李靈芝，羊 洋，周 力

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

古有大禹受命于堯、舜二帝負(fù)責(zé)治理水患，今有河長(zhǎng)受上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)任命，落實(shí)水質(zhì)治理，其中一脈相承的是行政的力量。河長(zhǎng)制是指任命各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人為轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理責(zé)任人，將河道水質(zhì)的考核得分與官員政治績(jī)效掛鉤，利用行政壓力強(qiáng)化水質(zhì)治理責(zé)任。然而，水質(zhì)在一定程度上取決于上游的污染活動(dòng)，而不僅僅是轄區(qū)內(nèi)的［1］。因流域的整體性和人為行政區(qū)劃分割間的矛盾，水污染被界定為跨界污染［2］。地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的污染以越界外部性的方式轉(zhuǎn)由其他地區(qū)承擔(dān)［3］。具體地，在上游地方政府通過(guò)財(cái)稅優(yōu)惠等將水污染密集型產(chǎn)業(yè)吸引至上游的同時(shí)，污染物卻“順流而下”，使下游地區(qū)難以擺脫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)［1］。盡管可以通過(guò)強(qiáng)化環(huán)境績(jī)效考核對(duì)地方官員環(huán)境治理產(chǎn)生激勵(lì)作用［4］，但河長(zhǎng)制并未扭轉(zhuǎn)跨界污染會(huì)伴生搭便車行為的本質(zhì)。當(dāng)下游地區(qū)在河長(zhǎng)制的作用下進(jìn)一步提高規(guī)制強(qiáng)度時(shí)，上游地區(qū)即使宣稱實(shí)施河長(zhǎng)制，其污染治理動(dòng)機(jī)反而可能進(jìn)一步降低。一些研究基于水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制的治污效果不明顯［5］，可能正是上游地區(qū)搭便車所致。中國(guó)自2018 年起全面實(shí)施河長(zhǎng)制，但位于下游的東部地區(qū)和省域交界地區(qū)水質(zhì)改善程度并不樂(lè)觀，也能為此提供些許佐證。國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)中心數(shù)據(jù)表明，在中西部地區(qū)水質(zhì)不斷改善的同時(shí)，東部地區(qū)水體化學(xué)需氧量（COD）含量從2017 年的3.45 mg/L 上升至2019 年的4.20 mg/L。更嚴(yán)峻的是，東部地區(qū)省交界處水體COD 含量從2017 年的4.16 mg/L 上升至2019 年的4.68 mg/L。該研究將從理論與實(shí)證兩個(gè)層面考察河長(zhǎng)制在跨界污染搭便車問(wèn)題中的作用，為水污染治理政策的進(jìn)一步完善提供參考。

1 文獻(xiàn)綜述

河長(zhǎng)制是中國(guó)分權(quán)式環(huán)境管理模式下的一項(xiàng)制度調(diào)整。流域水污染治理涉及不同層次的政府機(jī)構(gòu)，是采取中央集權(quán)還是地方分權(quán)一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要問(wèn)題。理論上，中央集權(quán)對(duì)控制流域水污染外部性問(wèn)題更有效［6］。但在信息不對(duì)稱的情況下，中央集權(quán)可能是低效率的，而分權(quán)式的環(huán)境管理有利于管理者因地制宜地選擇符合地方特殊情況的政策與標(biāo)準(zhǔn)以提高效率。然而，分權(quán)式環(huán)境管理模式也存在弊端。伴隨著經(jīng)濟(jì)上財(cái)政分權(quán)與地方政治集權(quán)，政府官員的地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與政治晉升競(jìng)爭(zhēng)變得更為激烈［7］。為達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，地方政府往往以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)，即提出更為寬松的環(huán)境要求［8］。

