機(jī)事件存在著重大不確定性、事態(tài)復(fù)雜性、社會(huì)影響大等特點(diǎn)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用有助于推動(dòng)城市危機(jī)治理可預(yù)測(cè)、可防控，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的現(xiàn)代化。第一，城市公共危機(jī)問(wèn)題，需要全面準(zhǔn)確的信息，大數(shù)據(jù)整合多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，在城市突發(fā)重大危機(jī)事件時(shí)，有利于及時(shí)展現(xiàn)危機(jī)事件的全貌，通過(guò)全貌剖析事件發(fā)生的原因、及時(shí)制定解決方案、精準(zhǔn)識(shí)別靶向跟蹤關(guān)鍵人物和要素，并持續(xù)跟蹤事件的發(fā)展情況；第二，大數(shù)據(jù)技術(shù)支持政府根據(jù)掌握的信息及時(shí)向社會(huì)公眾公布事件的原因、進(jìn)展等，維持政府的權(quán)威性，并阻斷謠言的傳播，防止社會(huì)恐慌；第三，科學(xué)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在危機(jī)結(jié)束后對(duì)事件發(fā)生、蔓延和解決等進(jìn)行分析，挖掘社會(huì)治理中的風(fēng)險(xiǎn)因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾危機(jī)事件的早預(yù)測(cè)、早預(yù)防。2020 年突發(fā)新冠疫情重大公共衛(wèi)生事件，大數(shù)據(jù)在疫情監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布、防控救治等方面實(shí)現(xiàn)了重大意義。大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了疫情地理信息可視化，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)第一時(shí)間向公眾告知疫情的最新情況，粉碎謠言，穩(wěn)定民心；結(jié)合信令數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)人口流動(dòng)的大數(shù)據(jù)模型，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)；上線電子政務(wù)服務(wù)，告知疫情防控信息，實(shí)現(xiàn)在線疫情問(wèn)診、疫情上報(bào)等。如圖1所示。

圖1 大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用

4 大數(shù)據(jù)運(yùn)用的保障

4.1 推進(jìn)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施保障

一方面，城市各行業(yè)多維度的數(shù)據(jù)需要專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施去采集，才能形成有效的數(shù)據(jù)資源；另一方面海量的數(shù)據(jù)需要大數(shù)據(jù)和人工智能進(jìn)行融合匯聚和建模處理，才能夠挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，為城市治理現(xiàn)代化提供科學(xué)的依據(jù)。因此，提升城市治理現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)保障，需要從數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)、算力、大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)等全流程多方面打牢基礎(chǔ)，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施+互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等融合基礎(chǔ)設(shè)施，物聯(lián)網(wǎng)、5G 等通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)中心、人工智能等算力基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的重要支撐。2020 年的政府工作報(bào)告中，首次強(qiáng)調(diào)了新基建，這為大數(shù)據(jù)賦能城市治理現(xiàn)代化提供了加速器，但是如何根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平、人口結(jié)構(gòu)、治理短板等因城施策，科學(xué)規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的布局，并統(tǒng)籌資金穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)紅利，仍然是城市管理者需要深入思考的。

4.2 完善數(shù)據(jù)共享機(jī)制

2020 年4 月初，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保障。數(shù)據(jù)共享也是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合從而達(dá)到科學(xué)決策的必經(jīng)之路，數(shù)據(jù)共享包括政府部門(mén)內(nèi)部、各部門(mén)之間以及企業(yè)和部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享。目前，數(shù)據(jù)共享已經(jīng)在小范圍內(nèi)推進(jìn)，如2019 年交通運(yùn)輸部印發(fā)工作方案加強(qiáng)部省水運(yùn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享，2020 年7 月初中國(guó)人民銀行與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理局簽訂《數(shù)據(jù)共享合作備忘錄》，深圳推動(dòng)物業(yè)和小區(qū)信息共享啟用物業(yè)管理信息平臺(tái)等，但打破數(shù)據(jù)孤島還存在不愿意共享、不敢共享、不會(huì)共享等問(wèn)題，亟需建立并完善共享機(jī)制引導(dǎo)數(shù)據(jù)共享、良性融合。如圖2 所示。

圖2 數(shù)據(jù)共享機(jī)制

從城市治理的角度，打通數(shù)據(jù)的塊狀限制，持續(xù)穩(wěn)定地推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，第一要科學(xué)制定政府部門(mén)內(nèi)部、各部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，制定行業(yè)數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的共享標(biāo)準(zhǔn)，具體包括數(shù)據(jù)共享的范圍、內(nèi)容、形式、應(yīng)用等，數(shù)據(jù)共享各方的責(zé)任和權(quán)力，以及數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和隱私保護(hù)等；第二要設(shè)立數(shù)據(jù)共享管理的組織機(jī)構(gòu)，對(duì)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)披露等進(jìn)行監(jiān)管，并針對(duì)數(shù)據(jù)共享使用的全周期、數(shù)據(jù)安全性和隱私保護(hù)等重點(diǎn)方面進(jìn)行監(jiān)督和開(kāi)展檢查。

5 結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)處于全面推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，政府提出要將大數(shù)據(jù)作為重要的助推器。大數(shù)據(jù)的使用為城市治理現(xiàn)代化帶來(lái)了顯著的提升，在城市常態(tài)治理中輔助政府決策，使民生服務(wù)提質(zhì)增效，在城市危機(jī)治理中推動(dòng)危機(jī)的可預(yù)測(cè)、可防控。

大數(shù)據(jù)已經(jīng)在城市治理現(xiàn)代化中開(kāi)展了應(yīng)用，也在各方的努力中積極布局，做好大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)，保障基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)用，制定數(shù)據(jù)共享機(jī)制讓數(shù)據(jù)共享有章可循，大數(shù)據(jù)將加速賦能社會(huì)治理現(xiàn)代化。