李丹，杜鵬，李洪全，衛(wèi)寶立

(1.青島市勘察測繪研究院，山東 青島 266032； 2.青島市自然資源和規(guī)劃局，山東 青島 266071；3.青島市地理國情大數(shù)據(jù)工程研究中心，山東 青島 266032)

1 引 言

耕地占補(bǔ)平衡制度自確立以來，在堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量紅線、保障國家耕地資源安全、支撐國家糧食安全方面取得了顯著成效，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的調(diào)節(jié)器，發(fā)揮了保障發(fā)展和保護(hù)耕地的雙重作用，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長和耕地保護(hù)的雙贏[1，2]。但耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施并沒有扭轉(zhuǎn)耕地持續(xù)減少的局面，耕地占補(bǔ)平衡狀況并不能反映耕地減增變化的真實(shí)情況[3]。新形勢下耕地占補(bǔ)平衡能否持續(xù)有效地發(fā)揮好發(fā)展和保護(hù)的調(diào)節(jié)作用，監(jiān)管體系的作用十分重要[4]。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了系統(tǒng)的耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系，包含土地整治日常監(jiān)測監(jiān)管、年度占補(bǔ)平衡考核、新增耕地核查和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等[5，6]。

2018年3月，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格核定土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目新增耕地的通知》，要求各級國土資源主管部門加強(qiáng)新增耕地核定工作的監(jiān)督核查：省、市國土資源主管部門分別抽取一定比例新增耕地開展實(shí)地核查，發(fā)現(xiàn)問題，督促及時(shí)整改到位，并對全國近十年來儲備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行了抽查核實(shí)[7]；2019年，對8個(gè)省份儲備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行了全面核查。通過核查發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目存在建設(shè)不真實(shí)，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量嚴(yán)重不實(shí)不夠，被建設(shè)非法占用或者已經(jīng)不是耕地，仍在儲備庫擬用于占補(bǔ)平衡等各類問題，儲備補(bǔ)充耕地不真不實(shí)等問題已普遍存在。

面對如此現(xiàn)狀，為了更好地將儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查工作落到實(shí)處，開展了市級儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，明確各級相關(guān)部門職責(zé)分工，規(guī)定監(jiān)督核查的內(nèi)容、流程，建立全生命周期的信息化管理模式。經(jīng)過近一年的實(shí)踐工作證明，該套標(biāo)準(zhǔn)化模式取得了較好的效果，違規(guī)種樹、撂荒和建設(shè)占用等現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)的時(shí)效和全面性顯著提高，新增耕地質(zhì)量得到了有效保障。

2 建設(shè)思路

根據(jù)《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格核定土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目新增耕地的通知》要求，依據(jù)《青島市土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收工作規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[8]，結(jié)合具體工作實(shí)際，提出儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)辦法，包括工作協(xié)調(diào)機(jī)制、職責(zé)分工、核查內(nèi)容、核查流程、信息管理平臺等內(nèi)容。

其中，①工作協(xié)調(diào)機(jī)制及職責(zé)分工：建立由市自然資源相關(guān)部門、區(qū)(市)自然資源相關(guān)部門、區(qū)(市)執(zhí)法相關(guān)部門、鎮(zhèn)政府相關(guān)單位構(gòu)成的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確職責(zé)分工；②數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)：對儲備補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)的坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式、字段屬性進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，包括新增耕地屬性標(biāo)準(zhǔn)化和問題圖斑屬性標(biāo)準(zhǔn)化；③參考遙感影像：遙感影像是核查的主要參考依據(jù)，處理后的遙感影像應(yīng)滿足 1∶10 000比例尺的精度以精確提取圖斑的范圍，并且所包含的地物信息可讀性強(qiáng)，目標(biāo)突出，適于解譯工作；④核查內(nèi)容：參照高分辨率遙感影像結(jié)合外業(yè)實(shí)際調(diào)查對核查范圍內(nèi)的圖斑進(jìn)行逐地塊核查，標(biāo)記非耕地圖斑，并區(qū)分圖斑類型，包括園林地、撂荒、建設(shè)占用、設(shè)施農(nóng)用地等非耕地類型；⑤核查流程：包括從問題圖斑發(fā)現(xiàn)、下發(fā)、整改、復(fù)核、核減等一整套閉合的核查流程；⑥信息管理平臺：依托地理信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)，搭建儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全過程信息化、流程化。

3 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容

3.1 核查制度建設(shè)

