張志國 (中共沈陽市委黨校，遼寧沈陽 110036)

習近平總書記指出：“2020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構下統(tǒng)籌安排?！?2017年10月18，習近平總書記在黨的十九大報告中，首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年2月發(fā)布中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》；同年 5月，中共中央政治局召開會議審議了《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》。2021年2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌；5月20日，遼寧省鄉(xiāng)村振興局正式掛牌成立，標志著遼寧省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面展開。

從國際視角來看，發(fā)達國家在發(fā)展進程中，為了改善農村生活水平，減小城鄉(xiāng)差距，均不同程度地實施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如韓國的新村運動、德國的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展、英國的鄉(xiāng)村農業(yè)發(fā)展、美國的鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設等，均為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的展開提供了寶貴的經驗。遼寧省作為我國東北地區(qū)的經濟大省，有其獨特的地理位置和人文環(huán)境，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑也有別于其他省份。遼寧省新成立的鄉(xiāng)村振興局將把鞏固拓展脫貧攻堅成果作為第一位的政治任務，做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，全力改善遼寧省農村居民生活水平和基礎設施建設。遼寧省在實現全面脫貧之后，針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構下統(tǒng)籌安排。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，遼寧省農村消除絕對貧困后，如何鞏固脫貧攻堅成果需要厘清3個問題：一是鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興之間的邏輯關系；二是分析制約遼寧省農村鞏固脫貧攻堅成果的因素；三是根據遼寧省經濟社會發(fā)展狀況，因地制宜地提出適應遼寧省經濟發(fā)展的政策建議。

1 鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的邏輯關系

當前，遼寧省的絕對貧困問題已完全消除，在“十三五”期間扶貧開發(fā)取得了巨大的成就，但同時也要看到，集中連片脫貧地區(qū)的基礎設施建設落后，經濟社會發(fā)展滯后，返貧和致貧的因素依然存在，在遼西北和遼東山區(qū)尤為明顯。鞏固脫貧攻堅成果作為消除絕對貧困和鄉(xiāng)村振興過渡期，與鄉(xiāng)村振興既是統(tǒng)一的，又有明顯的區(qū)別。

其中鞏固脫貧攻堅成果是第一個百年奮斗目標的戰(zhàn)略部署的延續(xù)，保證脫貧群體在脫貧后，未來一段時間保持穩(wěn)定，不返貧，而鄉(xiāng)村振興是在新形勢下制定的第二個百年奮斗目標。兩者都聚焦于“三農”問題，最終實現農業(yè)農村的現代化，建設中國特色的社會主義強國。

黨在2021年政府工作報告中指出：“中央決定在脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定”。鞏固脫貧攻堅成果聚焦的依然是脫離貧困的邊緣群體，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聚焦于整個“三農”問題，惠及整個農村。鞏固脫貧攻堅成果是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是鞏固脫貧攻堅成果的延續(xù)。

鞏固脫貧攻堅成果作為過渡階段，保證精準扶貧政策的延續(xù)性，防止脫貧人口再次返貧，也為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關注點在于解決相對貧困問題，這是一個長期的過程，原有的政策法規(guī)要作出相應調整，以適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

2 遼寧省鞏固脫貧攻堅成果的制約因素

在2020年，遼寧省GDP在全國除港、澳、臺外的31個省市中排名第14，整體處于中游位置，但整體宏觀經濟壓力巨大，雖然新冠疫情得到了較好的控制，但經濟恢復基礎尚不牢固，居民消費仍受制約，投資增長后勁不足，個別市縣財政收支矛盾突出?！抖柖柲赀|寧省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，遼寧省全年地區(qū)生產總值25 115.0億元，比上年增長0.6%。其中，第三產業(yè)受疫情影響較為明顯，2020年遼寧省第三產業(yè)增加值13 429.4億元，下降0.7%。2020年經濟總量排在后3位的分別是葫蘆島、朝陽和鐵嶺，均為遼西北地區(qū)，基礎設施薄弱，公共服務能力不足，城鎮(zhèn)化率明顯低于全省平均水平。

遼寧省的地理特點大致呈現北面高南面低，東西高，中間為平原地帶。其中東部和西部多為山地和丘陵，可耕種面積小，土壤較為貧瘠，易遭受干旱、洪澇災害、暴雨雪以及冰凍災害，貧困人口也多集中于遼西北和遼東地區(qū)。貧困家庭中的主要勞動力大多數都存在受教育年限短、文化水平低的情況。特別在縣鎮(zhèn)級地區(qū)，缺少龍頭企業(yè)帶動，外出務工是其主要的收入來源，由于受宏觀經濟下行和文化教育水平低的影響，普遍收入水平低于全省平均水平。

貧困人口家庭由于受到自然條件和家庭固有經濟基礎的影響，多以單一種植業(yè)為主，并且多數沒有參加農業(yè)保險，遇到突發(fā)自然災害發(fā)生時，導致福利水平急劇下降。同時貧困人口家庭的結構多以老年人為主，體弱多病，無法通過外出務工等方式參與當地產業(yè)發(fā)展，自主脫貧能力不足，以政府保障兜底和子女贍養(yǎng)為主，極易陷入貧困狀態(tài)。

遼西北地區(qū)，尤其是相對比較落后地區(qū)的低收入人口思想較為保守，參與市場競爭意識淡泊，貧困文化根深蒂固，貧困代際傳遞現象比較普遍。大多數貧困人口多有“等靠要”的想法，“扶貧先扶志”的理念還需要進一步加強，雖然通過政府保障體系暫時脫貧，但再次陷入貧困可能性較大。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下遼寧省鞏固脫貧攻堅成果政策建議

