■北京先見能源咨詢有限公司總裁 尹明

2021 年是我國“雙碳”目標(biāo)的“政策制定年”。這一年里，“雙碳”目標(biāo)頂層設(shè)計(jì)不斷完善，1+N政策體系不斷完備，各領(lǐng)域努力方向不斷明確。作為我國“雙碳”目標(biāo)主戰(zhàn)場的能源領(lǐng)域，也緊緊圍繞構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系制定政策、細(xì)化措施。本文梳理了2021 年以來與新能源發(fā)展緊密相關(guān)的主要政策，并從發(fā)展模式、能源消費(fèi)、市場化發(fā)展、運(yùn)行保障、價(jià)格與金融等維度提煉政策要點(diǎn)，探究我國新能源發(fā)展方向及趨勢(shì)等問題。

構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，在安全可靠基礎(chǔ)上開展新能源對(duì)傳統(tǒng)能源的替代

2021 年3 月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出，構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)，深化電力體制改革，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》正式發(fā)布，明確提出，加快發(fā)展非化石能源，堅(jiān)持集中式和分布式并舉，大力提升風(fēng)電、光伏發(fā)電規(guī)模，加快發(fā)展東中部分布式能源……非化石能源占能源消費(fèi)總量比重提高到20%左右等任務(wù)。

2021 年10 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》發(fā)布，提出優(yōu)先推動(dòng)風(fēng)能、太陽能就地就近開發(fā)利用。構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，提高電網(wǎng)對(duì)高比例可再生能源的消納和調(diào)控能力。

2021 年10 月，國務(wù)院印發(fā)《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，提出到2025 年、2030 年，非化石能源消費(fèi)比重分別達(dá)到20%左右、25%左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放分別比2020年下降18%和65%以上。堅(jiān)持先立后破，穩(wěn)住存量，拓展增量，以保障國家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為底線，爭取時(shí)間實(shí)現(xiàn)新能源的逐漸替代；全面推進(jìn)風(fēng)電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持集中式與分布式并舉，加快建設(shè)風(fēng)電和光伏發(fā)電基地。加快智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)和特色應(yīng)用，創(chuàng)新“光伏+”模式，推進(jìn)光伏發(fā)電多元布局。

建立最低消納責(zé)任權(quán)重規(guī)模引導(dǎo)機(jī)制，加快風(fēng)光發(fā)電基地與分布式光伏的規(guī)?；l(fā)展

（1）風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理機(jī)制發(fā)生重大變化

2021年5月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出一是強(qiáng)化可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)各?。▍^(qū)、市）確定本地完成非水電可再生能源電力最低消納責(zé)任權(quán)重所必需的年度新增風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目并網(wǎng)規(guī)模和新增核準(zhǔn)（備案）規(guī)模。二是建立保障性并網(wǎng)、市場化并網(wǎng)等并網(wǎng)多元保障機(jī)制。三是穩(wěn)步推進(jìn)戶用光伏項(xiàng)目建設(shè)。在確保安全前提下，鼓勵(lì)有條件的戶用光伏項(xiàng)目配備儲(chǔ)能。戶用光伏發(fā)電項(xiàng)目由電網(wǎng)企業(yè)保障并網(wǎng)消納等。

（2）開展整縣屋頂分布式光伏發(fā)電規(guī)?；_發(fā)

2021年6月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于報(bào)送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)方案的通知》，啟動(dòng)整縣分布式光伏試點(diǎn)申報(bào)，并規(guī)定2023 年底之前試點(diǎn)地各類屋頂可安裝光伏發(fā)電要達(dá)到的最低比例（黨政機(jī)關(guān)建筑屋頂為50%；學(xué)校、醫(yī)院等公共建筑為40%；工商業(yè)廠房屋頂為30%；農(nóng)村居民屋頂為20%）。

2021年9月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于公布整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)名單的通知》，共有676 個(gè)縣（市、區(qū)）被納入整縣屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)。

（3）啟動(dòng)沙漠戈壁荒漠地區(qū)風(fēng)光發(fā)電基地建設(shè)

2021 年11 月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于印發(fā)第一批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏基地建設(shè)項(xiàng)目清單的通知》，涉及19省份，規(guī)?？傆?jì)9705萬千瓦。

