于霄 全永波

摘要：區(qū)域海洋治理作為海洋治理的重要層次，發(fā)展至今已經(jīng)在不同方向上形成各式治理機(jī)制。四種最重要的區(qū)域性海洋治理機(jī)制——依托區(qū)域一體化組織、區(qū)域海項(xiàng)目、區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)、大海洋生態(tài)系統(tǒng)，在地理范圍、使命、參與方、制度架構(gòu)及合作協(xié)調(diào)機(jī)制等方面各具特色，在區(qū)域海洋治理中各自發(fā)揮了獨(dú)特的作用。整體而言，當(dāng)前區(qū)域海洋治理存在個(gè)體機(jī)制脆弱、機(jī)制之間合作不足、分部門(mén)管理缺乏協(xié)調(diào)、區(qū)域之間差距巨大的問(wèn)題。海洋命運(yùn)共同體理念為重構(gòu)區(qū)域性海洋治理機(jī)制指引了方向：在加強(qiáng)個(gè)體機(jī)制的基礎(chǔ)上，嘗試運(yùn)用非正式的合作與協(xié)調(diào)，以大海洋生態(tài)系統(tǒng)作為突破口進(jìn)行不同治理機(jī)制的整合。中國(guó)可以以此作為參與區(qū)域海洋治理的參考路徑。

關(guān)鍵詞：區(qū)域海洋治理;區(qū)域一體化組織;區(qū)域海項(xiàng)目;區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu);大海洋生態(tài)系統(tǒng);海洋命運(yùn)共同體

中圖分類(lèi)號(hào)：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2022）02-0082-11

Regional ocean governance mechanisms：status，reflection and reconstruction

YU Xiao，QUAN Yong-bo

（School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan 316022，China）

Abstract：As an important level of ocean governance， regional ocean governance has formed various governance mechanisms in different directions. The four most important regional ocean governance mechanisms—Regional Integration Organizations-based， Regional Seas Programmes， Regional Fishery Bodies and Large Marine Ecosystems， have their own characteristics in terms of geographical scope， mission， participants， institutional framework and cooperation and coordination mechanisms， and each has played a unique role in regional ocean governance. Despite the great achievements accomplished， within the system of sovereign states， these regional ocean governance mechanisms face considerable challenges， such as insufficient political wills of member states， shortage of development resources， difficulty in project implementation. On the whole， the existing problems of regional ocean governance are weak individual mechanisms， insufficient cooperation between mechanisms， lack of coordination in sub-sector management， and huge gap between regions. The concept of maritime community with a shared future guides the reconstruction of regional ocean governance mechanisms： it may start by strengthening individual mechanisms， approach steadily through informal cooperation and coordination， and make use of? Large Marine Ecosystems to integrate different governance mechanisms. China can use this as a reference path for participating in regional ocean governance.

Key words：regional ocean governance;Regional Integration Organizations;Regional Seas Programmes;Regional Fishery Bodies;Large Marine Ecosystems;maritime community with a shared future

全球海洋是一個(gè)互聯(lián)互通連續(xù)體的基本事實(shí)決定了海洋治理必須有跨越國(guó)界的合作與協(xié)調(diào)。雖然全球治理切中此要義，但并非所有問(wèn)題都需在全球?qū)哟谓鉀Q，而且過(guò)于強(qiáng)勢(shì)的全球規(guī)則可能被視作對(duì)國(guó)家主權(quán)的干涉。海洋治理本身的區(qū)域性特征使得主權(quán)國(guó)家更傾向于通過(guò)區(qū)域性的方法來(lái)解決問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，區(qū)域海洋治理作為國(guó)家治理與全球治理之間的中間帶，相對(duì)克服了全球協(xié)調(diào)的困難，又適應(yīng)了海洋跨越國(guó)家邊界的特點(diǎn)，匯聚了當(dāng)前海洋治理各種最先進(jìn)的做法，對(duì)于中國(guó)構(gòu)建自身海洋治理體系與提高治理能力而言具有重大的借鑒意義。

在2017年6月國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家海洋局發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中，中國(guó)提出了2021年至2049年參與海洋治理的設(shè)想，即前10年要以提高話語(yǔ)權(quán)和影響力為主，后20年要以引導(dǎo)和塑造為主，全方位參與全球海洋治理。這意味著必須對(duì)國(guó)際海洋法律與政策的區(qū)域化趨勢(shì)有所回應(yīng)，系統(tǒng)認(rèn)識(shí)既有框架下的區(qū)域性海洋治理機(jī)制，掌握發(fā)揮話語(yǔ)權(quán)與影響力的途徑，同時(shí)理解當(dāng)前機(jī)制的不足與國(guó)家參與的需求與障礙，便于引導(dǎo)與塑造。

筆者將對(duì)最重要的四種區(qū)域性海洋治理機(jī)制——依托區(qū)域一體化組織（Regional Integration Organizations）、區(qū)域海項(xiàng)目（Regional Seas Programs）、區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)（Regional Fishery Bodies）和大海洋生態(tài)系統(tǒng)（Large Marine Ecosystems）進(jìn)行分析，理解不同機(jī)制在區(qū)域海洋治理中所起到的作用，在反思當(dāng)前區(qū)域海洋治理存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出以海洋命運(yùn)共同體理念重構(gòu)區(qū)域性海洋治理機(jī)制的可能性，以期為中國(guó)有效參與區(qū)域海洋治理、發(fā)揮影響力提供見(jiàn)解。

一、區(qū)域性海洋治理機(jī)制的現(xiàn)狀

區(qū)域?qū)哟沃卫淼呐d起源于20世紀(jì)70年代起日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。在這之前，對(duì)治理的關(guān)注主要集中在國(guó)家治理能力的建設(shè)與聯(lián)合國(guó)體系下的全球治理模式和解決方案。對(duì)區(qū)域性合作的需求不僅反映了解決跨境環(huán)境問(wèn)題的迫切性，也是對(duì)基于生態(tài)系統(tǒng)管理（ecosystem-based management）趨勢(shì)的一種回應(yīng)。這種以區(qū)域路徑解決問(wèn)題的趨向很快反映在海洋治理上。[1]聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡(jiǎn)稱(chēng)FAO）的區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（United Nations Environment Programme，簡(jiǎn)稱(chēng)UNEP）的區(qū)域海項(xiàng)目，代表了聯(lián)合國(guó)在區(qū)域?qū)哟魏Ｑ笾卫砩系淖畛跖Α?0世紀(jì)80年代起區(qū)域性組織數(shù)量激增，無(wú)論是針對(duì)特定海洋問(wèn)題，還是在多目的的組織框架下納入海洋治理，都表明了人們意識(shí)到發(fā)展區(qū)域性海洋治理機(jī)制的必要性。

至此之后，區(qū)域概念就從未在各式重要的治理框架中缺席過(guò)，不僅《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》認(rèn)可區(qū)域性規(guī)則、區(qū)域性方案、區(qū)域合作的重要性，從1992年里約地球首腦會(huì)議，到2012年里約+20峰會(huì)，再到2016年提出的《2030可持續(xù)發(fā)展議程》中的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14（Sustainable Development Goal 14），區(qū)域及次級(jí)區(qū)域維度的重要性被反復(fù)提及。[2]作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中海洋相關(guān)目標(biāo)的重要組成部分，區(qū)域海洋治理也被期待在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域（Areas Beyond National Jurisdiction）的治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括進(jìn)行中的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性（Biodiversity Beyond National Jurisdiction）談判。[3]

