時(shí)躍波

(遼寧省朝陽市喀左縣水庫移民管理辦公室，遼寧 朝陽 122300)

在農(nóng)田水利建管方面，水利部門發(fā)揮著運(yùn)行管理監(jiān)管作用。為實(shí)現(xiàn)“有人管的要管得好，沒人管的要有人管”的目標(biāo)和貫徹落實(shí)水利改革發(fā)展“補(bǔ)短板，強(qiáng)監(jiān)管”的總計(jì)調(diào)，有必要全面深入調(diào)查區(qū)域農(nóng)田水利現(xiàn)狀，并結(jié)合新時(shí)期水利發(fā)展要求提出行之有效的對(duì)策[1-2]。

本文以遼寧省為例，綜合利用書面與實(shí)地相結(jié)合的調(diào)研方法深入探討了農(nóng)田水利現(xiàn)狀，其中實(shí)地調(diào)研以現(xiàn)場訪談的方式，對(duì)大連、錦州、盤錦、鐵嶺、沈陽等地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村委會(huì)、灌區(qū)管理單位、當(dāng)?shù)厝罕?、水利和湖泊局等進(jìn)行訪談；書面調(diào)研范圍覆蓋全省，調(diào)研方式為調(diào)查表格填報(bào)。

表1 農(nóng)田水利基本情況調(diào)查表

1 遼寧省農(nóng)田水利基本情況

參與調(diào)查的農(nóng)田水利工程有小型灌排泵站、田間灌排溝渠、規(guī)模以下灌排水閘、機(jī)井、水窖(水池)、小引水堰、塘壩及其配套建筑物等，各類工程完好情況、產(chǎn)權(quán)移交及明晰情況如表1。

調(diào)查顯示，總體上全省農(nóng)田水利設(shè)施完好率為65%，已明晰產(chǎn)權(quán)的各類工程約占82%。總體上，可以劃分成村集體、受益戶集體、個(gè)人、用水協(xié)會(huì)、社會(huì)投資者、國家等產(chǎn)權(quán)主體，其中有65%以上的工程產(chǎn)權(quán)歸集體所有；有1.8%的工程產(chǎn)權(quán)歸國家所有(以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主)，一般為閘站等規(guī)模較大的工程；個(gè)人、受益戶集體及農(nóng)民用水合作組織所有的工程均為10%左右，所占比例相近；有0.2%的工程產(chǎn)權(quán)歸社會(huì)投資者所有，所占比例最少。

實(shí)踐表明，管護(hù)資金的投入和管理責(zé)任的落實(shí)是決定農(nóng)田水利完好情況的重要因素，如規(guī)模較大的工程具有相對(duì)較高的管護(hù)資金保障度和完好率。從管護(hù)資金財(cái)政投入的角度上，沈陽、大連等地區(qū)的工程完好率相對(duì)較高，這是由于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，投入農(nóng)田水利的資金也較多。貫徹履行產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任對(duì)農(nóng)田水運(yùn)行發(fā)揮著積極作用，如產(chǎn)權(quán)明晰比較高的水窖(水池)、小型灌排泵站等，其完好率也較高。

2 農(nóng)田水利運(yùn)維監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 運(yùn)行維護(hù)情況

2.2 管護(hù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

一般情況下，農(nóng)田水利管護(hù)責(zé)任主體負(fù)責(zé)安全檢查、檢修維護(hù)、日常管理等職責(zé)，具體的管理工作則由用水者協(xié)會(huì)和基層水利站等負(fù)責(zé)，管護(hù)主體與產(chǎn)權(quán)所有者相統(tǒng)一。

調(diào)查顯示，各地都設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或流域水利站，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理的水利站僅占20%，其余80%都是由水利部門管理，參與調(diào)查的95%的水利站是差額或全額事業(yè)單位?？h級(jí)財(cái)政納入管護(hù)人員經(jīng)費(fèi)的保障率處于20%～80%相對(duì)較低的水平，其中全額納入的一般可達(dá)到80%以上。

農(nóng)民用水合作組織廣泛分布于大部分地區(qū)，并且大多建有管理用房，經(jīng)費(fèi)來源以水費(fèi)計(jì)提為主，經(jīng)費(fèi)保障率總體不高，大部分都不足60%。

2.3 運(yùn)維監(jiān)管現(xiàn)狀

遼寧省大部分市、縣、區(qū)水行政主管部門都是以大型工程為重點(diǎn)，監(jiān)管職責(zé)能基本落實(shí)到位。然而，對(duì)于日常運(yùn)行維護(hù)，所有權(quán)人的監(jiān)管力度較弱，部分地區(qū)甚至存在履職不到位的現(xiàn)象。

3 現(xiàn)存問題分析

為貫徹落實(shí)水利改革發(fā)展“補(bǔ)短板，強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)，遼寧省農(nóng)田水利工程現(xiàn)行運(yùn)維監(jiān)管模式仍存在許多不足，現(xiàn)階段面臨著嚴(yán)峻的形勢和挑戰(zhàn)[3-5]。