2021 年12 月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于組織擬納入國家第二批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏基地項(xiàng)目的通知》，規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)滿足“四個(gè)要素”：一是不涉及生態(tài)紅線；二是依托外送通道消納的項(xiàng)目應(yīng)基于在運(yùn)、在建，或已核準(zhǔn)輸電通道，配套風(fēng)電光伏裝機(jī)規(guī)模與通道輸電能力相匹配，并落實(shí)消納市場；三是就近就網(wǎng)就負(fù)荷消納的項(xiàng)目應(yīng)在并網(wǎng)后能夠?qū)崿F(xiàn)高效利用；四是配套煤電靈活性改造、水電、抽水蓄能、新型儲(chǔ)能等調(diào)峰措施，與基地項(xiàng)目同步實(shí)施。

2022年2月，國家能源局發(fā)布《以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏基地規(guī)劃布局方案》，提出到2030 年，重點(diǎn)在三北地區(qū)規(guī)劃建設(shè)風(fēng)光基地總裝機(jī)約4.55 億千瓦，其中，“十四五”和“十五五”時(shí)期分別約2億千瓦、2.55億千瓦。

（4）因地制宜推進(jìn)各地新能源發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展

2021年12月，國家能源局公布2022年能源工作重點(diǎn)任務(wù)，包括：推進(jìn)東中南部地區(qū)風(fēng)電光伏就近開發(fā)消納，積極推動(dòng)海上風(fēng)電集群化開發(fā)和“三北”地區(qū)風(fēng)電光伏基地化開發(fā)，抓好沙漠、戈壁、荒漠風(fēng)電光伏基地建設(shè)，啟動(dòng)實(shí)施“千鄉(xiāng)萬村馭風(fēng)行動(dòng)”“千家萬戶沐光行動(dòng)”等。

2022年2月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的若干政策的通知》，強(qiáng)調(diào)實(shí)施好沙漠戈壁荒漠地區(qū)大型風(fēng)電光伏基地建設(shè)，鼓勵(lì)中東部地區(qū)發(fā)展分布式光伏，推進(jìn)廣東、福建、浙江、江蘇、山東等海上風(fēng)電發(fā)展。

重視新能源一體化應(yīng)用場景和多能互補(bǔ)一體化開發(fā)利用，創(chuàng)新可再生能源發(fā)展模式

2022年2月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），從存量與增量項(xiàng)目、電力流與電源結(jié)構(gòu)等多維度，對(duì)新能源規(guī)模化開發(fā)利用提出新方向、新要求。

（1）負(fù)荷側(cè)，推進(jìn)三類源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化場景，增加綠色能源消納

《指導(dǎo)意見》提出區(qū)域（?。┘?jí)、市（縣）級(jí)和園區(qū)（居民區(qū)）三類源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化發(fā)展場景。在園區(qū)（居民區(qū)）場景，在城市商業(yè)區(qū)、綜合體、居民區(qū)，依托光伏發(fā)電、并網(wǎng)型微電網(wǎng)和充電基礎(chǔ)設(shè)施等，開展分布式發(fā)電與電動(dòng)汽車（用戶儲(chǔ)能）靈活充放電相結(jié)合的園區(qū)（居民區(qū)）級(jí)源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化建設(shè)。在工業(yè)負(fù)荷大、新能源條件好的地區(qū)，支持分布式電源開發(fā)建設(shè)和就近接入消納，結(jié)合增量配電網(wǎng)等工作，開展源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化綠色供電園區(qū)建設(shè)。

（2）電源側(cè)，按照存增量不同要求，推進(jìn)新能源優(yōu)先的多能互補(bǔ)一體化模式

《指導(dǎo)意見》提出優(yōu)先發(fā)展新能源，積極實(shí)施存量“風(fēng)光水火儲(chǔ)一體化”提升，穩(wěn)妥推進(jìn)增量“風(fēng)光水（儲(chǔ)）一體化”，探索增量“風(fēng)光儲(chǔ)一體化”，嚴(yán)控增量“風(fēng)光火（儲(chǔ)）一體化”。特別是對(duì)于“風(fēng)光火（儲(chǔ)）一體化”模式，文件規(guī)定外送輸電通道可再生能源電量比例原則上不低于50%，優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)比例更高的通道。

加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村能源體系綠色轉(zhuǎn)型，助力鄉(xiāng)村振興與高質(zhì)量發(fā)展

（1）加快建設(shè)以可再生能源為基礎(chǔ)的清潔多元的農(nóng)村能源體系

2021 年11 月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，提出因地制宜推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)光伏、風(fēng)電發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村生物質(zhì)能源多元化利用，加快構(gòu)建以可再生能源為基礎(chǔ)的農(nóng)村清潔能源利用體系。