然而，區(qū)域的定義并不是那么理所當(dāng)然的事，各種區(qū)域性海洋治理機(jī)制體現(xiàn)出對(duì)區(qū)域的不同理解。而這些區(qū)域劃分的差別造成了區(qū)域海洋治理的安排重合與空白并存，區(qū)域性海洋治理機(jī)制整體處于一個(gè)缺乏整合的碎片化狀態(tài)。但在探索區(qū)域性海洋治理機(jī)制的整合之前，很有必要對(duì)各自機(jī)制的特征、取得的成功與面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析。

（一）依托區(qū)域一體化組織

依托既有區(qū)域一體化組織是區(qū)域海洋治理的一個(gè)重要機(jī)制。筆者選取歐盟進(jìn)行分析，不僅在于它代表了最高程度的區(qū)域一體化，能對(duì)成員國(guó)形成相對(duì)有效的約束、提供資源支持、克服相當(dāng)一部分協(xié)調(diào)上的困難，也緣于它在世界政治經(jīng)濟(jì)中的重要地位，使得其在海洋治理上的政策取向會(huì)在全球范圍內(nèi)造成影響。

歐盟當(dāng)前海洋治理的核心框架為海洋戰(zhàn)略框架指令（Marine Strategy Framework Directive），它與歐盟其他相關(guān)政策和立法——水框架指令（Water Framework Directive），自然指令（Nature Directives），共同漁業(yè)政策（Common Fisheries Policy）和海洋空間規(guī)劃指令（Maritime Spatial Planning Directive）共同為海洋治理提供制度保障參見(jiàn)European Commission：Interaction with Other Policies，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/interaction-with-other-policies/index_en.htm。海洋戰(zhàn)略框架指令于2008年6月17日實(shí)施，根據(jù)該指令的要求，各成員國(guó)須在2010年7月15日之前將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)，這為歐盟區(qū)域的海洋治理構(gòu)筑了具有法律約束力的統(tǒng)一框架。2017年，歐盟通過(guò)了關(guān)于好的環(huán)境狀況的決議（Decision on Good Environmental Status），指令也據(jù)此作出了相應(yīng)修正參見(jiàn)European Commission：Achieve Good Environmental Status，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/good-environmental-status/index_en.htm。

為了幫助各成員國(guó)執(zhí)行指令，歐盟通過(guò)共同執(zhí)行戰(zhàn)略（Common Implementation Strategy），不僅制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)和方法，還設(shè)置了實(shí)體的支持機(jī)構(gòu)。具體而言，這一協(xié)調(diào)戰(zhàn)略包括作為最高層次的政治組織——海洋主管（Marine Directors），確保指令整體執(zhí)行;海洋戰(zhàn)略協(xié)調(diào)組（Marine Strategy Coordination Group）負(fù)責(zé)主管與工作小組之間的聯(lián)系;三個(gè)工作小組分別負(fù)責(zé)好的環(huán)境狀況，數(shù)據(jù)、信息與知識(shí)交換以及測(cè)量項(xiàng)目和社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析領(lǐng)域，發(fā)展共同的方法進(jìn)行測(cè)量與分析，以支持?jǐn)?shù)據(jù)報(bào)告的義務(wù);技術(shù)小組主要在水下噪音、垃圾、海床和數(shù)據(jù)與信息技術(shù)四方面提供關(guān)于目標(biāo)設(shè)定與評(píng)估原則和最佳實(shí)踐的交換平臺(tái)參見(jiàn)European Commission：Implementation of the Marine Strategy Framework Directive，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/eu-coast-and-marine-policy/implementation/index_en.htm。2020年6月，海洋戰(zhàn)略框架指令第一輪執(zhí)行報(bào)告出爐。報(bào)告顯示指令在很大程度上增進(jìn)了各國(guó)之間的理解，也加深了彼此的合作，但在目標(biāo)設(shè)定與采取的措施上依舊存在很多問(wèn)題參見(jiàn)European Commission：The Marine Strategy Framework Directive，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/eu-coast-and-marine-policy/marine-strategy-framework-directive/index_en.htm。即便在一體化程度最高的歐盟，成員國(guó)的意愿不強(qiáng)也是亟待克服的困難。歐盟內(nèi)與海洋治理相關(guān)的機(jī)構(gòu)或組織及其項(xiàng)目如表1所示。

（二）區(qū)域海項(xiàng)目

區(qū)域海項(xiàng)目由UNEP于1974年發(fā)起，以抗擊污染和保護(hù)海洋生物資源為主要使命。目前，已有將近150個(gè)國(guó)家參與到18個(gè)區(qū)域海項(xiàng)目中。但并非所有區(qū)域海項(xiàng)目都由UNEP管理，根據(jù)它們與UNEP的關(guān)系，可以將區(qū)域海項(xiàng)目分為三類(lèi)（表2）。

一般來(lái)說(shuō)，UNEP管理的區(qū)域海項(xiàng)目至少會(huì)有一個(gè)秘書(shū)處作為地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（Regional Coordinating Unit）;部分項(xiàng)目也依賴(lài)額外的制度機(jī)構(gòu)，比如地區(qū)活動(dòng)中心（Regional Activity Centers）。這些行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通常承擔(dān)三方面的工作：出版各類(lèi)報(bào)告，給國(guó)家提供相關(guān)數(shù)據(jù)，以便它們能夠科學(xué)決策;組織在特定領(lǐng)域的會(huì)議和工作坊加強(qiáng)區(qū)域合作;為執(zhí)行條約、協(xié)議和行動(dòng)計(jì)劃提供法律和技術(shù)上的援助參見(jiàn)UNEP：Why does Working with Regional Seas Matter？訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.unep.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas/why-does-working-regional-seas-matter。

區(qū)域海項(xiàng)目通常以行動(dòng)計(jì)劃（Action Plans）作為地區(qū)合作的基礎(chǔ)，其中15個(gè)項(xiàng)目還有框架公約及具體議題方面的補(bǔ)充協(xié)議。為了將國(guó)際法的變化整合其中，《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》這一類(lèi)框架性的文件大多在20世紀(jì)90年代修改過(guò)。區(qū)域協(xié)議的主題方面也跟隨時(shí)代不斷擴(kuò)展，從最初的污染（石油、船舶、陸源）到最近的生物多樣性（海洋保護(hù)區(qū)），并納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（海岸帶綜合管理）。

絕大多數(shù)區(qū)域海項(xiàng)目都限定在締約國(guó)管轄范圍之內(nèi)的地區(qū)開(kāi)展活動(dòng)。時(shí)至今日，只有四個(gè)區(qū)域海項(xiàng)目——南極地區(qū)、地中海、東北太平洋和南太平洋項(xiàng)目也在公海開(kāi)展活動(dòng)。[4]不過(guò)，更多的區(qū)域海項(xiàng)目試圖擴(kuò)展自己的活動(dòng)領(lǐng)域。例如，在東南太平洋，南太平洋常設(shè)委員會(huì)（Permanent Commission for the South Pacific）成員國(guó)在2012年加拉帕戈斯會(huì)見(jiàn)中表明會(huì)在公海涉及生物與非生物資源等利益時(shí)采取協(xié)調(diào)行動(dòng)。[5]《關(guān)于保護(hù)、管理與發(fā)展中部、西部及南部非洲大西洋沿岸海洋及海岸環(huán)境的合作公約》（The Convention for Cooperation in the Protection，Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Atlantic Coast of the West，Central and Southern Africa Region，簡(jiǎn)稱(chēng)《阿比讓條約》）的締約國(guó)也于2014年決定成立工作組對(duì)公海的生物多樣性保護(hù)及可持續(xù)利用進(jìn)行研究。[6]