儲備補(bǔ)充耕地核查采取“市級核查，區(qū)市整改”制度。市級自然資源部門負(fù)責(zé)組織內(nèi)外業(yè)核查工作。內(nèi)業(yè)檢查儲備補(bǔ)充耕地圖斑有無園林地、撂荒、建設(shè)占用等非耕地現(xiàn)象，并將有問題的圖斑下發(fā)至各區(qū)(市)自然資源部門進(jìn)行核實(shí)、整改；復(fù)核各區(qū)(市)自然資源部門反饋的外業(yè)照片或視頻是否能夠全面反映問題圖斑實(shí)地情況，不滿足要求的退回；外業(yè)隨機(jī)抽取不少于30%的問題圖斑進(jìn)行實(shí)地核查，確保區(qū)(市)填報(bào)情況真實(shí)、準(zhǔn)確。區(qū)(市)自然資源部門獲取核查清單并組織外業(yè)實(shí)地調(diào)查、取證，查清問題圖斑的現(xiàn)狀，對問題圖斑進(jìn)行整改，確認(rèn)無問題后提交上級主管部門審核。各區(qū)(市)執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)協(xié)助進(jìn)行非法占損等問題整改，鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)配合區(qū)(市)自然資源部門、執(zhí)法部門開展相關(guān)工作。

3.2 核查流程

建立格式統(tǒng)一、規(guī)范的儲備補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)庫，利用內(nèi)業(yè)影像對比為主、外業(yè)實(shí)地核實(shí)為輔的方式對入庫圖斑進(jìn)行逐一核查，標(biāo)記疑問圖斑，將問題推送至相關(guān)部門進(jìn)行核實(shí)、整改，復(fù)核核實(shí)、整改結(jié)果，根據(jù)復(fù)核結(jié)果，統(tǒng)計(jì)核減圖斑數(shù)和核減圖斑面積，如圖1所示。

圖1 儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查流程圖

(1)數(shù)據(jù)入庫

建立儲備補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)庫，按區(qū)(市)分層存儲整理儲備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，統(tǒng)一數(shù)據(jù)坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式、屬性字段等方面，屬性包括驗(yàn)收編號(XMYSBH)、項(xiàng)目名稱(XMMC)、行政區(qū)劃(XZQH)、權(quán)屬單位名稱(QSDWMC)、耕地面積(GDMJ)、耕地類型(GDLX)等基本屬性信息，以及年度核查情況(NDHC)、是否需要外業(yè)(SFWY)、整改情況(ZGQK)、是否核減(SFHJ)等核查屬性信息。

(2)樣本采集

考慮因遙感影像數(shù)據(jù)源、分辨率、拍攝時(shí)間等因素造成的同物異譜，異物同譜等現(xiàn)象，在開展核查工作前，首先選取一定量的典型圖斑進(jìn)行外業(yè)照片采集，確認(rèn)實(shí)際地物類型，建立樣本庫，使作業(yè)人員建立先驗(yàn)知識，提高核查工作的準(zhǔn)確率和效率。

(3)監(jiān)督核查

采取內(nèi)、外業(yè)相結(jié)合的方法，內(nèi)業(yè)參考最新的影像對范圍內(nèi)的圖斑進(jìn)行逐地塊核查，標(biāo)記非耕地圖斑，并區(qū)分圖斑類型，包括耕地、園林地、撂荒、建設(shè)占用、設(shè)施農(nóng)用地等用地類型，各類型定義如表1所示。外業(yè)對內(nèi)業(yè)無法判讀的大棚等圖斑開展實(shí)地核實(shí)。

問題圖斑的類型及說明 表1

(4)問題圖斑整改

市自然資源局通過儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督管理信息平臺下發(fā)問題圖斑，區(qū)(市)自然資源部門組織整改，利用監(jiān)督核查移動(dòng)端對問題圖斑進(jìn)行拍照，確定用地類型，對能夠整改的地塊進(jìn)行整改，對無法整改的地塊進(jìn)行標(biāo)注，對外業(yè)判讀為耕地的圖斑和完成整改的圖斑提交上級主管部門審核。市自然資源部門對提交的成果進(jìn)行最終審核，統(tǒng)計(jì)需從儲備補(bǔ)充耕地庫中核減的面積和數(shù)量。

3.3 信息管理平臺

搭建儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督管理信息平臺(圖2)，包括基礎(chǔ)信息、管理一張圖、電子檔案、監(jiān)督核查及監(jiān)督核查移動(dòng)端等模塊，建立全生命周期的管理模式，全面實(shí)現(xiàn)儲備補(bǔ)充耕地的規(guī)范化、信息化管理與建設(shè)工作，提高了耕地保護(hù)工作管理水平與效率。

圖2 儲備補(bǔ)充耕地信息管理平臺

基礎(chǔ)信息模塊建立全市統(tǒng)一的、數(shù)據(jù)高度集中的空間和非空間數(shù)據(jù)庫，包括電子地圖、影像數(shù)據(jù)服務(wù)、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)、各類地理信息專題數(shù)據(jù)等。

