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        生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的角色失調(diào)與定位
        ——基于15 省份磋商辦法與十大典型案例的分析

        2022-07-05 03:32:34康京濤何麗
        中國環(huán)境管理 2022年3期

        康京濤,何麗

        (西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,陜西西安 710100)

        引言

        我國《民法典》侵權(quán)責(zé)任編對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的公私法協(xié)同,要充分發(fā)揮公私法協(xié)同帶來的聚合治理效應(yīng),在公法救濟(jì)上需要“盡可能強(qiáng)化訴前磋商的作用”[1]。作為一種柔性執(zhí)法方式[2],生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是賠償權(quán)利人(政府)與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任予以協(xié)商解決的一種方式,是賠償權(quán)利人(政府)行使環(huán)境管理權(quán)的一種手段,其目的在于防止單一訴訟產(chǎn)生的“費(fèi)時(shí)耗力”問題[3],目標(biāo)是及時(shí)、高效地與賠償義務(wù)人就修復(fù)或者賠償達(dá)成協(xié)議,其間涉及了磋商主體、磋商程序、磋商內(nèi)容以及磋商結(jié)果執(zhí)行。然而,要保證磋商過程中生態(tài)環(huán)境利益不被“賤賣”或“高估”,實(shí)現(xiàn)自然資源國家所有的憲法規(guī)定,確保公平正義,則需要強(qiáng)化第三人在磋商中的功能。

        國家出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)和地方磋商性規(guī)范文件都規(guī)定了“第三人”參與磋商,但對(duì)于第三人的角色定位語焉不詳,這在一定程度上降低了磋商的法律效果。生態(tài)環(huán)境損害涉及公共利益,第三人參與磋商既是協(xié)商民主的體現(xiàn),也是公眾參與權(quán)的行使?,F(xiàn)有研究不乏對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的關(guān)注,但大多將目光聚焦于磋商的法律性質(zhì)[4]、磋商與訴訟的銜接[5],忽略了磋商第三人角色定位這一重要問題?;诖耍疚囊?5 省份生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法和生態(tài)環(huán)境部公布的賠償磋商十大典型案例為研究對(duì)象,梳理磋商辦法與案例實(shí)踐中第三人的類型,進(jìn)而分析第三人角色失調(diào)的問題,最后對(duì)磋商第三人角色進(jìn)行類型化分層定位,試圖為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的完善提供管窺之見。

        1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的類型

        《改革方案》與15 省份磋商辦法中未出現(xiàn)“第三人”的表述,與之相一致的是“參與人”或“參加人”?;谏鷳B(tài)環(huán)境的公益屬性,為了強(qiáng)調(diào)磋商中公眾參與的重要性,并與賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人進(jìn)行區(qū)分,在這里稱之為“第三人”,即賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人以外的其他主體。接下來,本文將通過對(duì)15省份磋商辦法和典型案例的考察,梳理生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的類型,以觀其貌。

        1.1 政策文本中的第三人:15 省份磋商辦法的梳理

        作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度現(xiàn)行有效的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范文件,2017 年國家出臺(tái)的《改革方案》在保障措施中明確了第三人參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作,并將第三人概括為“專家、利益相關(guān)的公民、法人和其他組織”①參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第五部分“保障措施”第五條規(guī)定“鼓勵(lì)公眾參與。不斷創(chuàng)新公眾參與方式,邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作”。。此后,截至2021 年9 月15 日,15 個(gè)省份②筆者2021 年9 月16 日在聚法案例法律法規(guī)查詢欄輸入“磋商辦法”檢索出相應(yīng)數(shù)據(jù)。出臺(tái)了專門的磋商規(guī)范性文件,對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人進(jìn)行了細(xì)化,并呈現(xiàn)出不同的特色,總體看來包括以下6 種類型(表1):①賠償權(quán)利人以外的其他行政機(jī)關(guān)(政府職能部門、公安部門)。例如,貴州在受邀參與磋商中規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府、相關(guān)職能部門參與;湖南在人民調(diào)解委員會(huì)中規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)需有各行政主管部門的工作人員參與;江蘇規(guī)定了政府法制部門參與;浙江規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府相關(guān)部門參與;湖北和寧夏規(guī)定了司法部門參與。②司法機(jī)關(guān)(法院、檢察院)。例如,貴州、湖南、江蘇、內(nèi)蒙古、四川、湖北、寧夏7 省份規(guī)定了磋商中法院或檢察院參與。③非政府機(jī)關(guān)法律工作者(人民調(diào)解組織、律師)。貴州、湖南、云南創(chuàng)新磋商模式,構(gòu)建了獨(dú)立于賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人的“生態(tài)環(huán)境損害人民調(diào)解組織”,人民調(diào)解組織有律師的參與,而山東、河南、內(nèi)蒙古、廣東、四川、湖北、陜西7 省份在磋商參與人中直接規(guī)定了律師的參與。④專業(yè)技術(shù)人員(環(huán)境技術(shù)專家、鑒定機(jī)構(gòu)、高校等)。15 省份的磋商辦法中都規(guī)定了專業(yè)技術(shù)人員的參與。湖南專門成立了從事環(huán)境保護(hù)、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、法律等方面專業(yè)技術(shù)人才事務(wù)專家?guī)?。⑤利益相關(guān)者(個(gè)人、單位、社會(huì)組織)。除湖南、河南、湖北、福建以外,其他省份都規(guī)定了利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參與磋商。⑥其他(政協(xié)委員、人大代表)。四川在磋商辦法中規(guī)定了政協(xié)委員、人大代表參與磋商。