經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，區(qū)域海項(xiàng)目在當(dāng)今海洋治理中占據(jù)重要地位。[7]首先，它以條約和協(xié)議為基礎(chǔ)，通過(guò)行動(dòng)計(jì)劃，為成員國(guó)在世界主要海域的治理進(jìn)程提供了一個(gè)參與平臺(tái)。其次，它很好地促進(jìn)了共享海洋的理念，協(xié)助沿岸國(guó)將海洋與海岸管理事宜提上政治議程，在進(jìn)行相關(guān)立法方面發(fā)揮了積極作用。最后，它為成員國(guó)在海洋與海岸管理的能力建設(shè)方面提供了重要支持。

盡管如此，區(qū)域海項(xiàng)目實(shí)際達(dá)到的效果與其設(shè)立之初設(shè)定的使命仍然相距甚遠(yuǎn)。阻礙區(qū)域海項(xiàng)目發(fā)揮作用的因素主要有以下幾點(diǎn)：第一，項(xiàng)目執(zhí)行缺乏系統(tǒng)性，比如陸源污染的協(xié)定與問(wèn)題嚴(yán)重性完全不匹配，漁業(yè)部門(mén)與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)缺少互動(dòng);[8]第二，項(xiàng)目面臨嚴(yán)重的資金短缺，比如東亞海協(xié)作體（the Coordinating Body on the Seas of East Asia）的資金機(jī)制運(yùn)作基本靠有限的會(huì)費(fèi)和臨時(shí)的妥協(xié);[9]第三，受限于體制框架，秘書(shū)處忙于行政事務(wù)，很難給成員國(guó)在更高的戰(zhàn)略和政治層面上的合作提供必要的協(xié)助。

（三）區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)

區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)是國(guó)家或地區(qū)為可持續(xù)利用與保護(hù)生物資源開(kāi)展合作的一種地區(qū)機(jī)制。雖然根據(jù)機(jī)構(gòu)關(guān)注的地理范圍——沿海還是公海，魚(yú)的種類(lèi)——金槍魚(yú)還是非金槍魚(yú)，可以區(qū)分不同類(lèi)型的區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)，最重要的區(qū)別還是在于機(jī)構(gòu)是否包含管理職能，能否對(duì)成員國(guó)采取具有約束力的管理措施或創(chuàng)建條約參見(jiàn)North-East Atlantic Fisheries Commission：Regional Fisheries Management Organisations （RFMOs）：Who are They，What is Their Geographic Coverage on the High Seas and Which Ones should be Considered as General RFMOs，Tuna RFMOs and Specialised RFMOs？訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.neafc.org/international/15966。基于此，可以分為區(qū)域漁業(yè)管理組織（Regional Fishery Management Organizations，簡(jiǎn)稱(chēng)RFMOs）和咨詢(xún)性的區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)（Regional Fisheries Advisory Bodies）參見(jiàn)FAO：What are Regional Fishery Bodies （RFBs）？訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.fao.org/fishery/topic/16800/en。目前全球有53個(gè)區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)，兩種類(lèi)型大約各占一半。

一般而言，新老區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)的使命差別較大。成立較早的機(jī)構(gòu)一般針對(duì)的是特定漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和保護(hù)問(wèn)題，而較新的機(jī)構(gòu)則傾向以FAO在2003年引入的生態(tài)系統(tǒng)視角去改善漁業(yè)問(wèn)題。與全球性漁業(yè)工具側(cè)重大框架的構(gòu)建不同，區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)會(huì)落實(shí)到非常具體的細(xì)節(jié)，比如捕撈量/漁獲量/誤捕的限制、齒輪的規(guī)格、魚(yú)類(lèi)的大小、禁漁區(qū)/禁漁期等，以及確保前述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的配套措施，比如在港口的檢查制度等。[10]

FAO在區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展中扮演著重要的角色。根據(jù)其與FAO的關(guān)系，可以將區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)分為三類(lèi)：第一，在《聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織章程》下建立的，分為據(jù)第6條設(shè)立與據(jù)第14條設(shè)立兩種，前者以咨詢(xún)性為主，后者則能作出對(duì)其成員國(guó)有約束性的決定，并提供技術(shù)支持與秘書(shū)服務(wù)，在資金、授權(quán)等方面也比前者具有更大的自主性;第二，在FAO框架之外建立，但由FAO履行信托職能;第三，在FAO框架之外建立，F(xiàn)AO僅起監(jiān)督作用參見(jiàn)FAO：FAO and Regional Fishery Bodies，訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.fao.org/fishery/topic/16918/en。

自1999年起，區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)就在FAO的框架內(nèi)舉辦會(huì)議，進(jìn)行信息交換。2005年更名為區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)秘書(shū)處網(wǎng)絡(luò)（Regional Fishery Body Secretariats Network）后，此類(lèi)交流就固定為兩年一次的常規(guī)化活動(dòng)。區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)之間常見(jiàn)的合作方式有簽署備忘錄、互相給予觀察員身份或派遣代表參加會(huì)議，主要就比如合約或管制區(qū)域重合的漁業(yè)資源共享等問(wèn)題進(jìn)行商議參見(jiàn)FAO：Regional Fishery Body Secretariats Network （RSN），訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.fao.org/fishery/rsn/en。

區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)，特別是RFMOs的設(shè)立與運(yùn)行是海洋漁業(yè)治理領(lǐng)域的重大進(jìn)展，它為協(xié)調(diào)各國(guó)在漁業(yè)管理上的立場(chǎng)、解決漁業(yè)生產(chǎn)爭(zhēng)議、共同打擊非法、不報(bào)告和不受管制（illegal，unreported and unregulated）捕撈等作出了很大貢獻(xiàn)。[11]而且，隨著基于生態(tài)系統(tǒng)的方法逐步得到主流認(rèn)可，區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)也通過(guò)調(diào)整其工具，試圖將更廣泛的生態(tài)系統(tǒng)考量納入漁業(yè)管理中去，而不僅僅考慮單一目標(biāo)種類(lèi)。

然而，區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)仍面臨巨大的挑戰(zhàn)。公海的許多區(qū)域依舊是管理空白區(qū)，對(duì)非目標(biāo)魚(yú)類(lèi)或非魚(yú)類(lèi)的保護(hù)還是不足參見(jiàn)The Deep Sea Conservation Coalition：A Net with Holes：the Regional Fisheries Management System，訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.savethehighseas.org/publicdocs/RFMO.pdf。，其他人類(lèi)活動(dòng)對(duì)漁業(yè)的影響比如海岸帶污染、漁業(yè)補(bǔ)貼等也難以規(guī)制。究其原因，區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)是主權(quán)國(guó)家出于共同的利益與關(guān)注而促成的，也只有在成員國(guó)履行政治承諾的情況下才會(huì)有效運(yùn)行。現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家之間會(huì)基于政治、經(jīng)濟(jì)、文化甚至宗教的原因結(jié)成一定的利益團(tuán)體，這不可避免地會(huì)削弱區(qū)域漁業(yè)管理職能的發(fā)揮。[12]事實(shí)上，RFMOs的許多決定相當(dāng)政治化，比如，設(shè)置比科學(xué)認(rèn)定更高的漁獲水平。

（四）大海洋生態(tài)系統(tǒng)

大海洋生態(tài)系統(tǒng)最初由肯尼斯·謝爾曼提出?；诿绹?guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）給出的概念，目前全世界共識(shí)別出66個(gè)大海洋生態(tài)系統(tǒng)，它們位于沿岸近海，一般大于20萬(wàn)平方公里，是全球初級(jí)生產(chǎn)力最高的區(qū)域。[13]大海洋生態(tài)系統(tǒng)是一種基于生態(tài)系統(tǒng)對(duì)海洋及沿岸環(huán)境進(jìn)行管理的機(jī)制，從創(chuàng)造知識(shí)到對(duì)人類(lèi)活動(dòng)及其影響的管理，以生產(chǎn)力、漁業(yè)、污染及生態(tài)系統(tǒng)健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政府治理五個(gè)模塊來(lái)衡量生態(tài)系統(tǒng)的變化狀況。[14]