因而，分權(quán)式環(huán)境管理引致的“搭便車”行為是跨界污染治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。水環(huán)境具有整體性，由于跨界河流一般擁有固定流向且具有攜帶污染的能力，上游地區(qū)排放的污染物會(huì)自然而然隨水體流動(dòng)排往下游地區(qū)，這就是所謂的“污染溢出”。從20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與管理的權(quán)利開(kāi)始逐漸下放至各個(gè)行政區(qū)域。在國(guó)家環(huán)保部門下達(dá)全國(guó)性政策目標(biāo)后，每個(gè)省份都會(huì)被分配具體要求。但在省級(jí)要求的進(jìn)一步分配與執(zhí)行上，省級(jí)政府擁有轄區(qū)內(nèi)的決定權(quán)。出于經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)或政治晉升動(dòng)機(jī)，地方政府的非合作行為會(huì)使得公共品的供給偏離最優(yōu)水平［9］。具體地，上游地方政府可以通過(guò)將更多的污染排放集中于邊界這一策略性行為（搭便車），向下游轉(zhuǎn)嫁環(huán)境壓力。在宏觀層面，跨界污染的搭便車行為有兩種表征，其一是行政區(qū)域邊界處的污染程度高于行政區(qū)域內(nèi)部的污染程度，其二是行政區(qū)域相鄰時(shí)，上游邊界的污染程度高于下游邊界。Sigman［10］根據(jù)各州獲得水環(huán)境管理自治權(quán)的時(shí)間差異，使用三重差分模型對(duì)權(quán)力下放前后跨界污染現(xiàn)象進(jìn)行了實(shí)證分析。結(jié)果顯示，獲得水環(huán)境管理自治權(quán)的州在總的污染物排放上有所減少，但跨界污染的嚴(yán)重程度卻沒(méi)有顯著變化。Lipscomb 等［11］將巴西372 對(duì)上下游水質(zhì)監(jiān)測(cè)站面板數(shù)據(jù)和縣界演變數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，發(fā)現(xiàn)河流距離縣下游邊界每近1 km，污染指標(biāo)生化需氧量（BOD）就會(huì)增加2%左右。河流沿岸的夜間燈光數(shù)據(jù)顯示，地方政府允許更多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在縣內(nèi)下游地區(qū)的河流附近開(kāi)展［11］。Cai等［12］研究發(fā)現(xiàn)，在同一個(gè)省內(nèi)，最下游縣的排污收費(fèi)執(zhí)行力度最為寬松，其污染活動(dòng)強(qiáng)度比其他縣高出20%。為了應(yīng)對(duì)中央提出的減排要求并保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，省級(jí)政府選擇將污染產(chǎn)業(yè)向省內(nèi)下游邊界轉(zhuǎn)移［12］。

長(zhǎng)期以來(lái)，如何實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理是人類社會(huì)普遍關(guān)心的議題。在環(huán)境分權(quán)框架下，切實(shí)提高地方政府的環(huán)境治理激勵(lì)是關(guān)鍵。在河長(zhǎng)制之前，中國(guó)政府采取的一個(gè)重要舉措是目標(biāo)責(zé)任制，即2007年宣布，2010年底各省份必須完成指定的環(huán)境治理目標(biāo)，完成情況直接與官員績(jī)效考核掛鉤。然而，一個(gè)新問(wèn)題也相伴而生。雖然地方政府的減排壓力小和地方政府官員激勵(lì)扭曲是產(chǎn)生跨界污染問(wèn)題原因之一，但單純地增加對(duì)地方政府污染治理的激勵(lì)力度是否有助于解決跨界污染問(wèn)題仍不明確。例如，Kahn［13］研究發(fā)現(xiàn)，在1970 年美國(guó)環(huán)保署建立之后，跨界污染顯著加劇。加大地方政府的減排壓力能夠強(qiáng)化地方政府改善本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的意愿，但當(dāng)環(huán)境規(guī)制未對(duì)跨界污染采取針對(duì)性措施時(shí)，更加嚴(yán)格的政策壓力不會(huì)阻止地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)嫁本地污染治理壓力達(dá)成環(huán)保目標(biāo)［14］。學(xué)界對(duì)大尺度、統(tǒng)一的污染治理壓力能否有效解決跨界污染問(wèn)題未達(dá)成共識(shí)。

河長(zhǎng)制的核心思想也是加大地方政府官員的環(huán)境治理壓力，其實(shí)現(xiàn)方式是采用“干部目標(biāo)管理責(zé)任制”［4］。為了激勵(lì)干部積極作為，上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在明確水質(zhì)目標(biāo)后，對(duì)下級(jí)政府及其官員治水任務(wù)完成情況進(jìn)行考核及問(wèn)責(zé)。為了避免因問(wèn)責(zé)而失去晉升資格，下級(jí)政府官員會(huì)選擇努力完成治水任務(wù)。但當(dāng)存在行政問(wèn)責(zé)難以落實(shí)等問(wèn)題時(shí)，河長(zhǎng)制會(huì)失去其應(yīng)有的效力。值得一提的是，將治水責(zé)任發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)而不是水利、環(huán)保等各部門官員為河長(zhǎng)制的有效運(yùn)行提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)［4］。在推行河長(zhǎng)制之前，中國(guó)流域治理體制較為松散［15］。在頂層設(shè)計(jì)上，存在“九龍治水”的局面；在地方層面，存在跨部門協(xié)作難、跨地區(qū)合作難、跨層級(jí)治理難等問(wèn)題［4］。將治水責(zé)任發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)有利于構(gòu)建協(xié)作暢通的治理體系。在黨的內(nèi)部，高級(jí)別的干部可以依靠黨的組織優(yōu)勢(shì)來(lái)協(xié)調(diào)指揮低級(jí)別的干部。基于干部等級(jí)制度，河長(zhǎng)制將分散的治水責(zé)任集中到個(gè)人，再由該個(gè)體協(xié)調(diào)各方，繼而在橫向上實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作、跨地區(qū)合作，在縱向上克服跨層級(jí)治理中的層級(jí)松散問(wèn)題。