3.1 職責(zé)不清，監(jiān)管責(zé)任難落實(shí)

從建設(shè)管理的角度上，機(jī)構(gòu)精簡后適當(dāng)調(diào)整了水利部門的職責(zé)，部分監(jiān)管人員因未充分認(rèn)識(shí)到其重要作用，在日常監(jiān)管工作中缺乏積極性。

由于無法滿足實(shí)際監(jiān)管要求，部分地區(qū)農(nóng)田水利管理體制不利于監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。例如，部分基層水利站以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主管單位，水利部門難以按實(shí)際工作需要對(duì)基層水利工作人員實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配，當(dāng)前普遍存在專業(yè)人才流失、人員管理失控、隊(duì)伍建設(shè)落后等問題，在很大程度上限制了水利站職能的發(fā)揮；有的地區(qū)尚存在產(chǎn)權(quán)不明晰、改革不徹底、管護(hù)主體缺失、產(chǎn)權(quán)落實(shí)不到位等一系列問題，即使明確了責(zé)任主體但也是流于形式，并未真正發(fā)揮應(yīng)有的管護(hù)作用；部分農(nóng)戶、村集體及用水組織，鑒于農(nóng)田水利的公益屬性未完全認(rèn)識(shí)到管護(hù)主體的職責(zé)，不履行管護(hù)義務(wù)和職責(zé)，認(rèn)為各級(jí)政府和水利部門應(yīng)承擔(dān)工程的運(yùn)維監(jiān)管職責(zé)，從而形成工程末級(jí)渠系無人管的局面。

3.2 人才缺乏，監(jiān)管力量較薄弱

農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)所有者(如村集體、地方政府)作為監(jiān)管主體，其日常管理工作實(shí)際則是由用水組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等負(fù)責(zé)。由于待遇低、工作環(huán)境差、編制少等，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在監(jiān)管力量薄弱、年齡結(jié)構(gòu)老化、專業(yè)人員少、服務(wù)體系不完善等問題。

3.3 手段落后，運(yùn)維監(jiān)管效率偏低

目前，遼寧省農(nóng)田水利工程運(yùn)維監(jiān)管缺少自動(dòng)化、信息化配套設(shè)施建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段較少，整體自動(dòng)化、信息化水平低，監(jiān)管方式仍以人工巡查為主。傳統(tǒng)的監(jiān)管方法需要投入大量的資金，并且覆蓋范圍小、工作效率低。

現(xiàn)階段農(nóng)田水利還存在監(jiān)管技術(shù)落后、信息化水平低等許多短板，農(nóng)田水利建設(shè)投資的主要目的是實(shí)現(xiàn)灌排條件的改善，而投入運(yùn)維監(jiān)管升級(jí)改造的資金不足，加之農(nóng)田水利具有投資效益比低、規(guī)模小、多點(diǎn)面廣和基數(shù)大等特點(diǎn)，這在很大程度上增加了監(jiān)管信息化難度。

3.4 重建輕管，缺乏維護(hù)監(jiān)管資金

近年來，由于管護(hù)資金不足、工程管理水平偏低、建后管護(hù)難落實(shí)等問題非常突出，工程運(yùn)行效應(yīng)大打折扣，甚至存在建成投入后不久就出現(xiàn)無法使用的情況。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前尚未從根本上轉(zhuǎn)變重建輕管的思想，各級(jí)農(nóng)田水利資金投入運(yùn)行管護(hù)的比例較低，加之點(diǎn)多面廣、數(shù)量眾多，農(nóng)田水利運(yùn)維監(jiān)管資金嚴(yán)重缺乏；此外，工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)渠道來源較單一，主要來源于遼寧省各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，額度有限且以重點(diǎn)工程為主；市、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體財(cái)政更加有限，難以保障工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

4 建立農(nóng)田水利運(yùn)維監(jiān)管機(jī)制的對(duì)策

為進(jìn)一步提升工程運(yùn)維監(jiān)管水平，切實(shí)保障農(nóng)田水利的長效運(yùn)行，結(jié)合當(dāng)前存在的主要問題，從以下方面提出有針對(duì)性的對(duì)策建議[6-9]。

4.1 完善機(jī)制，壓實(shí)各級(jí)監(jiān)管職責(zé)

工程監(jiān)管是否到位主要取決于機(jī)制是否健全，所以要加快完善運(yùn)維監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)農(nóng)田水利所有權(quán)人及各級(jí)部門的監(jiān)管職責(zé)。(1)厘清并劃定水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的職責(zé)及其工作內(nèi)容，從根本上防止多頭或空白管理的發(fā)生，以及貫徹落實(shí)各項(xiàng)管理政策；(2)加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，明確管護(hù)主體、工程產(chǎn)權(quán)和各方管護(hù)職責(zé)，在工程監(jiān)管中切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)戶和各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)意識(shí)；(3)制定切實(shí)可行的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)田水利管護(hù)履職問責(zé)。制定出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的管理辦法，按照“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的原則對(duì)工程管護(hù)各方進(jìn)行獎(jiǎng)懲，將工程監(jiān)管責(zé)任壓實(shí)到具體的責(zé)任人和責(zé)任單位，督促各方恪盡職守；(4)拓展新型宣傳途徑，合理利用各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、電視廣播等加強(qiáng)宣貫，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、用水組織、用水戶、村集體、水管部門、基層水利機(jī)構(gòu)等各方職責(zé)，切實(shí)提升各方參與監(jiān)管工作的主動(dòng)性。