自1995年以來(lái)，全球環(huán)境基金（Global Environmental Fund，簡(jiǎn)稱(chēng)GEF）是大海洋生態(tài)系統(tǒng)的主要推進(jìn)者，其國(guó)際水（International Waters，簡(jiǎn)稱(chēng)IW）計(jì)劃下的海洋與海岸部分就是建立在大海洋生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上參見(jiàn)GEF：International Waters，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.thegef.org/topics/international-waters。迄今為止，GEF共投入了60多億美元，資助了23個(gè)大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目，涵蓋124個(gè)國(guó)家參見(jiàn)GEF：Large Marine Ecosystems，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.thegef.org/topics/large-marine-ecosystems。GEF的運(yùn)作策略是請(qǐng)同一大海洋生態(tài)系統(tǒng)下的國(guó)家通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)來(lái)解決問(wèn)題，其中最核心的做法為跨界診斷分析（Transboundary Diagnose Analysis，簡(jiǎn)稱(chēng)TDA）和戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（Strategic Action Plan，簡(jiǎn)稱(chēng)SAP）。按照IW項(xiàng)目的要求，TDA由四個(gè)步驟構(gòu)成：第一，跨界環(huán)境問(wèn)題甄別、量化、排序;第二，問(wèn)題成因分析;第三，跨界問(wèn)題環(huán)境影響及社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析;第四，制度、法律、政策和投資分析。在此基礎(chǔ)上，準(zhǔn)備和發(fā)起

SAP。SAP又包括戰(zhàn)略構(gòu)思、戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施共三步，以大海洋生態(tài)系統(tǒng)五模塊的分析作為參照參見(jiàn)GEF IW：TDA/SAP Methodology，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.iwlearn.net/manuals/tda-sap-methodology。

除了GEF的項(xiàng)目之外，另外還有三種方式也被用來(lái)嘗試管理大海洋生態(tài)系統(tǒng)：第一，創(chuàng)立一個(gè)新的治理委員會(huì)，如在本格拉寒流大海洋生態(tài)系統(tǒng)（Benguela Current Large Marine System）中，安哥拉、納米比亞和南非三國(guó)于2013年簽署條約，建立了本格拉寒流委員會(huì)（Benguela Current Commission）參見(jiàn)Benguela Current Convention：Overview of the BCC，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.benguelacc.org/bcc-overview。;第二，在現(xiàn)存框架中創(chuàng)立大海洋生態(tài)系統(tǒng)委員會(huì)，比如幾內(nèi)亞暖流委員會(huì)（Guinea Current Commission）就設(shè)在《阿比讓條約》之下;[15]第三，合作治理，比如在地中海地區(qū)，現(xiàn)有的國(guó)際組織（UNEP和世界銀行）和地中海的區(qū)域組織（地中海行動(dòng)計(jì)劃、地中海漁業(yè)總委會(huì)）共同負(fù)責(zé)兩個(gè)SAP。

大海洋生態(tài)系統(tǒng)通常以項(xiàng)目而非組織或機(jī)構(gòu)的形式運(yùn)作，因此不存在成員國(guó)身份或成為締約方的過(guò)程。在東亞地區(qū)，脫胎于GEF項(xiàng)目的東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃（Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia，簡(jiǎn)稱(chēng)PEMSEA）同時(shí)包含了國(guó)家伙伴與非國(guó)家伙伴，將大海洋生態(tài)系統(tǒng)沿岸國(guó)政府、國(guó)際組織、研究機(jī)構(gòu)、非政府組織、企業(yè)協(xié)會(huì)等聚在一起共同應(yīng)對(duì)海洋問(wèn)題參見(jiàn)Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia：Our Partners，訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.pemsea.org/about-pemsea/our-partners。

大海洋生態(tài)系統(tǒng)在區(qū)域海洋治理方面的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在它為項(xiàng)目應(yīng)該如何發(fā)展與資助提供了一個(gè)模板。首先，它促進(jìn)了相關(guān)科學(xué)知識(shí)的發(fā)展，即由TDA積累了眾多有關(guān)區(qū)域海洋環(huán)境、資源等方面的信息。[16]其次，它幫助相關(guān)國(guó)家開(kāi)展亟需的能力建設(shè)活動(dòng)，例如黃海大海洋生態(tài)系統(tǒng)（Yellow Sea Large Marine System，簡(jiǎn)稱(chēng)YSLME）項(xiàng)目在中國(guó)的活動(dòng)中，既有政府主導(dǎo)參與、技術(shù)性很強(qiáng)的研討會(huì)參見(jiàn)國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心：《“海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)設(shè)計(jì)與需求分析國(guó)際研討會(huì)暨YSLME區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)與評(píng)估網(wǎng)絡(luò)建設(shè)研討會(huì)”成功舉辦》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.nmemc.org.cn/jlhz/jldt/201011/t20101117_681093.shtml。，也有與本地社會(huì)組織合作發(fā)掘社區(qū)保護(hù)潛力的動(dòng)議

參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)黃海大海洋生態(tài)系二期項(xiàng)目 漁業(yè)社區(qū)共管模式示范項(xiàng)目在威海啟動(dòng)》，訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.ch-blueocean.org/index.php？id=663。最后，因?yàn)榛陧?xiàng)目而不受限于所謂成員國(guó)身份開(kāi)展活動(dòng)，它更便于將區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)者，包括區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)、區(qū)域海項(xiàng)目和非政府行為體等，集中在一起就相關(guān)議題開(kāi)展討論，很大程度上加強(qiáng)了區(qū)域合作

參見(jiàn)《NOWPAP參加YSLME會(huì)議》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.unenvironment.org/nowpap/zh-hans/news-and-stories/story/nowpapcanjiayslmehuiyi。

但大海洋生態(tài)系統(tǒng)還是面臨許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然設(shè)有治理這一模塊，但與治理脫離一直是大海洋生態(tài)系統(tǒng)飽受質(zhì)疑的一點(diǎn)。[17]大海洋生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)以科學(xué)作為行動(dòng)的基礎(chǔ)，因此將大量資金都投入在應(yīng)用研究、可行性評(píng)估、管理計(jì)劃建議與培訓(xùn)上。不進(jìn)行科學(xué)研究就無(wú)法開(kāi)展治理的要求對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)過(guò)于苛刻。發(fā)展中國(guó)家會(huì)更希望將資金投入到能更快在實(shí)踐中看到變化的具體事務(wù)上去?？茖W(xué)家設(shè)計(jì)、GEF資金贊助的項(xiàng)目性質(zhì)也使許多人擔(dān)憂參與國(guó)只是被動(dòng)參與，并不能實(shí)際擁有項(xiàng)目。這一問(wèn)題直接影響大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目的持續(xù)性。一期大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目結(jié)束后，TDA需要更新，SAP需要跟進(jìn)執(zhí)行，然而GEF不可能持續(xù)資助，若沒(méi)有合適的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家接手，項(xiàng)目即無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。[18]

（五）區(qū)域性海洋治理機(jī)制比較

將四種區(qū)域性海洋治理機(jī)制從地理范圍、參與方、使命、制度安排、合作協(xié)調(diào)五方面進(jìn)行簡(jiǎn)單比較（表3）后不難看出，四種區(qū)域性海洋治理機(jī)制是高度異質(zhì)化的，雖說(shuō)有互補(bǔ)的部分，但整體更多地表現(xiàn)為缺乏整合的碎片化狀態(tài)，重合與空白同時(shí)大量存在。