然而，河長(zhǎng)制如何能夠緩解跨界污染問(wèn)題還存在多方面的質(zhì)疑。首先，如前所述，加大減排壓力可能會(huì)強(qiáng)化搭便車問(wèn)題。上游河長(zhǎng)為了完成環(huán)境治理任務(wù)，可能選擇將污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向下方行政邊界轉(zhuǎn)移。其次，下游河長(zhǎng)在加大污染治理強(qiáng)度時(shí)，上游河長(zhǎng)有動(dòng)力采取不作為策略。Hoel［16］研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)部分成員主動(dòng)減少污染排放量時(shí)，污染排放總量不會(huì)因此下降，因?yàn)槠渌蓡T會(huì)利用污染外部性特征采取搭便車行為。再次，從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制所衍生出來(lái)的河長(zhǎng)制是否真的強(qiáng)化了地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一基本制度還有待商榷。中央政府早在1989 年就開(kāi)始推行“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”，并在“十一五”期間正式提出將環(huán)境治理情況納入官員的晉升考核中，實(shí)行“一票否決”“終身追責(zé)”等規(guī)定。換言之，早在數(shù)年前，地方政府官員在污染治理上已經(jīng)具有較強(qiáng)激勵(lì)。此外，通過(guò)政策梳理發(fā)現(xiàn)，一些地方政府并未明確制定水質(zhì)目標(biāo)，這會(huì)導(dǎo)致政策失去應(yīng)有的約束力。例如，Kahn 等［14］研究發(fā)現(xiàn)，基于COD 含量精準(zhǔn)制定的水污染治理目標(biāo)使得地方政府將COD污染密集型的造紙業(yè)搬離河岸，但由于石油、汞和苯酚含量等未被列入治理目標(biāo)，相關(guān)污染物的濃度未出現(xiàn)任何改善。最后，中央政府在不斷強(qiáng)調(diào)污染治理的同時(shí)，并未弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求。對(duì)于地方政府而言，比治水責(zé)任更沉重的責(zé)任是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。除此之外，河長(zhǎng)制并未打破“轄區(qū)內(nèi)”這一概念。下游水質(zhì)未能納入上游地方政府的考核內(nèi)容，由行政區(qū)劃分割引致的搭便車問(wèn)題未從根本上予以破解。反觀“十一五”期間的環(huán)境治理政策，已切實(shí)考慮到上下游省政府間的監(jiān)督與合作。

近些年來(lái)，學(xué)界對(duì)河長(zhǎng)制何以形成、制度邏輯、政策擴(kuò)散路徑、政策效果等已開(kāi)展廣泛而深入的討論。其中，制度邏輯和政策效果等是研究重點(diǎn)。第一，河長(zhǎng)制的制度邏輯是多方面的，主要包括縱向行政權(quán)威強(qiáng)化機(jī)制［17-18］、基于“資格錦標(biāo)賽”的政治壓力達(dá)標(biāo)機(jī)制［19］、完善流域分層治理與跨部門協(xié)作等的整體性治理［15，20-21］等。第二，河長(zhǎng)制的政策擴(kuò)散路徑是多樣的，縱向的吸納輻射與橫向的學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)雙向并行，形成“自發(fā)首創(chuàng)”“向上擴(kuò)散”與“平行擴(kuò)散”并存局面［22-23］。第三，河長(zhǎng)制的本地治理效應(yīng)存在爭(zhēng)議。學(xué)者基于國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)水污染數(shù)據(jù)、中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)和河長(zhǎng)制演進(jìn)數(shù)據(jù)，評(píng)估了河長(zhǎng)制的水治理效果［5，23-26］，但研究結(jié)論不一致。例如，沈坤榮等［5］研究發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制顯著提升了水中的溶解氧濃度，達(dá)到了初步的水污染治理效果，但并未顯著降低水中化學(xué)需氧量、生化需氧量、氨氮等深度污染物濃度。而Li 等［25］研究發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制能夠有效降低氨氮濃度，但會(huì)使化學(xué)需氧量和溶解氧指標(biāo)惡化。河長(zhǎng)制的政策效果存疑可能是由于監(jiān)督不透明、社會(huì)參與不充分、問(wèn)責(zé)難等制度缺陷［27-28］。