        表1 15省份磋商辦法關(guān)于第三人的規(guī)定

        1.2 實(shí)踐案例中的第三人:十大典型案例的分析

        據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2020 年1 月,全國共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件945 件,結(jié)案586 件,其中以磋商方式結(jié)案的占比超過三分之二③參見《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例的通知》。。為了探尋磋商案例中第三人的參與情況,筆者以生態(tài)環(huán)境部2020 年公布的“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”為樣本做一分析??傮w看來,十大典型案例磋商過程中都有第三人的參與,根據(jù)參與人的法律地位不同,主要可以分為3 類(表2):一是專業(yè)技術(shù)方,具體包括環(huán)境技術(shù)專家、鑒定機(jī)構(gòu)。例如,山東濟(jì)南章丘案、天津經(jīng)開區(qū)案和安徽池州案。二是非政府機(jī)關(guān)法律工作方,具體包括人民調(diào)解委員會(huì)、律師協(xié)會(huì)、環(huán)境法專家。例如,貴州息烽大鷹田案中省原環(huán)保廳在征詢公司意見后,共同委托貴州省律師協(xié)會(huì)作為中立的第三方參與磋商,會(huì)議邀請(qǐng)了貴州大學(xué)環(huán)境法專家、貴陽市生態(tài)文明基金會(huì)代表參加。三是司法與行政機(jī)關(guān),包括檢察機(jī)關(guān)、法院、公安機(jī)關(guān)和財(cái)政機(jī)關(guān)。例如,浙江諸暨案中紹興市原環(huán)境保護(hù)局會(huì)同紹興市人民檢察院、紹興市財(cái)政局與賠償義務(wù)人開展磋商,達(dá)成了磋商協(xié)議。

        表2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例中第三人的參與情況

        2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的角色失調(diào)

        磋商理念引入行政執(zhí)法,不再是機(jī)械式的“傳送帶”和“命令控制”,而強(qiáng)調(diào)作為賠償人的政府與生態(tài)環(huán)境損害者之間的協(xié)商,是以“交往”為前提、以“話語”為核心的過程,一方面要求行政主體在執(zhí)法活動(dòng)中與行政相對(duì)人地位平等,另一方面也要求行政主體與行政相對(duì)人積極對(duì)話、溝通,力爭在雙方達(dá)成共識(shí)的前提下做出行政決定,甚至以雙方合意即行政契約的方式達(dá)成法定的行政目標(biāo)。第三人在磋商中是公共利益的代表,請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)在于其享有的環(huán)境權(quán)益[6]。從15 省份磋商辦法以及十大典型案例來看,磋商第三人存在著法律性質(zhì)不明、參與方式失靈、參與效力不足等問題,這些集中反映了磋商第三人角色的失調(diào)。