2021 年12 月，國家能源局等部門聯(lián)合印發(fā)《加快農(nóng)村能源轉(zhuǎn)型發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》，提出到2025 年，建成一批農(nóng)村能源綠色低碳試點(diǎn)，風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿日嫁r(nóng)村能源的比重持續(xù)提升，農(nóng)村電網(wǎng)保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)，分布式可再生能源發(fā)展壯大，綠色低碳新模式新業(yè)態(tài)得到廣泛應(yīng)用，新能源產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充和農(nóng)民增收的重要渠道，綠色、多元的農(nóng)村能源體系加快形成。

2021 年12 月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確提出，加快風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中的應(yīng)用，有序推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖。

（2）發(fā)展可再生能源，助力鄉(xiāng)村振興

2022 年2 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》正式下發(fā)，提出鞏固光伏扶貧工程成效，在有條件的脫貧地區(qū)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)農(nóng)村光伏、生物質(zhì)能等清潔能源建設(shè)。

2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》，提出在農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先支持屋頂分布式光伏發(fā)電以及沼氣發(fā)電等生物質(zhì)能發(fā)電接入電網(wǎng)，電網(wǎng)企業(yè)等應(yīng)當(dāng)優(yōu)先收購其發(fā)電量。鼓勵(lì)利用農(nóng)村地區(qū)適宜分散開發(fā)風(fēng)電、光伏發(fā)電的土地，探索統(tǒng)一規(guī)劃、分散布局、農(nóng)企合作、利益共享的可再生能源項(xiàng)目投資經(jīng)營模式。

（3）重視土地空間綜合開發(fā)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳

2021 年10 月，國務(wù)院印發(fā)《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳。大力發(fā)展綠色低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)光互補(bǔ)、“光伏+設(shè)施農(nóng)業(yè)”“海上風(fēng)電+海洋牧場”等低碳農(nóng)業(yè)模式。研發(fā)應(yīng)用增匯型農(nóng)業(yè)技術(shù)。

2022年1月，自然資源部印發(fā)《節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式推薦目錄（第三批）》，提出推廣新能源產(chǎn)業(yè)節(jié)地技術(shù)，建設(shè)農(nóng)牧（漁）光互補(bǔ)光伏電站，充分利用未利用土地等。

相關(guān)分析

（1）新能源發(fā)展模式應(yīng)做到“四個(gè)堅(jiān)持”

面對(duì)碳達(dá)峰寶貴時(shí)間窗口，我國能源轉(zhuǎn)型面臨規(guī)模與結(jié)構(gòu)、安全與投入等多方面問題。未來一個(gè)階段，我國新能源發(fā)展應(yīng)做到“四個(gè)堅(jiān)持”。

一是堅(jiān)持在安全可靠基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)新能源對(duì)傳統(tǒng)能源的逐步替代?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)新增用能的清潔低碳化為重點(diǎn)；存量用能應(yīng)堅(jiān)持“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，減少不合理用能，減少低效、無效能源投資。

二是堅(jiān)持實(shí)施煤炭與新能源的優(yōu)化組合式發(fā)展。在轉(zhuǎn)型過程中，將新能源與傳統(tǒng)能源作為我國現(xiàn)代能源體系有機(jī)整體，不同階段發(fā)揮各自不同的價(jià)值和作用，實(shí)現(xiàn)兩類能源在我國能源體系中協(xié)調(diào)、同步轉(zhuǎn)型。越是采取規(guī)?；_發(fā)模式，就越是要重視采取系統(tǒng)聯(lián)系的觀點(diǎn)，越要重視煤炭與新能源優(yōu)化組合，也越要重視發(fā)輸配儲(chǔ)用的協(xié)同性（包括技術(shù)上和機(jī)制上的協(xié)調(diào)性）。

三是堅(jiān)持新能源集中式與分布式規(guī)?；_發(fā)。兩種方式在能源體系中的定位與作用不同，應(yīng)用場景和資源匹配不同，充分發(fā)揮“尺長”與“寸短”各自的優(yōu)勢(shì)。

四是堅(jiān)持多能互補(bǔ)和集成一體化發(fā)展。結(jié)合資源稟賦特點(diǎn)，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)化組合的“集團(tuán)軍”作用；通過數(shù)字化與低碳化有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)能源的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)用能的綠色高效化，實(shí)現(xiàn)能源與產(chǎn)業(yè)的更緊密結(jié)合，創(chuàng)造出更大價(jià)值。