現(xiàn)有研究對(duì)幫助理解河長(zhǎng)制的制度邏輯、作用方式及制度缺陷等已作出重要貢獻(xiàn)，但對(duì)河長(zhǎng)制如何作用于跨界污染中搭便車問(wèn)題的考察嚴(yán)重不足。尤其是，在評(píng)估河長(zhǎng)制施政效果時(shí)，只關(guān)注本地是否實(shí)施河長(zhǎng)制對(duì)本地污染活動(dòng)或水質(zhì)的影響［5，23-26］，且結(jié)論不一，上游地區(qū)的河長(zhǎng)制實(shí)施效果更是不得而知。由于河長(zhǎng)制存在強(qiáng)化搭便車問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，可能當(dāng)且僅當(dāng)上游與本地同在一個(gè)省級(jí)轄區(qū)內(nèi)，上游或本地地方政府實(shí)施河長(zhǎng)制才能有效改善本地水質(zhì)。該研究將基于國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)水質(zhì)數(shù)據(jù)定量分析河長(zhǎng)制在跨界水污染治理中的成效，并著重考察省內(nèi)省外上游地區(qū)的河長(zhǎng)制實(shí)施效果差異。

2 研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)

2.1 實(shí)證模型構(gòu)建

參考沈坤榮等［1］的模型設(shè)計(jì)，假設(shè)河流干流的流向?yàn)樽晕飨驏|，上下游的兩個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位構(gòu)成了圖1所示的河段模型。圖1 中，編號(hào)A—E 代表干流流經(jīng)的縣。A 縣位于該河段的上游，并且有水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)j。E 縣位于河段的下游，水質(zhì)監(jiān)測(cè)站i位于該縣。B、C、D 縣泛指該河段流經(jīng)的所有縣，且C、D 縣位于兩省交界處。河流作為一個(gè)整體，被一個(gè)個(gè)行政區(qū)域人為分割，某一觀測(cè)點(diǎn)位的水質(zhì)不但受到本地區(qū)生產(chǎn)生活的影響，還會(huì)受到上游地區(qū)污染活動(dòng)的影響［12］。上游地區(qū)的污染活動(dòng)可以用上游地區(qū)水質(zhì)和上游地區(qū)的污染強(qiáng)度表示。因此，下游點(diǎn)位i的水質(zhì)取決于以下幾個(gè)因素：①上游點(diǎn)位j的水質(zhì)，預(yù)期對(duì)下游水質(zhì)產(chǎn)生正向影響；②上游縣各類生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的污染Sk，即點(diǎn)位j到D 縣下游邊界d點(diǎn)之間的各類生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的污染，預(yù)期對(duì)下游水質(zhì)產(chǎn)生負(fù)向影響；③下游點(diǎn)位i所在縣各類生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的污染Sl，即E 縣上游邊界d點(diǎn)到點(diǎn)位i之間的各類生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的污染，預(yù)期對(duì)下游水質(zhì)產(chǎn)生負(fù)向影響。④其他自然因素，即點(diǎn)位j與i之間的降雨。

圖1 模型設(shè)計(jì)

該研究基于上述流域污染關(guān)系，將下游點(diǎn)位的水質(zhì)用計(jì)量方程表示：

其中：下標(biāo)i表示下游監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，下標(biāo)j表示位于監(jiān)測(cè)點(diǎn)i的上游監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，下標(biāo)t表示時(shí)間，下標(biāo)k表示上游K區(qū)域的任意縣（含上游點(diǎn)位j所在縣），下標(biāo)l表示本地縣。Q為監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的水質(zhì)，R為縣所在市是否設(shè)立市級(jí)河長(zhǎng)的虛擬變量。S表示生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的污染，具體包括工業(yè)污染、養(yǎng)殖業(yè)污染和種植業(yè)污染。Skt和Slt分別表示在t時(shí)間點(diǎn)上游某縣與本地縣污染活動(dòng)強(qiáng)度。Zijt表示點(diǎn)位j與i之間的降雨自然條件。μ為下游監(jiān)測(cè)站固定效應(yīng)，ν為時(shí)間固定效應(yīng)（包含年份固定效應(yīng)和月份固定效應(yīng)），ε為誤差項(xiàng)。

上游縣和本地縣的河長(zhǎng)制實(shí)施效果可能取決于上游縣與本地縣是否位于同一個(gè)省，以及是否確立省級(jí)河長(zhǎng)。為此，根據(jù)上游縣與本地縣是否位于同一個(gè)省將樣本分為兩類，并設(shè)立模型：

其中：Rpt表示上游縣所在省是否確立省級(jí)河長(zhǎng)。上游縣與本地縣位于同一省份的樣本占63.84%。需要說(shuō)明的是，為了評(píng)估上游縣河長(zhǎng)制實(shí)施情況對(duì)本地水質(zhì)的影響，未將上游K 區(qū)域作為一個(gè)整體納入模型中。例如，在考察D 縣河長(zhǎng)制實(shí)施情況對(duì)點(diǎn)位i水質(zhì)的影響時(shí)，未控制A、B、C縣的政策實(shí)施情況和污染活動(dòng)強(qiáng)度。為了便于理解，將下標(biāo)l替換為本地，將下標(biāo)k替換為上游。