管理一張圖功能模塊實(shí)現(xiàn)了各類空間數(shù)據(jù)的展示、共享與應(yīng)用?；诨A(chǔ)信息模塊開發(fā)相關(guān)的地理信息功能，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目范圍展示、信息查詢、檔案查詢等功能，形成了土地整治項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析、現(xiàn)狀情況分析、生命周期管理、管理工作用圖展示等成果。

電子檔案模塊將儲備補(bǔ)充耕地檔案進(jìn)行分類管理，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系，形成了規(guī)范的電子檔案文件，并開發(fā)了檔案錄入、查詢、統(tǒng)計(jì)分析、導(dǎo)出、借閱登記、打印等功能，可在地圖界面查看項(xiàng)目地塊，即可查看項(xiàng)目位置，又可查看項(xiàng)目屬性，并且可以通過檔案文件進(jìn)行屬、圖、文一體化查看，如圖3所示。

圖3 檔案管理功能

監(jiān)督核查功能模塊實(shí)現(xiàn)對疑似問題圖斑分發(fā)、整改、復(fù)核等流程的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)新增耕地核查工作“全程管”。市級自然資源部門將問題圖斑分發(fā)至區(qū)(市)自然資源部門，同時(shí)推送移動(dòng)端，區(qū)(市)自然資源部門進(jìn)行外業(yè)實(shí)地取證、整改，市級自然資源部門通過平臺對結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。利用平臺實(shí)現(xiàn)了市局用戶對圖斑的核查監(jiān)管，既可以在宏觀層面了解全市圖斑的核實(shí)進(jìn)度情況，又可以在微觀層面，查看具體某一個(gè)圖斑的狀態(tài)(無問題、待核查、待整改、待復(fù)核等)，實(shí)現(xiàn)了全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。移動(dòng)端用于外業(yè)核查人員進(jìn)行外業(yè)核查。通過實(shí)時(shí)定位、導(dǎo)航、照片“隨手拍”等功能，實(shí)現(xiàn)了問題圖斑的現(xiàn)場取證、整改上傳等工作，核查數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)上傳至電腦端，實(shí)現(xiàn)了電腦端與移動(dòng)端數(shù)據(jù)的同步更新，如圖4所示。

圖4 監(jiān)督核查移動(dòng)端

4 應(yīng)用實(shí)踐

通過儲備補(bǔ)充耕地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定了規(guī)范、統(tǒng)一的監(jiān)督核查制度和要求，定期開展儲備補(bǔ)充耕地的監(jiān)督核查，并通過監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了儲備補(bǔ)充耕地全生命周期管理。2020年全面開展了儲備補(bǔ)充耕地標(biāo)準(zhǔn)化工作，對青島市2017年以來已完成土地整治的項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、復(fù)核、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)資料進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化整理，對紙質(zhì)資料、圖件進(jìn)行掃描，對項(xiàng)目矢量文件的數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系進(jìn)行統(tǒng)一轉(zhuǎn)換、處理，形成了規(guī)范的電子檔案文件，并將核查結(jié)果納入電子檔案管理，做到了監(jiān)管留痕、成果留檔；利用2020年上半年 0.5 m分辨率的遙感影像結(jié)合外業(yè)調(diào)查對近幾年入庫的90余個(gè)項(xiàng)目新增耕地開展了一次年度核查，核查問題圖斑占比約18%，查清了園林地、撂荒、建設(shè)占用等問題圖斑的面積、分布情況，全面、真實(shí)地掌握了青島市儲備補(bǔ)充耕地的現(xiàn)狀；基于開發(fā)的監(jiān)管核查功能(含移動(dòng)端)，支撐了2020年新增耕地圖斑的區(qū)(市)級整改和市級復(fù)核工作，對發(fā)現(xiàn)的問題圖斑下發(fā)至相關(guān)區(qū)(市)，并監(jiān)督落實(shí)整改工作，系統(tǒng)的性能穩(wěn)定、可靠、實(shí)用，滿足了工作的需求，能夠?qū)崟r(shí)、高效地監(jiān)管青島市儲備補(bǔ)充耕地。

5 結(jié) 語

根據(jù)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合具體工作實(shí)際，提出了青島市儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查標(biāo)準(zhǔn)化辦法，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定監(jiān)督核查內(nèi)容、流程和方法，統(tǒng)一管理平臺，實(shí)現(xiàn)了全生命周期的管理模式，確保了新增耕地?cái)?shù)量真實(shí)、質(zhì)量可靠。經(jīng)驗(yàn)證，該辦法滿足青島市儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查工作要求，為切實(shí)履行耕地保護(hù)監(jiān)管職能提供制度保障。儲備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查機(jī)制建立后，應(yīng)結(jié)合年度核查運(yùn)行情況進(jìn)行完善，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)，以信息化手段協(xié)助評估和考慮各環(huán)節(jié)執(zhí)行效率，確保核查工作真實(shí)、有效，為新增耕地保護(hù)真正提供抓手。