二、區(qū)域性海洋治理機(jī)制的問(wèn)題及反思

（一）個(gè)體機(jī)制脆弱

現(xiàn)今人類(lèi)對(duì)海洋利用的廣度和深度與區(qū)域性海洋治理機(jī)制誕生之初的情況早已不可同日而語(yǔ)。面對(duì)日益復(fù)雜的區(qū)域海洋問(wèn)題，個(gè)體機(jī)制在完成各自使命之時(shí)力不從心實(shí)屬正常。即便是一體化程度最高的歐盟，在海洋戰(zhàn)略框架指令提供了具有約束力的法律框架并在執(zhí)行方面獲得眾多支持的情況下，依然存在成員國(guó)政治意愿不足的問(wèn)題，更不用說(shuō)其他機(jī)制。

筆者已經(jīng)探討了每種機(jī)制各自面臨的挑戰(zhàn)，但個(gè)體機(jī)制羸弱的主要原因是區(qū)域內(nèi)各國(guó)公眾甚至政府官員對(duì)機(jī)制缺乏認(rèn)知。除了少數(shù)的專(zhuān)業(yè)人士或從業(yè)人員，一般人都不知道這些區(qū)域性海洋治理機(jī)制的存在。這意味著在國(guó)家行為體意愿不強(qiáng)的情況下，其他非國(guó)家行為體也無(wú)從參與。無(wú)論從資金注入還是人才流入方面，個(gè)體機(jī)制的發(fā)展都難以獲得新的動(dòng)力。

事實(shí)上，個(gè)體機(jī)制的弱勢(shì)使得許多區(qū)域性海洋治理安排難以提上各國(guó)的政治議程，而在國(guó)內(nèi)政治中的失語(yǔ)又使得獲取加強(qiáng)個(gè)體機(jī)制所需的資源難上加難。

（二）機(jī)制之間合作不足

幾種治理機(jī)制的側(cè)重點(diǎn)不同，互補(bǔ)合作似乎是一件理所當(dāng)然的事。然而，現(xiàn)實(shí)中機(jī)制之間的合作卻相當(dāng)有限。區(qū)域海項(xiàng)目與區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系深刻反映出長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境治理與漁業(yè)管理之間的不和諧，盡管它們的部分機(jī)構(gòu)之間簽訂了備忘錄或賦予對(duì)方觀察員身份以及互遣代表。區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)可能會(huì)抱怨區(qū)域海項(xiàng)目對(duì)陸源污染的行動(dòng)不足，對(duì)漁業(yè)造成負(fù)面影響;區(qū)域海項(xiàng)目則可能覺(jué)得區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)過(guò)于優(yōu)先保護(hù)個(gè)別經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)，忽視了非目標(biāo)魚(yú)類(lèi)和深海生物等其他在生物多樣性指標(biāo)上有意義的物種。類(lèi)似地，大海洋生態(tài)系統(tǒng)通常受環(huán)境問(wèn)題驅(qū)動(dòng)，區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)或是國(guó)內(nèi)漁業(yè)部門(mén)可能不會(huì)很積極地參與大海洋生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)討論和決策，雖然漁業(yè)理應(yīng)是大海洋生態(tài)系統(tǒng)中重要的一環(huán)。[19]區(qū)域海項(xiàng)目與大海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的合作，很多時(shí)候因?yàn)楣餐墓芾矸経NDP可能從中協(xié)調(diào)顯得相對(duì)容易，比如利用大海洋生態(tài)系統(tǒng)將區(qū)域海項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，但實(shí)際上由于區(qū)域海項(xiàng)目自身情況復(fù)雜，想要運(yùn)用科學(xué)導(dǎo)向明顯的大海洋生態(tài)系統(tǒng)也絕非易事。

歐盟在機(jī)制合作方面可能是一個(gè)例外，在歐盟區(qū)域內(nèi)的四個(gè)區(qū)域海（分別為東北大西洋、波羅的海、地中海和黑海）公約中，歐盟自身即是前三個(gè)的締約國(guó)，《保護(hù)黑海免受污染公約》也計(jì)劃修改以便讓歐盟加入?yún)⒁?jiàn)European Commission：Regional Sea Conventions，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//ec.europa.eu/environment/marine/international-cooperation/regional-sea-conventions/index_en.htm。歐盟在5個(gè)金槍魚(yú)的RFMOs和11個(gè)非金槍魚(yú)的RFMOs中發(fā)揮著積極作用參見(jiàn)European Commission：Regional Fisheries Management Organisations （RFMOs），訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//ec.europa.eu/oceans-and-fisheries/fisheries/international-agreements/regional-fisheries-management-organisations-rfmos_en。歐盟也通過(guò)大海洋生態(tài)系統(tǒng)積極促進(jìn)區(qū)域海項(xiàng)目、區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)的計(jì)劃落地，如前所述，地中海行動(dòng)計(jì)劃中，地中海漁業(yè)總委會(huì)就聯(lián)同UNEP與世界銀行等共同管理兩個(gè)SAP——有關(guān)陸源污染的The Strategic Action Programme to Address Pollution from Land-based Activities以及與生物多樣性喪失相關(guān)的The Strategic Action Programme for the Conservation of the Biological Diversity in the Mediterranean Region參見(jiàn)UNEP：Mediterranean Action Plan，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.unep.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas/regional-seas-programmes/mediterranean;另見(jiàn)Specially Protected Areas Regional Activity Centre：The Strategic Action Programme for the Conservation of Biological Diversity，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//rac-spa.org/sapbio?？傊?，歐盟很好地利用了不同的區(qū)域性海洋治理機(jī)制來(lái)支持其海洋戰(zhàn)略框架的實(shí)施。

歐盟之所以能促成機(jī)制之間的合作，一定程度上在于它能提供超越主權(quán)國(guó)家的規(guī)制力，在不同的治理機(jī)制之間協(xié)調(diào)斡旋?，F(xiàn)實(shí)中，可能超出想象的是，各種機(jī)制之間實(shí)際處于一種競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，而非合作關(guān)系，因?yàn)樗鼈兌贾饕揽繃?guó)家投入來(lái)實(shí)現(xiàn)其使命，本質(zhì)上都需要向主權(quán)國(guó)家索取。

（三）分部門(mén)管理缺乏協(xié)調(diào)

區(qū)域海洋治理紛亂復(fù)雜，涉及許多部門(mén)，非常需要跨部門(mén)的協(xié)作。然而，現(xiàn)實(shí)中部門(mén)分割的現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，魚(yú)和污染似乎不是存在于同一片海域參見(jiàn)UNEP：Ecosystem-based Management of Fisheries：Opportunities and Challenges for Coordination between Marine Regional Fishery Bodies and Regional Seas Conventions，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.sciencebase.gov/catalog/item/50579331e4b01ad7e0283c2b。在四種區(qū)域性海洋治理機(jī)制中，區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)是聚焦?jié)O業(yè)的部門(mén)性區(qū)域海洋治理安排，盡管其中許多機(jī)構(gòu)已將基于生態(tài)系統(tǒng)管理的理念引入其中，漁業(yè)仍然具有絕對(duì)的優(yōu)先性;區(qū)域海項(xiàng)目在許多領(lǐng)域并不能獨(dú)自勝任，必須仰賴(lài)如國(guó)際海事組織（International Maritime Organization）、國(guó)際海底管理局（International Seabed Authority）、FAO等其他機(jī)構(gòu);從生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)的大海洋生態(tài)系統(tǒng)理應(yīng)是跨部門(mén)的，但在應(yīng)用中主要集中于對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集，治理的部分較為薄弱;區(qū)域一體化組織在多部門(mén)協(xié)調(diào)上具有先天優(yōu)勢(shì)，但要求成員國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展合作是困難的，尤其是涉及資源等核心利益的領(lǐng)域，因此實(shí)際工作中也是僅聚焦于個(gè)別領(lǐng)域，比如東盟優(yōu)先涉足的就是海洋垃圾治理這類(lèi)政治敏感性低的領(lǐng)域。[20]