2.2 變量與數(shù)據(jù)

2.2.1 水質(zhì)指標(biāo)及監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)據(jù)

該研究水質(zhì)數(shù)據(jù)來(lái)自生態(tài)環(huán)境部下屬的國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)中心維護(hù)的地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，包含對(duì)中國(guó)主要河流133 個(gè)監(jiān)測(cè)站的多項(xiàng)水質(zhì)參數(shù)的測(cè)量。選用COD 和氨氮兩個(gè)深度污染物指標(biāo)作為水質(zhì)變量。2004—2019 年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門在全國(guó)主要水系（長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、西南諸河、浙閩河流、內(nèi)陸河流）共設(shè)置了133 個(gè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位。站點(diǎn)在運(yùn)營(yíng)期間幾乎每周都會(huì)更新數(shù)據(jù)。分析中將原有的周度水質(zhì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為月度平均數(shù)據(jù)。由于大量監(jiān)測(cè)站沒(méi)有上游相鄰站，選擇了58 個(gè)可以作為下游或上游監(jiān)測(cè)站的點(diǎn)位和19 個(gè)只能作為上游監(jiān)測(cè)站的點(diǎn)位。因此，在該研究的樣本中，總共有77 個(gè)監(jiān)測(cè)站。所有監(jiān)測(cè)站均位于七大流域，其中大部分位于長(zhǎng)江和淮河流域。位于西部、中部和東部地區(qū)的監(jiān)測(cè)站數(shù)量分別為19 個(gè)、33 個(gè)和25 個(gè)。樣本監(jiān)測(cè)站之間的干流流經(jīng)中國(guó)23 個(gè)省的308 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。任意兩個(gè)相鄰監(jiān)測(cè)站之間的干流平均流經(jīng)14個(gè)縣。

2.2.2 河長(zhǎng)制變量

該研究的核心解釋變量是人工梳理的河流流經(jīng)縣河長(zhǎng)制施行情況（是否實(shí)施河長(zhǎng)制）。為保證人工整理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，基于兩個(gè)渠道對(duì)河長(zhǎng)制變量進(jìn)行了整理，并進(jìn)行了交叉驗(yàn)證。首先，通過(guò)百度搜索與河長(zhǎng)制相關(guān)的官方文件和新聞報(bào)道，依此確定一個(gè)縣是否實(shí)施河長(zhǎng)制以及何時(shí)實(shí)施河長(zhǎng)制。二是在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索相關(guān)政府文件和新聞報(bào)道，梳理各地區(qū)河長(zhǎng)制演進(jìn)情況。沈坤榮等［5］也使用這種方法來(lái)獲取有關(guān)城市是否采用河長(zhǎng)制的信息。在數(shù)據(jù)收集過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，啟動(dòng)河長(zhǎng)制的政府都是市級(jí)或省級(jí)，而幾乎沒(méi)有縣級(jí)政府。在地級(jí)市頒布的關(guān)于河長(zhǎng)制的政策文件中，一般會(huì)有“屬地行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”或者“市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)”這樣的關(guān)鍵詞。當(dāng)出現(xiàn)這類關(guān)鍵詞時(shí)，該研究認(rèn)為該地級(jí)市及其轄區(qū)內(nèi)的縣級(jí)行政單位實(shí)行了河長(zhǎng)制。由此識(shí)別出模型中的核心自變量——該縣是否設(shè)置河長(zhǎng)。另外，當(dāng)該省發(fā)布了省級(jí)層面的河長(zhǎng)制文件時(shí)，認(rèn)為該省確立了“省級(jí)河長(zhǎng)”。

在各地的河長(zhǎng)制政策文件中，一般都有“將水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果納入政績(jī)考核”“對(duì)考核不合格的市縣領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施一票否決”“考核不合格的河長(zhǎng)將受到警告、通報(bào)批評(píng)直至行政處分”等內(nèi)容。河長(zhǎng)制政策鼓勵(lì)各級(jí)河長(zhǎng)制定科學(xué)的綜合治理方案。其中，流域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受到較多關(guān)注。例如，遼寧省對(duì)流域內(nèi)污染嚴(yán)重的小造紙、小印染、小糠醛、小酒精等企業(yè)進(jìn)行了專項(xiàng)整治，河北省大力淘汰小規(guī)模草漿生產(chǎn)裝置、化學(xué)制漿生產(chǎn)線、以廢紙為原料的紙廠等水污染密集型企業(yè)。此外，河長(zhǎng)制注重加大社會(huì)監(jiān)督力度，及時(shí)公布各級(jí)河長(zhǎng)名單，樹立河長(zhǎng)告示牌。部分地市還建立了媒體公示預(yù)警機(jī)制，支持社會(huì)公眾對(duì)違法占用水域、擅自填埋河道等違法行為的舉報(bào)和新聞媒體曝光。這些為河長(zhǎng)制能夠發(fā)揮一定的環(huán)境治理效應(yīng)提供了有力證據(jù)。但政策文件中沒(méi)有明確的是，下游水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果是否也被納入政績(jī)考核，以及對(duì)考核合格與否的界定。此外，鮮有政策文件論及跨省河長(zhǎng)間的協(xié)作或是跨省水污染糾紛的協(xié)調(diào)機(jī)制。綜合來(lái)看，河長(zhǎng)制應(yīng)當(dāng)能夠激勵(lì)地方政策強(qiáng)化環(huán)境治理，但上游地方政府是否不再采取策略性行為還有待驗(yàn)證。