        2.1 第三人的法律性質(zhì)不明

        生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的參與在于強(qiáng)調(diào)私主體對(duì)生態(tài)公共利益的維護(hù),這就意味著第三人在磋商中須有明確的法律地位,以保證其作用發(fā)揮,否則就是“形同虛設(shè)”。我國《民事訴訟法》第56 條和《行政訴訟法》第29 條將第三人界定為具有提起訴訟資格的相對(duì)于原告和被告的公民、法人或其他組織。據(jù)此,法律意義上的第三人一定是享有權(quán)利和義務(wù)的個(gè)人或組織。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商雖不是訴訟,但屬于行政機(jī)關(guān)的柔性執(zhí)法行為,執(zhí)法行為同樣要求過程、結(jié)果公平公正,尤其對(duì)于關(guān)涉公眾利益的生態(tài)環(huán)境損害更是如此。那么,毋庸置疑,作為《改革方案》和15 省份磋商辦法明確規(guī)定的第三人,在磋商中應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù),應(yīng)當(dāng)有明確的法律性質(zhì),即究竟是磋商決策者還是協(xié)助者,是磋商旁觀者還是監(jiān)督者。

        然而,《改革方案》和15 省份磋商辦法中并未規(guī)定第三人的法律性質(zhì),也未明示磋商第三人的權(quán)利與義務(wù)。按照《改革方案》和15 省份磋商辦法,磋商主體由賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人組成,第三人是介于兩者之間的居間組織,存在著“賠償權(quán)利人—調(diào)解組織—賠償義務(wù)人”三方磋商模式和“賠償權(quán)利人—賠償義務(wù)人”之間的雙方磋商模式[7]。具體而言,貴州、云南和湖南為三方磋商模式,其他省份為雙方磋商模式。在三方磋商模式中,調(diào)解組織不可或缺,是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的專門組織,享有磋商相應(yīng)職權(quán),但調(diào)解組織由不同類型的個(gè)體組成,每一個(gè)個(gè)體享有什么樣的權(quán)利和義務(wù)、代表哪一類個(gè)體的利益沒有規(guī)定。例如,湖南磋商辦法規(guī)定的人民調(diào)解委員會(huì)由環(huán)保專家、各行政主管部門的工作人員和法律工作者組成①參見《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》第3 條。;貴州磋商辦法規(guī)定調(diào)解組織為熟悉生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的相關(guān)社會(huì)組織②參見《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第9 條。。由此看來,調(diào)解組織的定位可為居間組織,其成員組成并不囊括生態(tài)環(huán)境損害的利益相關(guān)人,具有一定的局限性。在雙方磋商模式中,賠償權(quán)利人具有權(quán)利和事務(wù)上的便利性,通常由多個(gè)部門或單位聯(lián)合構(gòu)成磋商小組,磋商第三人嵌套于“賠償權(quán)利人—賠償義務(wù)人”的磋商過程。

        第三人法律性質(zhì)不明致使實(shí)踐中出現(xiàn)第三人“越位”的問題。例如,重慶兩江新區(qū)案中,檢察院最先發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害,之后檢察院借助檢察建議書,向兩江新區(qū)管理委員會(huì)發(fā)送了檢察建議書提出建議,而后政府指派或委托具體的機(jī)構(gòu)或部門作為賠償權(quán)利人,整個(gè)過程檢察機(jī)關(guān)是主動(dòng)參與磋商,角色類似賠償權(quán)利人;再如,深圳某企業(yè)案中,深圳出現(xiàn)了“駐點(diǎn)檢察官”工作機(jī)制,將環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相銜接,由檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保部門共同商議案件的處理,由駐點(diǎn)檢察官全程深度參與磋商過程。此外,上海奉賢區(qū)案中,磋商會(huì)議與民事公益訴訟結(jié)合,最后檢察院、原環(huán)保局和賠償義務(wù)人共同簽訂賠償協(xié)議,檢察院全程參與并提出指導(dǎo)意見。質(zhì)言之,檢察機(jī)關(guān)在磋商中的強(qiáng)勢和主導(dǎo)行為,存在著對(duì)賠償權(quán)利人的“越位”嫌疑。