雖然基于生態(tài)系統(tǒng)管理的理念早已從科學(xué)家群體進(jìn)入實(shí)踐者人群，聯(lián)合國(guó)體系下的國(guó)際機(jī)構(gòu)也在其下的區(qū)域性海洋治理機(jī)制中努力推廣相關(guān)的工具與方法，分部門(mén)管理的慣性依舊強(qiáng)大。集中力量到個(gè)別領(lǐng)域，作為一種在政治利益復(fù)雜、資源有限情勢(shì)下的選擇固然可以理解，但由于部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，實(shí)際上大大影響了機(jī)制的有效性。

（四）區(qū)域之間差距巨大

各種治理機(jī)制在不同區(qū)域表現(xiàn)差別巨大也是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。在一些區(qū)域，治理機(jī)制能獲得必要的資金支持，也能產(chǎn)出成果，而在另一些區(qū)域，它們基本上只存在于紙面上。[21]治理機(jī)制在區(qū)域之間的發(fā)展不平衡使得要處理跨區(qū)域問(wèn)題非常困難，更不要說(shuō)基于生態(tài)系統(tǒng)的管理，只是個(gè)別區(qū)域的努力并不能改善全球?qū)哟紊虾Ｑ笾卫淼睦Ь场?/p>

區(qū)域之間的差距源于不同區(qū)域內(nèi)相關(guān)國(guó)家的能力與意愿的不同。且不說(shuō)基于生態(tài)系統(tǒng)的管理本身頗有難度，許多發(fā)展中國(guó)家自身就面臨結(jié)構(gòu)性困難，在國(guó)家層面上可能都無(wú)法實(shí)行有效的海洋治理政策，更無(wú)法回應(yīng)區(qū)域?qū)哟紊系男枨蟆22]經(jīng)濟(jì)危機(jī)、武裝沖突等對(duì)海洋治理造成的沖擊并不是簡(jiǎn)單地基于生態(tài)系統(tǒng)管理就能解決的。而具備能力投入?yún)^(qū)域海洋治理的國(guó)家，相互之間目標(biāo)沖突、缺乏協(xié)調(diào)也會(huì)影響區(qū)域性治理機(jī)制的有效性。當(dāng)然也會(huì)有個(gè)體國(guó)家能力不足，需要以區(qū)域的方式去爭(zhēng)取更大話語(yǔ)權(quán)的情況，比如高度依賴(lài)海洋的南太平洋島國(guó)就有很強(qiáng)的意愿通過(guò)開(kāi)展區(qū)域合作去進(jìn)行海洋治理。[23-24]

（五）問(wèn)題反思

筆者從個(gè)體機(jī)制、機(jī)制之間、部門(mén)之間、區(qū)域之間四個(gè)角度反思了區(qū)域性海洋治理機(jī)制現(xiàn)存的問(wèn)題，更進(jìn)一步發(fā)掘其背后的原因在于過(guò)分依賴(lài)國(guó)家行為體，而沒(méi)有充分發(fā)揮其他潛在治理主體的作用。在僅有國(guó)家行為體的情況下，治理問(wèn)題的解決很容易政治化，在涉及利益分配時(shí)錙銖必較，缺少了互相合作需要的妥協(xié)和圓融。這也使得個(gè)體機(jī)制在各國(guó)國(guó)內(nèi)缺乏政治動(dòng)力去推進(jìn)區(qū)域海洋治理的政治議程。一方面，區(qū)域?qū)哟沃卫砼c國(guó)內(nèi)政治的斷裂使得很多區(qū)域安排無(wú)法得到國(guó)內(nèi)相應(yīng)部門(mén)的支持，也缺少落地實(shí)施的地方抓手。另一方面，國(guó)內(nèi)政治上的弱勢(shì)使得各個(gè)機(jī)制難以進(jìn)入大眾視野，無(wú)法從更廣泛的社會(huì)中汲取發(fā)展自身所需的資源。個(gè)體機(jī)制不得不進(jìn)一步加深對(duì)國(guó)家行為體的依賴(lài)，以致各種機(jī)制成為互相競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。國(guó)內(nèi)政治中部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)延伸到區(qū)域海洋治理領(lǐng)域，跨部門(mén)協(xié)作相當(dāng)困難。不同區(qū)域的治理情況也很大程度上受區(qū)域內(nèi)國(guó)家行為體之間互動(dòng)的影響，各自為政的主權(quán)國(guó)家體系與基于生態(tài)系統(tǒng)管理的理念相距甚遠(yuǎn)。

三、海洋命運(yùn)共同體理念下重構(gòu)區(qū)域性海洋治理機(jī)制

區(qū)域海洋治理面臨上述挑戰(zhàn)很大程度上源于其陷入了一國(guó)一利的思維定勢(shì)。要想改變現(xiàn)狀，更新治理理念是當(dāng)務(wù)之急。2019年4月，國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在青島集體會(huì)見(jiàn)應(yīng)邀出席中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)的外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)指出：“我們?nèi)祟?lèi)居住的這個(gè)藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個(gè)孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體，各國(guó)人民安危與共?！盵25]這是海洋命運(yùn)共同體理念首次被提出，這一理念正是對(duì)抗以鄰為壑、各自為政的利器，其背后蘊(yùn)含著深刻的法律基礎(chǔ)，[26]足以為區(qū)域性海洋治理機(jī)制的重構(gòu)提供方向指引。

（一）加強(qiáng)個(gè)體機(jī)制

想要改善區(qū)域海洋治理，加強(qiáng)個(gè)體治理機(jī)制必然是第一位的。個(gè)體機(jī)制的強(qiáng)大是實(shí)現(xiàn)各種構(gòu)想的前提和基礎(chǔ)，很難想象機(jī)制之間的合作、跨部門(mén)管理的協(xié)調(diào)、跨區(qū)域的協(xié)同行動(dòng)，能靠某個(gè)資金和人員不足的治理機(jī)制完成。雖然既存機(jī)制的虛弱可能使人產(chǎn)生另起爐灶的想法，但在主權(quán)國(guó)家壓倒性主導(dǎo)這一現(xiàn)實(shí)并未改變的情況下，新建機(jī)制可能只是重蹈覆轍。而且，新建機(jī)制很有可能造成對(duì)既存機(jī)制生存空間的擠壓，搶奪原先就不充分的資源，可能使得之前好的做法也無(wú)法持續(xù)。所以，比起發(fā)展新的治理機(jī)制，加強(qiáng)既存機(jī)制應(yīng)該成為優(yōu)先選擇。