2.2.3 其他變量

（1）采用第二產(chǎn)業(yè)增加值、肉類產(chǎn)量和農(nóng)作物播種面積與行政面積的比值分別表示工業(yè)污染強(qiáng)度、養(yǎng)殖業(yè)污染強(qiáng)度和種植業(yè)污染強(qiáng)度。第二產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)源自《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》；肉類產(chǎn)量、農(nóng)作物播種面積數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)農(nóng)科院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；行政面積數(shù)據(jù)源自《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。值得說(shuō)明的是，中國(guó)農(nóng)科院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為年度數(shù)據(jù)，對(duì)于肉類數(shù)據(jù)，該研究將其簡(jiǎn)單平均至12 個(gè)月。對(duì)農(nóng)作物播種面積，該研究整理了全國(guó)778個(gè)農(nóng)氣站發(fā)布的農(nóng)作物生長(zhǎng)發(fā)育狀況報(bào)告，獲得了各縣不同農(nóng)作物的生長(zhǎng)期，以此為依據(jù)將農(nóng)作物播種面積分解為月度播種面積。

（2）此外，該研究還為每個(gè)樣本縣匹配了最近氣象站的月累計(jì)降雨量，以控制氣候條件。降水?dāng)?shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)氣象局824 個(gè)國(guó)家級(jí)地面氣象觀測(cè)站統(tǒng)計(jì)的日累計(jì)降水量，將其轉(zhuǎn)化為月累計(jì)降水量?？h與距其最近氣象站的距離平均為35 km。

2.2.4 數(shù)據(jù)描述

變量定義及描述統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。數(shù)據(jù)覆蓋了2004—2019 年，77 個(gè)上下游點(diǎn)位間的河流流經(jīng)23 個(gè)省的102 個(gè)市的308個(gè)縣。從COD 和NH 濃度來(lái)看，上游水質(zhì)明顯優(yōu)于本地。實(shí)施河長(zhǎng)制的本地縣占比高于上游縣，這體現(xiàn)出上游地區(qū)的治污壓力相對(duì)較小。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)表

3 實(shí)證結(jié)果分析

首先匯報(bào)基準(zhǔn)回歸結(jié)果。表2列（1）、列（3）模型僅控制了氣候特征，列（2）、列（4）則進(jìn)一步控制了上游和本地的污染活動(dòng)強(qiáng)度?？梢园l(fā)現(xiàn)，上游實(shí)施河長(zhǎng)制會(huì)顯著降低本地水體的COD 濃度和氨氮濃度。具體地，以列（2）、列（4）為例，上游縣實(shí)施河長(zhǎng)制會(huì)使本地縣水體的COD濃度平均降低0.695 3 mg/L，氨氮濃度降低0.071 5 mg/L。樣本中本地縣COD 濃度的均值是4.190 mg/L，氨氮濃度是0.730 mg/L，因而在上游河長(zhǎng)制政策的作用下，COD 濃度降低了16.6%，氨氮濃度降低了9.8%。相比之下，本地水質(zhì)在COD 指標(biāo)上的改善程度更高。2015 年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，COD 主要來(lái)自農(nóng)業(yè)中的養(yǎng)殖業(yè)污水和城鎮(zhèn)生活污水，氨氮的主要來(lái)源是農(nóng)業(yè)面源污染（種植業(yè)）和城鎮(zhèn)生活污水。一方面，氨氮的總排放量約是COD 的十分之一，相對(duì)較小，在邊際上更難以減少。另一方面，相較于種植業(yè)污染，養(yǎng)殖業(yè)污水排放較為點(diǎn)源化，易于監(jiān)管和控制。例如，Zhou等［26］研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施河長(zhǎng)制能顯著緩解由養(yǎng)殖業(yè)糞污排放造成的水污染，但對(duì)由種植業(yè)化肥施用造成的水污染是無(wú)效的。因而，根據(jù)委托代理理論，作為代理人的政府可能傾向于優(yōu)先治理COD污染。