        2.2 第三人的參與方式失靈

        《改革方案》對(duì)于公眾參與采用的是“鼓勵(lì)”一詞,從法律上可以解釋為行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制性行政行為,目的在于通過動(dòng)員和號(hào)召實(shí)現(xiàn)行政目的。那么,《改革方案》鼓勵(lì)公眾參與就意味著公眾參與并非賠償權(quán)利人展開賠償磋商所必須遵循的強(qiáng)制法定程序,磋商中是否需要公眾參與完全由賠償權(quán)利人來決定。15 省份磋商辦法中雖明確了磋商第三人的范圍,但對(duì)于第三人是否必須參與,大多采用的是“可以”一詞。例如,山東規(guī)定“工作部門和賠償義務(wù)人可以聘請(qǐng)律師”、江蘇規(guī)定“可邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參與,接受社會(huì)監(jiān)督”、新疆規(guī)定“可以邀請(qǐng)有關(guān)單位、組織或者專家參與”①參見《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》第11 條、《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第14 條、《新疆維吾爾自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第5 條。。除此之外,四川、廣東、陜西、寧夏的磋商辦法也使用的是“可以”一詞。法律上的“可以”是一種許可,屬于授權(quán)性規(guī)則。這種規(guī)則的特點(diǎn)是法律賦予公民、法人或國家機(jī)關(guān)以某種權(quán)利,權(quán)利人既可以作為也可以不作為,實(shí)施與否由權(quán)利享受者自己決定。另外,15 省份磋商辦法對(duì)于第三人的磋商方式采用了“邀請(qǐng)、申請(qǐng)、商請(qǐng)、委托、選擇”的表達(dá),并做出了較為嚴(yán)格的限制。例如,貴州第三人的主體資格必須要由賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人共同委托,即雙方意思表示一致才能獲得第三人主體資格,任何一方不同意,受委托的第三方就不具備主體資格②參見《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第9 條。。由此看來,磋商中第三人是否可以參加磋商,哪些人能夠參加磋商完全掌控在磋商權(quán)利人的手中。

        基于上述原因,磋商實(shí)踐中第三人并未廣泛參與、參與權(quán)受限,具體表現(xiàn)在兩方面:一是磋商十大典型案例中參與磋商的第三人完全由索賠權(quán)利人決定,差異較大。例如,山東濟(jì)南章丘案中參與第三人僅為鑒定機(jī)構(gòu);貴州息烽大鷹田案中參與第三人為貴州省律師協(xié)會(huì)、貴州大學(xué)環(huán)境法專家、貴陽市生態(tài)文明基金會(huì)代表;浙江諸暨案中參與第三人為紹興市人民檢察院、紹興市財(cái)政局。二是磋商十大典型案例中第三人的參與主要集中在檢察機(jī)關(guān)、鑒定機(jī)構(gòu)、專家,而利益相關(guān)者中的個(gè)人、社會(huì)組織完全沒有參與磋商,存在“缺位”。依據(jù)我國《憲法》第9 條和《環(huán)境保護(hù)法》第5 章規(guī)定,自然資源屬于國家所有,政府代表全民行使自然資源管理職責(zé),公眾享有環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。那么,政府行使自然資源管理活動(dòng)時(shí)公眾參與不可或缺,而生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)湫痛枭贪咐械谌藚⑴c的缺位,恰恰反映出磋商辦法對(duì)第三人參與方式規(guī)定的失靈。

        2.3 第三人的參與效力不足

        第三人的參與效力是指在磋商中第三人對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償所發(fā)表的意見和建議能否對(duì)磋商結(jié)果產(chǎn)生影響和約束力。按照朱芒的觀點(diǎn),公眾參與對(duì)行政活動(dòng)的約束力可以分為4 個(gè)象限[8]:第一象限中公眾參與是行政機(jī)關(guān)必須履行的程序義務(wù),且行政機(jī)關(guān)要對(duì)公眾作出的決定執(zhí)行;第二象限中公眾參與依然是行政機(jī)關(guān)必須履行的程序義務(wù),但主要是為了搜集公眾的建議,公眾建議不對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力;第三象限中公眾參與并非行政機(jī)關(guān)必須履行的程序義務(wù),行政決策是否需要公眾參與由行政機(jī)關(guān)自由裁量,公眾意見仍為參考信息;第四象限中是否需要公眾參與以及參與的程序完全由行政機(jī)關(guān)自由裁量,一旦進(jìn)行公眾參與,結(jié)果的拘束力最強(qiáng)。