4.2 政策扶持，提升基層監(jiān)管能力

通過強(qiáng)化基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、加大扶持力度和充分利用好現(xiàn)有政策等，有效解決現(xiàn)階段存在的基層監(jiān)管力量薄弱的問題，具體如下：(1)切實(shí)給予政策支持，通過提高工資水平、改善工作環(huán)境、落實(shí)人員編制、打通人才晉升通道等發(fā)展水利工作隊(duì)伍；為了優(yōu)化人員年齡結(jié)構(gòu)，提升基層工作人員整體素質(zhì)，應(yīng)加快水利人才的引進(jìn)，及時(shí)補(bǔ)充新型技術(shù)人才，定期開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加大培訓(xùn)力度；(2)加強(qiáng)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)的資金和政策保障力度，切實(shí)發(fā)揮協(xié)會(huì)職能，鼓勵(lì)和引導(dǎo)協(xié)會(huì)自主管理和規(guī)范發(fā)展，在農(nóng)田水利監(jiān)管中充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，確保工程的長效運(yùn)行和功能效應(yīng)的發(fā)揮；(3)針對(duì)農(nóng)田水利運(yùn)維監(jiān)管中的難點(diǎn)探索成立村級(jí)水利服務(wù)站，村干部兼任服務(wù)站成員，逐步建立工程監(jiān)管規(guī)章制度，實(shí)行專事專人管理以保證農(nóng)田水利的正常運(yùn)行。

4.3 創(chuàng)新手段，加強(qiáng)信息技術(shù)運(yùn)用

目前，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利信息化管理還具有一定難度，應(yīng)充分利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、灌區(qū)改造、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革等工程創(chuàng)新運(yùn)維監(jiān)管手段，充分利用各種信息技術(shù)。例如，配套水利計(jì)量設(shè)施，保障農(nóng)業(yè)用水需求；將信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項(xiàng)目相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)用水與信息化的融合，進(jìn)一步提升水利建設(shè)管理和運(yùn)行維護(hù)技術(shù)水平；隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，培訓(xùn)方式越來越多，常用的有利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)資源學(xué)習(xí)、邀請(qǐng)專業(yè)人員指導(dǎo)和學(xué)習(xí)先進(jìn)管理模式等多種方式。

4.4 拓寬渠道，保證資金合理使用

通過加大財(cái)政資金投入力度、以工程預(yù)算結(jié)構(gòu)規(guī)劃融資渠道和提高水利工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等措施，多渠道籌措工程建管資金，有效解決農(nóng)田水利資金投入不足的問題。政府部門應(yīng)優(yōu)化相關(guān)政策，加快制定農(nóng)民參與建管的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主投資，積極探索新的融資模式，對(duì)小型農(nóng)田水利工程拓展工程融資渠道，引導(dǎo)民間資本投資以獲取充足的建設(shè)資金。在農(nóng)田水利建設(shè)階段，通過明確工程成本影響因素，深入分析工程造價(jià)組成，制定科學(xué)合理的成本管理模式，確保資金的高效使用。在工程運(yùn)行階段，為實(shí)現(xiàn)資金的充分利用統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)資金投入，通過準(zhǔn)確評(píng)估、編制預(yù)算等合理分配有限的資金，保證各階段都有充足的資金支持。因此，采取以上管理辦法可有效解決建設(shè)階段資金投入過多而后期維護(hù)管理資金不足的問題，防止出現(xiàn)不必要的資金浪費(fèi)，確保工程的運(yùn)行維護(hù)和長久高效運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利“以水養(yǎng)水”的目標(biāo)[10-13]。

5 結(jié)語

農(nóng)田水利工程是支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，為保障農(nóng)田水利長效運(yùn)行必須貫徹落實(shí)運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管工作。本文以遼寧省為例，通過調(diào)查分析現(xiàn)階段農(nóng)田水利存在的主要問題，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議：(1)通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)、強(qiáng)化政策宣傳以及健全制度建設(shè)等，提升工程各管護(hù)責(zé)任主體及水利部門參與運(yùn)維監(jiān)管工作的積極性、主動(dòng)性；(2)盡可能的爭取政策和資金支持，加強(qiáng)基層水利機(jī)構(gòu)建設(shè)，保證監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的真正落實(shí)；(3)以灌區(qū)現(xiàn)代化改造、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等項(xiàng)目為依托，合理利用信息技術(shù)不斷提升工程監(jiān)管能力，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利長效運(yùn)行提供可靠保障。