表2 河長(zhǎng)制對(duì)水質(zhì)的影響——基準(zhǔn)回歸結(jié)果

本地實(shí)施河長(zhǎng)制能夠顯著降低COD 濃度，但施政效果略低于上游實(shí)施河長(zhǎng)制。與此同時(shí)，本地實(shí)施河長(zhǎng)制對(duì)NH 濃度的影響在統(tǒng)計(jì)上不顯著。這些均可能是由于本地的治污努力會(huì)受到上游的侵蝕。已有關(guān)于本地河長(zhǎng)制實(shí)施效果的研究并未得出一致結(jié)論［5，24-25］，該研究與She等［24］較為一致。與上游地方政府的行為決策相同，本地政府也選擇優(yōu)先治理COD污染。

如前文所述，理論上，由于不用對(duì)下游水質(zhì)負(fù)責(zé)，上游地區(qū)會(huì)傾向于向河流下游方向的行政邊界轉(zhuǎn)移污染，導(dǎo)致下游地區(qū)的水質(zhì)難以得到提升［29］。但基準(zhǔn)結(jié)果表明，河長(zhǎng)制能有效解決搭便車問(wèn)題。已有研究表明，當(dāng)河段同屬一個(gè)行政區(qū)域時(shí)，地區(qū)間環(huán)境規(guī)制具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性［1］。因而，上游地方政府實(shí)施河長(zhǎng)制能夠有效改善下游水質(zhì)可能是由于上游與本地在同一個(gè)轄區(qū)（?。﹥?nèi)，并且該轄區(qū)有負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的高層級(jí)（省級(jí)）河長(zhǎng)。

為此，根據(jù)上下游是否同省將樣本分為兩類，進(jìn)行分樣本回歸。研究結(jié)果表明：當(dāng)上下游縣區(qū)屬于同一個(gè)省份時(shí)，上游地區(qū)實(shí)施河長(zhǎng)制能夠明顯降低本地COD和NH濃度（表3列（1）、列（2））。此外，若該省設(shè)立了省級(jí)河長(zhǎng)，能更大程度地降低COD 濃度（表3 列（3）），但是對(duì)氨氮濃度沒(méi)有顯著影響（表3 列（4））。然而，當(dāng)上下游縣區(qū)屬于不同省份時(shí)，上游地區(qū)實(shí)施河長(zhǎng)制反而會(huì)使本地水質(zhì)惡化（表4 列（1）、列（2））。此外，即使上游省份設(shè)立了省級(jí)河長(zhǎng)，對(duì)下游水質(zhì)的負(fù)面影響依然存在，基本保持不變（表4列（3）、列（4））。

表3 河長(zhǎng)制對(duì)水質(zhì)的影響——上下游位于同一省份

表4 河長(zhǎng)制對(duì)水質(zhì)的影響——上下游位于不同省份

上述結(jié)果表明，上游實(shí)施河長(zhǎng)制對(duì)下游水質(zhì)的改善效果主要源于省內(nèi)上游地區(qū)加強(qiáng)了污染防治，且在確立了省級(jí)河長(zhǎng)的情況下，上游地區(qū)能更大程度減少水污染。需要強(qiáng)調(diào)的是，即使沒(méi)有確立省級(jí)河長(zhǎng)，省內(nèi)上游地區(qū)在實(shí)施河長(zhǎng)制之后也會(huì)切實(shí)承擔(dān)污染治理責(zé)任。這可能得益于：①上游地區(qū)在實(shí)施河長(zhǎng)制的過(guò)程中已將省內(nèi)下游地區(qū)的水質(zhì)納入官員的績(jī)效考核中；②河長(zhǎng)制的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)有便于省內(nèi)市級(jí)政府間進(jìn)行橫向協(xié)商。

然而，河長(zhǎng)制對(duì)跨省界的水污染問(wèn)題是無(wú)效的，上游地區(qū)可能會(huì)以實(shí)施河長(zhǎng)制為噱頭推卸污染治理責(zé)任。在分省治理的現(xiàn)實(shí)背景下，由于河長(zhǎng)間的跨省協(xié)作機(jī)制缺失，上游政府的搭便車問(wèn)題依然存在，且有變本加厲之勢(shì)。可能正因如此，2021 年12 月，水利部正式提出建立長(zhǎng)江流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，旨在探索長(zhǎng)江流域省級(jí)之間的水質(zhì)治理，建立上下游左右岸聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。李國(guó)英在2022年全國(guó)水利工作會(huì)議上的講話中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，2022年的重點(diǎn)工作之一是“充分發(fā)揮全面推行河湖長(zhǎng)制工作部際聯(lián)席會(huì)議作用，在七大流域全面建立省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，完善流域管理機(jī)構(gòu)與省級(jí)河長(zhǎng)辦協(xié)作機(jī)制，明確上下游、左右岸、干支流的管理責(zé)任，變分段治為全域治”。該研究表明，加強(qiáng)流域內(nèi)省際間協(xié)作、合力治污，是正確而重要的政策方向。