        《改革方案》和15 省份磋商辦法規(guī)定的第三人參與不是賠償權(quán)利人必須履行的程序義務(wù),第三人在磋商中發(fā)表的意見也并不影響磋商結(jié)果,屬于朱芒所稱的第三象限,對(duì)賠償權(quán)利人的行為和結(jié)果約束力非常低。第三人參與效力低下,意味著第三人的參與只能是紙上談兵,并產(chǎn)生兩方面的危害結(jié)果:一是磋商結(jié)果的可信度遭受質(zhì)疑。生態(tài)環(huán)境損害磋商是司法訴訟的前置程序,體現(xiàn)的是環(huán)境民主,在于“彌補(bǔ)自由主義私法范式與福利主義的公法范式不足”[9]。磋商中“行政機(jī)關(guān)無權(quán)單方確定賠償方案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,而是必須與各參與方通力合作,通過平等的交流與互動(dòng),形成各方均可接受的共識(shí)性方案”[10],一旦磋商第三人“失語”,就會(huì)打破原有制度設(shè)計(jì)的權(quán)利平衡,其磋商結(jié)果的公平性和合理性將會(huì)遭到質(zhì)疑。二是政府的公信力受損。第三人參與磋商的重要功能在于強(qiáng)化公眾參與行政的信念,即“個(gè)人可以對(duì)政治精英和政治決策有某種支配力”[11]。這意味著磋商第三人的意見如果在磋商中不被磋商權(quán)利人所接受,僅僅依賴流于形式的參與,很快公眾就不會(huì)再信任行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的類似活動(dòng),損害公眾對(duì)政府的信任度。

        3 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的角色定位

        要化解磋商第三人角色失調(diào)造成的第三人在磋商中的“越位”和“失語”問題,需要明確第三人在磋商中的角色定位,以此配置其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。因此,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的角色定位首先要走出《改革方案》和15 省磋商辦法對(duì)第三人零亂的規(guī)定,從中抽象一個(gè)具有相同特征的概念,概括第三人的全部特征,實(shí)現(xiàn)類型化。換句話說,就是將《改革方案》和15 省份磋商辦法規(guī)定的第三人以一種較為直觀的方式進(jìn)行類型化梳理,從而對(duì)磋商第三人的角色定位分層建構(gòu),并配置權(quán)利與義務(wù),具體見表3。

        表3 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的角色類型及定位

        3.1 技術(shù)專家:磋商的“智囊團(tuán)”

        生態(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性和技術(shù)性決定了磋商過程必然涉及科學(xué)和技術(shù)因素,由此使得專家技術(shù)人員參與磋商成為可能。技術(shù)專家參與磋商,消解了一般人員對(duì)環(huán)境技術(shù)性問題認(rèn)知的不足。根據(jù)磋商的需要,技術(shù)專家人員應(yīng)當(dāng)由專業(yè)技術(shù)人員(環(huán)境專家、鑒定機(jī)構(gòu)等)和法律工作者(人民調(diào)解組織、律師等)組成。按照美國學(xué)者小羅杰·皮爾克的觀點(diǎn),科學(xué)家參與決策的角色可以分為4 種模式:一是只提供科學(xué)信息、不參與判斷的純粹科學(xué)家(pure scientist);二是只回答決策者的問題、不表達(dá)偏好的科學(xué)仲裁者;三是表達(dá)喜好、主導(dǎo)決策的觀點(diǎn)辯護(hù)者;四是提供信息供決策者決斷的誠實(shí)代理人[12]。依照上述觀點(diǎn),生態(tài)環(huán)境損害磋商中專業(yè)技術(shù)人員參與磋商,扮演了科學(xué)家的角色,為生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定提供了科學(xué)信息,應(yīng)當(dāng)是“純粹的科學(xué)家”角色。法律雖不能簡單地認(rèn)為是科學(xué)的或不是科學(xué)的[13],但一定是理性的。法律工作者參與磋商,一方面為磋商權(quán)利人和磋商義務(wù)人提供了法律知識(shí),使得磋商權(quán)利人和磋商義務(wù)人的合法權(quán)益得以保障;另一方面保障了磋商的程序正義。質(zhì)言之,無論是專業(yè)技術(shù)人員(環(huán)境專家、鑒定機(jī)構(gòu)等)還是法律工作者(人民調(diào)解組織、律師等)參與磋商,都為生態(tài)環(huán)境損害的科學(xué)知識(shí)和法律專業(yè)知識(shí)提供服務(wù)與咨詢,在整個(gè)過程處于中立地位,發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。