（2）充分認(rèn)識(shí)新能源替代傳統(tǒng)能源具有的統(tǒng)一性、復(fù)雜性、長期性

我國新能源發(fā)展的系統(tǒng)性體現(xiàn)在以下方面：

統(tǒng)一性方面?，F(xiàn)代社會(huì)的能源系統(tǒng)本身具有多元組合特征。沒有哪個(gè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)體的能源僅依賴一兩種能源。油氣煤傳統(tǒng)能源與風(fēng)光新能源共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的能源系統(tǒng)，兩類能源統(tǒng)一于能源清潔低碳生產(chǎn)、安全穩(wěn)定供給和高效合理使用上。這是新能源替代傳統(tǒng)能源發(fā)展的統(tǒng)一性。

復(fù)雜性方面。傳統(tǒng)能源與新能源之間具有競爭、替代和協(xié)同的復(fù)雜關(guān)系。兩類能源作為能源系統(tǒng)的有機(jī)組成，在資源占用、市場份額等方面有著突出的競爭關(guān)系，在生態(tài)環(huán)保方面具有突出的替代關(guān)系，在安全保障方面具有突出的協(xié)同關(guān)系。這是新能源替代傳統(tǒng)能源發(fā)展的復(fù)雜性。

格爾木光伏電站。 （丁海生 攝）

長期性方面。傳統(tǒng)能源和新能源經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的不同實(shí)現(xiàn)路徑，決定了新能源對(duì)傳統(tǒng)能源替代的長期性。傳統(tǒng)能源具備燃料和工業(yè)原材料“雙功能”，風(fēng)、光等新能源主要通過轉(zhuǎn)化為電能，再通過提高電氣化程度等途徑發(fā)揮作用。電氣化較容易實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)能源燃料功能的替代，但是能源的工業(yè)原材料功能涉及分子結(jié)構(gòu)的改變，電氣化很多時(shí)候是無法辦到的。因此，如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)深度電氣化將是人們未來必須面對(duì)的長期問題。

以上也說明我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)清潔低碳能源變革，不可能“一蹴而就”或“畢其功于一役”。

（3）在大力推進(jìn)新能源基地式開發(fā)同時(shí)，我國應(yīng)加快打破制約新能源分布式開發(fā)的體制機(jī)制“瓶頸”

由于整縣屋頂分布式光伏發(fā)電試點(diǎn)開發(fā)面臨屋頂產(chǎn)權(quán)、屋頂質(zhì)量、用戶信用與改造、電網(wǎng)接入等一系列問題，有非常高的開發(fā)和管理、運(yùn)維成本等，后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性較高，因此，沙漠、戈壁、荒漠風(fēng)光發(fā)電基地式開發(fā)模式，將是“十四五”“十五五”時(shí)期我國新能源增量的最大貢獻(xiàn)者。這一時(shí)期，我國分布式發(fā)電也將會(huì)以規(guī)?；_發(fā)模式為主，加快開發(fā)建設(shè)，盡早形成規(guī)模效應(yīng)，加快局部地區(qū)電源結(jié)構(gòu)低碳化進(jìn)程。因此，強(qiáng)調(diào)規(guī)?；_發(fā)是我國新能源發(fā)展的最大特點(diǎn)之一。

需要注意的是，當(dāng)前我國絕大部分地區(qū)尚未形成對(duì)分布式新能源市場化發(fā)展的良好氛圍與支持性條件。在補(bǔ)貼退出、市場監(jiān)管效能有限的情況下，分布式能源發(fā)展面臨一個(gè)需要“以小博大”和具有“非典型性”的特點(diǎn)，發(fā)展難度較大，應(yīng)該作為能源體制機(jī)制創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。

（4）挖掘可再生能源對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的多重價(jià)值

風(fēng)電、光伏發(fā)電成為滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村用能需求、促進(jìn)共同富裕發(fā)展的重要選擇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村與縣域屋頂、產(chǎn)業(yè)園區(qū)共同構(gòu)成了未來一個(gè)時(shí)期我國分布式可再生能源發(fā)展的3 種主要場景，值得重視與深耕。農(nóng)業(yè)農(nóng)村用能轉(zhuǎn)型應(yīng)該重視能源與產(chǎn)業(yè)深度融合，突出各方利益共享，特別是要讓老百姓得到實(shí)惠。

在東部農(nóng)村地區(qū)發(fā)展分布式能源，應(yīng)考慮土地資源復(fù)合開發(fā)利用的問題，重視地（水）下、地（水）面、地（水）上空間的立體開發(fā)，將“光伏+”與農(nóng)牧漁業(yè)的簡單復(fù)合，轉(zhuǎn)變?yōu)楹w綠色能源、水體凈化、土地節(jié)約、有機(jī)物科學(xué)處置、種養(yǎng)殖業(yè)循環(huán)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、城市消費(fèi)者、投資方等各方互利共贏。■