盡管遼寧省的深度貧困地區(qū)已經擺脫了絕對貧困，但由于致貧原因復雜，貧困主體自身發(fā)展能力弱的狀態(tài)并沒有明顯的改變，可持續(xù)脫貧能力不強。尤其是近兩年受到新冠肺炎疫情影響，加上遼寧省正處于經濟結構優(yōu)化，發(fā)展方式轉變的過渡期，整體經濟下行壓力加大，都為遼寧省的鞏固脫貧攻堅成果帶來挑戰(zhàn)?？傮w來講，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略下，轉變思維方式和觀念，開闊思路，構建貧困治理的現代化體系，是未來遼寧省需首要考慮的問題。

對脫貧縣從脫貧日起設立5年過渡期，目標是為了鞏固脫貧攻堅成果，同時需要總結遼寧省扶貧工作經驗，為該省的鄉(xiāng)村振興工作打牢基礎。在遼寧省扶貧開發(fā)工作中，首先，遼寧省積極貫徹落實黨中央精準扶貧方針，做到精準施策，因地區(qū)、文化、人的不同，實行分類指導；其次，遼寧省層層落實扶貧責任落實，省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級政府部門把扶貧開發(fā)工作作為考核干部的重要依據，實行民主監(jiān)督機制，使得扶貧工作取得成效；最后，遼寧省構建了大扶貧格局，政府主導，市場參與，社會幫扶，貧困個體可行能力提升，各地區(qū)各部門協(xié)同工作的全方位扶貧。在鞏固脫貧攻堅成果的過渡期，以上扶貧經驗需要繼續(xù)落實，同時對不適應客觀發(fā)展規(guī)律的政策要作出調整，做好鞏固脫貧攻堅成果的政策保障。

2020年后，遼寧省已經消除了絕對貧困，但剛剛脫貧的貧困人口，尤其是處于遼西北和遼東山區(qū)的貧困群體，還存在著脫貧不充分，產業(yè)發(fā)展不均衡等實際問題。在保證扶貧政策總體穩(wěn)定的前提下，重點考慮年人均純收入略高于絕對貧困線群體，家庭負擔過重且家庭成員卻無勞動能力群體，因突發(fā)性自然災害導致返貧的群體。同時綜合考慮貧困地區(qū)醫(yī)療、教育、住房、飲水、文化等多個維度。重新劃定貧困群體，一方面可以鞏固脫貧攻堅成果，另一方面為緩解相對貧困和鄉(xiāng)村振興奠定基礎。

脫離貧困群體再次返貧的路徑是多方面的，因此需要從多個維度構建防返貧屏障。首先，對于因病、因學返貧群體，保證扶貧政策中教育的持續(xù)投入，加大醫(yī)療保險的覆蓋面，增加醫(yī)療保險的疾病種類。其次，對于因災、因害的返貧群體，需要提前做好災情預案工作，對于易受自然災害影響的山區(qū)，擴大農業(yè)保險的覆蓋率，引導貧困群體外出務工，或設置普惠性崗位緩解收入下降帶來的返貧風險。再次，對于喪失勞動能力，鰥寡孤獨的貧困群體，繼續(xù)擴大最低生活保障覆蓋面和提高最低生活保障標準，做好貧困治理的兜底工作。除此之外，政府需要綜合治理和防范返貧因素，從而保證減貧效果的連續(xù)性。

在遼寧省《 “十三五”推進新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施方案》中指出：“到2020年，全省城鎮(zhèn)化率達到72%左右。”在遼寧省的城鎮(zhèn)化進程中，大量農民工進城成為潛在貧困群體。由于我國的城鄉(xiāng)二元結構體制，農民工群體在城市還無法享受到醫(yī)療、低保、教育等政策紅利，相對被排斥在主流群體之外，游離于城鄉(xiāng)之間的隱性貧困人口因得不到精準識別而難于被扶助保障，這是鞏固脫貧攻堅成果需要重點關注的領域。以鄉(xiāng)村振興為切入點，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制機制，需要遼寧省的鄉(xiāng)村振興部門和社會保障部門協(xié)同合作，最大限度地降低對農民工群體的相對剝奪性，使其參與到社會發(fā)展來，享受經濟社會發(fā)展帶來的涓滴效應。

鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興相輔相成，不可分割。首先，在思想上要充分認識到鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果之間的關系，在政策、規(guī)劃和工作中，不能將鞏固脫貧攻堅成果工作獨立存在，要將鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果工作統(tǒng)籌考慮，做好銜接。其次，做好產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。產業(yè)扶貧的可持續(xù)性對于鞏固脫貧攻堅成果起著至關重要的作用，同時產業(yè)項目的可持續(xù)性也直接關系到鄉(xiāng)村振興，提高產業(yè)發(fā)展質量，推進產業(yè)鏈和品牌建設，以龍頭企業(yè)帶動貧困群體參與其中，共同抵御市場風險。最后，鞏固脫貧攻堅成果要注重綠色發(fā)展理念，與鄉(xiāng)村振興形成無縫對接。鄉(xiāng)村振興的總要求中強調生態(tài)宜居，建設美麗鄉(xiāng)村，因此在鞏固脫貧攻堅成果中，要充分意識到綠色減貧的重要性，不可顧此失彼。