        雖然技術(shù)專家在磋商中扮演著智囊團(tuán)的角色,但絕非“可有可無”人員,而是磋商必須參與的人員,因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定和關(guān)涉的法律問題是磋商權(quán)利人和磋商義務(wù)人達(dá)成賠償結(jié)果的基礎(chǔ)。這就要求技術(shù)專家參與磋商不能選擇性地邀請(qǐng),而是依據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》第53 條規(guī)定所享有的法定權(quán)利。這種權(quán)利主要包括:了解磋商案件具體情況、就專業(yè)問題發(fā)表意見、收取合理費(fèi)用;義務(wù)主要有遵循客觀、科學(xué)要求提供鑒定評(píng)估意見;按時(shí)參與磋商會(huì)議;接受磋商權(quán)利人和磋商義務(wù)人詢問。據(jù)此,技術(shù)專家的參與效力限定在生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)與法律信息的提供。需要特別說明的是,盡管技術(shù)專家在磋商中也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)和法律適用提出建議,發(fā)揮監(jiān)督作用,但這種監(jiān)督有限,為了固化其“純粹的科學(xué)家”角色,也無須在制度設(shè)計(jì)中擴(kuò)張。

        3.2 其他機(jī)關(guān):磋商的協(xié)助者或監(jiān)督者

        法律意義上的生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)為各種不同的環(huán)境與自然要素,受制于我國行政管理體制的壁壘,生態(tài)環(huán)境損害賠償往往與多個(gè)部門職責(zé)交織在一起。為了消解這一壁壘,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中往往會(huì)有賠償權(quán)利人以外的其他行政機(jī)關(guān)參與。例如,福建磋商辦法中明確規(guī)定“自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、海洋漁業(yè)、司法行政等相關(guān)部門應(yīng)按照職責(zé)參與磋商工作”①參見《福建省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》第3 條。。生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境犯罪存在交叉,這也使得檢察院參與磋商成為可能。因而,其他機(jī)關(guān)包括賠償權(quán)利人以外的其他行政機(jī)關(guān)(公安部門、司法部門等)和檢察院。

        賠償權(quán)利人以外的其他行政機(jī)關(guān)參與磋商,履行的是自身的行政管理職責(zé)。例如,自然資源管理部門負(fù)有國土生態(tài)空間的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé),國土生態(tài)空間損害賠償磋商涉及土地、水利、林木的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題,需要自然資源管理部門提供相應(yīng)的技術(shù)和數(shù)據(jù)。再如,公安部門負(fù)有環(huán)境犯罪的偵查義務(wù),在環(huán)境犯罪導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中公安機(jī)關(guān)可以對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定提供證據(jù)。據(jù)此,賠償權(quán)利人以外的其他行政機(jī)關(guān)在磋商中扮演著協(xié)助者的角色,它們的參與在于提供證據(jù)、協(xié)助賠償權(quán)利人對(duì)磋商案件事實(shí)掌握,在參與方式上應(yīng)當(dāng)規(guī)定為“可以參與人”,即針對(duì)案件需要及涉及部門由賠償權(quán)利人決定商請(qǐng)相應(yīng)機(jī)關(guān)來參與,在整個(gè)磋商過程中僅對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定具有約束力。

        檢察院具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格,在環(huán)境犯罪案件中又是公訴人,同時(shí)也具有履行法律監(jiān)督的職能,其身份的多樣性使得它在磋商中既是協(xié)助者也是監(jiān)督者,在參與方式上應(yīng)當(dāng)規(guī)定為“可以參與人”。一方面,當(dāng)賠償義務(wù)人的環(huán)境損害行為是賠償權(quán)利人發(fā)現(xiàn)時(shí),磋商中檢察院可以以監(jiān)督者的身份對(duì)磋商過程、磋商結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督,履行的是法律監(jiān)督的職能,其意見和建議對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)定以及磋商結(jié)果有約束力。另一方面,當(dāng)賠償義務(wù)人的環(huán)境損害行為是檢察院發(fā)現(xiàn)時(shí),磋商中檢察院既可以提供案件事實(shí)也可以提供磋商建議或意見,其所提供的建議或意見對(duì)磋商結(jié)果都應(yīng)有約束力。