盡管環(huán)境分權(quán)下的河長(zhǎng)制尚未有效解決省際間搭便車問(wèn)題，但不能因此轉(zhuǎn)向中央集權(quán)。Sigman［10］在指出環(huán)境分權(quán)的弊端后提出，不能因環(huán)境分權(quán)具有搭便車問(wèn)題而沿用中央集權(quán)，而是要在堅(jiān)持環(huán)境分權(quán)的情況下采取針對(duì)性措施解決搭便車問(wèn)題。河長(zhǎng)制的出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)化各地方對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理，理想的結(jié)果是各地均強(qiáng)化環(huán)境治理。但事實(shí)表明，在針對(duì)性措施不完備的情況下，河長(zhǎng)制不能實(shí)現(xiàn)全域高效治理。制定省際間上下游聯(lián)動(dòng)、精準(zhǔn)的環(huán)境考核目標(biāo)，將一定范圍內(nèi)下游地區(qū)的水質(zhì)納入上游地區(qū)河長(zhǎng)制考核體系，并以此為參照確定獎(jiǎng)懲措施正是當(dāng)中缺失的一環(huán)。

4 結(jié) 論

河長(zhǎng)制高度體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境治理負(fù)責(zé)”的基本要求，與黨的十九屆四中全會(huì)提出的“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”高度契合，因其制度優(yōu)勢(shì)備受關(guān)注，并被寄予厚望。正因如此，有必要從跨界污染外部性問(wèn)題審視河長(zhǎng)制的施政效果。實(shí)證結(jié)果顯示，省內(nèi)上游地區(qū)實(shí)施河長(zhǎng)制能夠顯著改善本地水質(zhì)，且在確立了省級(jí)河長(zhǎng)的情況下，該積極影響更大。但省外上游地區(qū)實(shí)施河長(zhǎng)制反而會(huì)使本地水質(zhì)惡化，河長(zhǎng)制不能解決跨省界污染的搭便車問(wèn)題。換言之，省長(zhǎng)能夠有效約束本省河長(zhǎng)的行為，但對(duì)上游省域河長(zhǎng)缺乏約束力。一方面，我們看到了行政的力量，通過(guò)制度微調(diào)能夠讓本地地方領(lǐng)導(dǎo)重視水污染治理；另一方面，采用行政命令的方式來(lái)管理河流，不能解決流域污染問(wèn)題。更準(zhǔn)確地說(shuō)，河長(zhǎng)制僅按照行政邊界劃分落實(shí)治水責(zé)任對(duì)于全面提升水環(huán)境質(zhì)量是不夠的。

河流治理無(wú)邊界。河流橫跨多個(gè)行政區(qū)域的特征，決定了水污染治理的沉疴痼疾在于跨界污染。從市級(jí)層面看，省級(jí)河長(zhǎng)這一省內(nèi)最高級(jí)別河長(zhǎng)的設(shè)立對(duì)省內(nèi)跨區(qū)域河流進(jìn)行統(tǒng)籌治理具有重要作用。當(dāng)前，各省均已確立省級(jí)河長(zhǎng)，可以預(yù)見(jiàn)省內(nèi)上下游河湖協(xié)同治理將得到進(jìn)一步提升。從省級(jí)層面看，由于跨省協(xié)作機(jī)制不健全，省際間的河流污染治理問(wèn)題仍是今后河長(zhǎng)制面臨的主要挑戰(zhàn)。浙江省在省內(nèi)河湖治理中堪稱表率，在跨省共治中也勇當(dāng)先鋒，為推動(dòng)跨行政區(qū)域河長(zhǎng)制深入落實(shí)提供了典型示范。浙江省在全國(guó)率先建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系，并通過(guò)發(fā)布《河（湖）長(zhǎng)制工作規(guī)范》推動(dòng)河長(zhǎng)“依標(biāo)辦事”，切實(shí)履行職責(zé)。2018—2019年，浙江省與上海市、江蘇省先后建立了太湖、淀山湖湖長(zhǎng)協(xié)作機(jī)制，對(duì)跨地區(qū)水系建立了跨界巡查、信息共享、聯(lián)合督辦的流域共治機(jī)制，取得顯著成效。中央應(yīng)吸取浙江經(jīng)驗(yàn)，加快建立健全省級(jí)河長(zhǎng)協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)“一河一長(zhǎng)”，變分段治理為全域治理。需要強(qiáng)調(diào)的是，中央還應(yīng)加快建立綠色GDP 政績(jī)考核機(jī)制，矯正地方政府“只看增長(zhǎng)，不看環(huán)境”的短視心態(tài)，從根本上激勵(lì)地方政府轉(zhuǎn)向積極有為的環(huán)境治理。