海洋命運(yùn)共同體理念為加強(qiáng)個(gè)體機(jī)制提供了下述思路。第一，避免機(jī)制之間的重復(fù)和競(jìng)爭(zhēng)。海洋命運(yùn)共同體理念強(qiáng)調(diào)互利共贏，這意味著在機(jī)制之間尋求合作點(diǎn)，形成互補(bǔ)。這不單純是一個(gè)通過(guò)對(duì)話來(lái)協(xié)調(diào)立場(chǎng)與資源分配的問(wèn)題，可能還意味著需要對(duì)各自使命作出相應(yīng)修改。各種機(jī)制原先就是相互獨(dú)立構(gòu)思與設(shè)計(jì)的，并不完全是互為補(bǔ)充的工具，因此可能因?yàn)橹睾隙嗷ジ?jìng)爭(zhēng)，或者分工不全造成大量空白。對(duì)機(jī)制本身使命作出適當(dāng)調(diào)整，在減少機(jī)制之間內(nèi)耗競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，為從生態(tài)系統(tǒng)視角進(jìn)行整合打下良好基礎(chǔ)。

第二，發(fā)掘國(guó)家行為體之外的資源。海洋命運(yùn)共同體意味著治理主體的包容與協(xié)商。[27]既然個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織、國(guó)家、國(guó)際組織都是某個(gè)特定區(qū)域海洋治理的利益攸關(guān)方，在發(fā)展區(qū)域性海洋治理機(jī)制時(shí)就應(yīng)該將他們都納入利益的協(xié)調(diào)主體范圍內(nèi)。因此，提高機(jī)制自身在各個(gè)國(guó)家的認(rèn)知度很重要，這不僅意味著接觸到更多可能的捐贈(zèng)方，拓寬資金來(lái)源渠道，也可能帶來(lái)全新的治理方式，比如公私合作，以及籌資方法，比如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制。

第三，尋求項(xiàng)目在地地方政府與社區(qū)的支持。海洋命運(yùn)共同體理念堅(jiān)持的共商共建共享原則同樣適用于微觀層次。很多時(shí)候，治理機(jī)制成為懸浮在空中的政治口號(hào)，都是因?yàn)槿狈υ诘氐淖ナ?。哪怕是區(qū)域?qū)哟蔚暮Ｑ笾卫戆才?，也需要地方政府和社區(qū)參與商議建設(shè)來(lái)逐步落地完成，而最終區(qū)域治理的成效也能惠及微小的個(gè)體。加勒比地區(qū)小島嶼國(guó)家的實(shí)踐已經(jīng)證明了“地方行動(dòng)、全球影響”（Local Action，Global Impact）方法的可行性，[28]基于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)來(lái)支持區(qū)域框架的執(zhí)行會(huì)是加強(qiáng)個(gè)體機(jī)制的一個(gè)重要手段。

（二）靈活運(yùn)用非正式合作與協(xié)調(diào)

面對(duì)區(qū)域海洋治理復(fù)雜的歷史與現(xiàn)實(shí)，期望發(fā)展出單一框架一勞永逸地解決所有問(wèn)題是一個(gè)不切實(shí)際的幻想。海洋命運(yùn)共同體理念蘊(yùn)含著“和而不同”“和合共生”等中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)思想，這意味著面對(duì)紛繁復(fù)雜的區(qū)域海洋治理訴求，求同存異是應(yīng)循之路。在充分尊重多樣性的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)

，靈活運(yùn)用非正式合作與協(xié)調(diào)至關(guān)重要。正式的合作協(xié)調(diào)機(jī)制固然對(duì)國(guó)家有更強(qiáng)的約束力，但若執(zhí)行不力，也于事無(wú)補(bǔ)。事實(shí)上，在不確定性很高的情況下，正式機(jī)制的束縛感可能會(huì)嚇退可能的合作方，特別是在與政治關(guān)涉緊密的治理領(lǐng)域。維持相對(duì)松散的非正式的關(guān)系，待機(jī)會(huì)出現(xiàn)之時(shí)再開(kāi)展行動(dòng)，反而能收到意外的效果。非正式合作能在很大程度上避免拖延和推遲，繞過(guò)正式機(jī)制繁復(fù)的程序，在亟需合作之際及時(shí)協(xié)商。針對(duì)具體事務(wù)開(kāi)展臨時(shí)、自發(fā)的合作行動(dòng)時(shí)，由于更方便匹配人力和資金，在執(zhí)行方面更具優(yōu)勢(shì)，更容易產(chǎn)出成果、帶來(lái)變化，許多問(wèn)題不致于因曠日持久的談判而貽誤時(shí)機(jī)。運(yùn)用非正式合作和協(xié)調(diào)，可以在積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，大大降低試錯(cuò)成本，以非正式方式進(jìn)行反復(fù)實(shí)踐可能為發(fā)展正式機(jī)制開(kāi)辟出一條新的道路。

與此同時(shí)，對(duì)于海洋命運(yùn)共同體倡導(dǎo)的包容性多邊主義和參與多元主義，非正式合作與協(xié)調(diào)靈活機(jī)動(dòng)的特性也相當(dāng)適應(yīng)。隨著越來(lái)越多非國(guó)家行為體進(jìn)入到區(qū)域海洋治理領(lǐng)域，保持非正式合作的渠道暢通既能更方便地納入非國(guó)家行為體，也能為不同行為體之間的合作打開(kāi)窗口。[29]作為重構(gòu)區(qū)域海洋治理機(jī)制的手段，它不應(yīng)該被單純視為一種權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)該成為在機(jī)制之間、部門(mén)之間、區(qū)域之間合作與協(xié)調(diào)的試驗(yàn)場(chǎng)。各種層次的合作與協(xié)調(diào)可以以非正式的嘗試開(kāi)始，逐漸步進(jìn)，始終優(yōu)先考慮落地執(zhí)行，不執(zhí)著于法律協(xié)定或行動(dòng)計(jì)劃的高大上。[30]

（三）以大海洋生態(tài)系統(tǒng)為突破口進(jìn)行整合

海洋命運(yùn)共同體理念體現(xiàn)了一種一體化的海洋治理模式，對(duì)應(yīng)了當(dāng)前海洋治理向以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行治理的轉(zhuǎn)向。[31]相比于其他機(jī)制具備實(shí)體機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，大海洋生態(tài)系統(tǒng)的項(xiàng)目性質(zhì)，或者說(shuō)工具性質(zhì)更加明顯，其中TDA與SAP的價(jià)值也得到廣泛認(rèn)可。雖然其治理部分的不足常為人所詬病，但因?yàn)樽詭鷳B(tài)系統(tǒng)視角的屬性，就可賦予的使命而言，大海洋生態(tài)系統(tǒng)理應(yīng)可以承擔(dān)任何治理方面的責(zé)任，也就是說(shuō)其具有容納各種部門(mén)管理的潛力，暗含了一種整合的可能。此外，其科學(xué)優(yōu)勢(shì)也能為各方進(jìn)行能力建設(shè)提供整合的基礎(chǔ)。因此，以大海洋生態(tài)系統(tǒng)為突破口進(jìn)行整合是一個(gè)與海洋命運(yùn)共同體理念相當(dāng)契合的選擇。

大海洋生態(tài)系統(tǒng)的問(wèn)題在于，治理似乎只是科學(xué)評(píng)估診斷邏輯鏈上的一個(gè)產(chǎn)出，而沒(méi)有作為首要的事務(wù)來(lái)考慮。[32]科學(xué)固然是良好治理必不可少的基礎(chǔ)，但有了它并不必然產(chǎn)生好的治理，讓意愿和能力不足的國(guó)家按照科學(xué)評(píng)估診斷實(shí)現(xiàn)治理是一個(gè)過(guò)于困難的挑戰(zhàn)。不過(guò)，大海洋生態(tài)系統(tǒng)在治理方面的缺失，可能由更具制度特性的區(qū)域海項(xiàng)目補(bǔ)足，即以區(qū)域海項(xiàng)目提供組織機(jī)構(gòu)，大海洋生態(tài)系統(tǒng)提供項(xiàng)目工具的方式來(lái)推進(jìn)。這不僅能回應(yīng)到大海洋生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)性問(wèn)題，區(qū)域海項(xiàng)目也可以通過(guò)大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目盤(pán)活資源。區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)漁業(yè)部門(mén)加入大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，使?jié)O業(yè)實(shí)質(zhì)上進(jìn)入大海洋生態(tài)系統(tǒng)。區(qū)域一體化組織則將區(qū)域海項(xiàng)目作為實(shí)施自身海洋治理策略的重要一環(huán)。