        3.3 利益相關(guān)者:磋商的監(jiān)督者

        利益相關(guān)者參與磋商在《改革方案》和15 省份磋商辦法予以明確規(guī)定,從法律解釋上是對(duì)《憲法》第41 條公眾行使監(jiān)督權(quán)和《環(huán)境保護(hù)法》第53 條公眾參與條款的遵循。這里的利益相關(guān)者包括實(shí)體利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者。雖然生態(tài)環(huán)境損害是公共利益的損害,但公益受損區(qū)域的居民卻是實(shí)體受害者,是實(shí)體利益相關(guān)者。例如,常州毒地案[14]中受損的是常隆地塊的生態(tài)環(huán)境,但影響到了周圍居民和學(xué)生的生活和學(xué)習(xí)。因而,作為實(shí)體受害者的實(shí)體利益相關(guān)人,參與磋商既可以為損害事實(shí)作證,也可以對(duì)生態(tài)修復(fù)的方案發(fā)表建議并監(jiān)督。與實(shí)體利益相關(guān)者不同,間接利益相關(guān)者主要指一般的單位、個(gè)人或組織,代表著最廣大的公眾利益,他們參與磋商的目的在于對(duì)整個(gè)磋商過程進(jìn)行監(jiān)督,以防止索賠權(quán)利人對(duì)生態(tài)環(huán)境損害利益自由處分。據(jù)此,利益相關(guān)者在磋商中不是“旁觀者”而是處于中立地位的“監(jiān)督者”。

        一般而言,“在作出決策和制定管理政策時(shí),公眾參與得越多,政策的可接受性越強(qiáng),其所遭受的抗議和申訴的可能性就越低”[15]。然而,“公民治理經(jīng)常被代議者和公共專家看作是對(duì)他們利益的威脅”[16],行政機(jī)關(guān)以滿足法定程序?yàn)槟康膶⒐妳⑴c決策視為不得已而為之的“過場”,并不會(huì)認(rèn)真對(duì)待參與人的意見和要求,這背離了公眾參與制度的本意。磋商是一個(gè)協(xié)商民主的過程,關(guān)鍵在于對(duì)“公共政策價(jià)值的論辯”[17]。正如德國學(xué)者雅斯培認(rèn)為,“人與人之間的溝通是達(dá)到各種形式的真理之途徑”“理智只有在討論中才能得到明了”[18]。置于協(xié)商民主理論下,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商就要求索賠權(quán)利人、索賠義務(wù)人、利益相關(guān)者能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害事實(shí)、責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)方式、修復(fù)的期限等充分發(fā)表意見,并對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)定以及磋商結(jié)果有約束力。為此,作為監(jiān)督者的利益相關(guān)人在磋商中必須明確其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。具體而言,應(yīng)當(dāng)包括了解磋商案件的具體情況、參與磋商的過程、發(fā)表生態(tài)環(huán)境損害賠償意見、質(zhì)疑磋商結(jié)果。

        4 結(jié)語:磋商第三人的法治化路徑

        《改革方案》與15 省份磋商辦法對(duì)于磋商第三人的規(guī)定體現(xiàn)了協(xié)商程序的標(biāo)準(zhǔn)化,但受制于政策文本規(guī)范效力的低下所暴露出的角色失調(diào)問題,使得生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度大打折扣,偏離了法治軌道,一定程度上成為生態(tài)環(huán)境損害公私法協(xié)同救濟(jì)的障礙。未來磋商制度的完善應(yīng)在法治化軌道上,從三個(gè)方面著重強(qiáng)化磋商第三人的角色定位:其一,通過類型化的方式將磋商第三人區(qū)分為技術(shù)專家、其他機(jī)關(guān)、利益相關(guān)者,其中技術(shù)專家定位為磋商的智囊團(tuán)、其他機(jī)關(guān)定位為磋商的協(xié)助者或監(jiān)督者、利益相關(guān)者定位為磋商的監(jiān)督者;其二,突破現(xiàn)有第三人參與磋商的方式,增強(qiáng)磋商的實(shí)效性,由受邀—表達(dá)轉(zhuǎn)向法定參與,規(guī)定技術(shù)專家和利益相關(guān)者的參與為應(yīng)當(dāng)參與、其他機(jī)關(guān)為可以參與,并細(xì)化技術(shù)專家、其他機(jī)關(guān)、利益相關(guān)者的參與方式和具體環(huán)節(jié);其三,化解第三人在磋商決策中的旁觀地位,明確磋商第三人的意見采納方式以及意見的約束力,提升磋商第三人的參與效力。唯此,才能充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害磋商與生態(tài)環(huán)境損害訴訟的制度合力,實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動(dòng)。

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