海洋命運(yùn)共同體從理念走向?qū)嵺`，需要現(xiàn)實(shí)抓手。以上述方式使四種機(jī)制有機(jī)結(jié)合，共享資源去完成包含漁業(yè)、兼顧治理在內(nèi)的大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目，正是一個(gè)在現(xiàn)實(shí)中更具可操作性的技術(shù)路線。通過(guò)資源共享可以很好地減輕主權(quán)國(guó)家被多重索取的壓力，使其更有動(dòng)力投入到區(qū)域海洋治理中去。通過(guò)共同實(shí)行大海洋生態(tài)系統(tǒng)，國(guó)家之間、不同行為體之間的合作，不同部門(mén)管理之間、不同治理機(jī)制之間的協(xié)調(diào)都能得到磨合;既有的治理機(jī)制并不會(huì)被打破，而是在過(guò)程中調(diào)整優(yōu)化，得到加強(qiáng)。最終，在機(jī)制的整合中真正實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的管理，做到海洋命運(yùn)共同體理念的實(shí)體化。

（四）中國(guó)參與區(qū)域性海洋治理機(jī)制建設(shè)

作為海洋命運(yùn)共同體理念的提出國(guó)，中國(guó)有責(zé)任在整合、突破和規(guī)范現(xiàn)有區(qū)域性海洋治理機(jī)制方面作出表率。按照前述三種方式，首先，在加強(qiáng)個(gè)體機(jī)制方面，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)多元主體參與地方社區(qū)層面的區(qū)域性海洋治理聯(lián)動(dòng)，比如在確保國(guó)家安全的前提下，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)海洋領(lǐng)域社會(huì)組織積極參與UNDP的GEF小額贈(zèng)款計(jì)劃，實(shí)踐地方創(chuàng)新，提升社區(qū)參與海洋保護(hù)的能力。此外，加大力度在國(guó)內(nèi)推廣特定區(qū)域性海洋治理框架下的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。2019年，廈門(mén)市政府被授予“PEMSEA領(lǐng)導(dǎo)力獎(jiǎng)”，表彰其在摸索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的海岸帶綜合管理模式方面的努力。[33]這正是國(guó)內(nèi)城市通過(guò)更廣大區(qū)域范圍內(nèi)海洋治理平臺(tái)學(xué)習(xí)發(fā)展的優(yōu)秀案例。這些國(guó)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，打通宏觀與微觀層次的做法能夠向外界彰顯中國(guó)參與區(qū)域海洋治理有容乃大的開(kāi)放心態(tài)，這一過(guò)程中動(dòng)員起來(lái)的國(guó)際資源、經(jīng)驗(yàn)更能促進(jìn)國(guó)內(nèi)海洋治理能力的提升。同時(shí)，中國(guó)地方實(shí)踐反饋于外，也能為反向創(chuàng)設(shè)國(guó)際規(guī)制貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

其次，適當(dāng)運(yùn)用自身的國(guó)際影響力，充當(dāng)區(qū)域海洋治理領(lǐng)域非正式合作的協(xié)調(diào)者。隨著中國(guó)國(guó)際影響力的日益提升，中國(guó)有越來(lái)越多的機(jī)會(huì)發(fā)出自己的聲音與倡議，將海洋命運(yùn)共同體理念融入對(duì)外交往及區(qū)域議題之中。非正式的合作往往缺乏法律的強(qiáng)制約束力，價(jià)值理念為先，是一定共識(shí)之下的先行先試——這正是海洋命運(yùn)共同體理念發(fā)揮其價(jià)值優(yōu)勢(shì)的地方。通過(guò)承擔(dān)協(xié)調(diào)工作，善意傾聽(tīng)新興國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的正當(dāng)關(guān)切，對(duì)相關(guān)議題予以必要的關(guān)注，最大化各方利益的公約數(shù)，在推進(jìn)合作進(jìn)程的同時(shí)，傳播中國(guó)話語(yǔ)。

最后，深入轉(zhuǎn)化YSLME的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。YSLME是中國(guó)深度參與、立足于中韓兩國(guó)共同實(shí)施的區(qū)域合作。第一期項(xiàng)目（2005—2009）完成了TDA，并制定了各自國(guó)家層面實(shí)施的區(qū)域SAP，第二期項(xiàng)目（2014—2019）成立了YSLME委員會(huì)監(jiān)督實(shí)施SAP。中國(guó)在區(qū)域性海洋治理機(jī)制建設(shè)方面積累了大量有益的經(jīng)驗(yàn)。不管是以YSLME委員會(huì)作為非法律硬性約束的制度化嘗試進(jìn)行項(xiàng)目期完結(jié)后的監(jiān)督參見(jiàn)YSLME：YSLME Commission，訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.yslmep.org/？page_id=477。，還是聯(lián)合社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、社區(qū)等多主體參與的社區(qū)層面的共管模式示范參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)黃海大海洋生態(tài)系二期項(xiàng)目 漁業(yè)社區(qū)共管模式示范項(xiàng)目在威海啟動(dòng)》，訪問(wèn)網(wǎng)址：http：//www.ch-blueocean.org/index.php？id=663。，YSLME都在很多方面體現(xiàn)了海洋命運(yùn)共同體理念在現(xiàn)實(shí)中的落地。因此，中國(guó)以海洋命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)重構(gòu)區(qū)域性海洋治理機(jī)制，需要在國(guó)家之間、中央與地方之間、政府與社區(qū)之間等多層次應(yīng)用YSLME的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，從政治敏感度低的領(lǐng)域開(kāi)始，由易到難，循序漸進(jìn)。[34]

四、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域海洋治理包含著高度異質(zhì)化的安排，筆者探討了依托區(qū)域一體化組織、區(qū)域海項(xiàng)目、區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)和大海洋生態(tài)系統(tǒng)四種最重要的區(qū)域性海洋治理機(jī)制。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，各個(gè)治理機(jī)制在取得一定成功的同時(shí)，也面臨著許多困難。機(jī)制之間的合作協(xié)調(diào)似乎是一個(gè)解決辦法，但現(xiàn)實(shí)中進(jìn)行整合卻是異常困難。最具科學(xué)導(dǎo)向的大海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)可能的破局點(diǎn)，以生態(tài)系統(tǒng)方法整合區(qū)域性海洋治理機(jī)制應(yīng)該成為規(guī)范治理體系的推動(dòng)力。在區(qū)域性海洋治理機(jī)制亟需變革重構(gòu)的歷史關(guān)頭，中國(guó)在增強(qiáng)自身海洋治理能力、完善海洋治理體系的同時(shí)，應(yīng)該以海洋命運(yùn)共同體理念為指引，注重國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)與區(qū)域?qū)嵺`的銜接，將多元主體的力量導(dǎo)入?yún)^(qū)域海洋治理中，創(chuàng)造新的可能性。中國(guó)當(dāng)前積極投入YSLME的項(xiàng)目建設(shè)，在治理方面積累的經(jīng)驗(yàn)很可能在合適的時(shí)機(jī)為重構(gòu)區(qū)域性海洋治理機(jī)制貢獻(xiàn)新的中國(guó)智慧。

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