黃倩

摘 要 2012年我國開始啟動儲備林項目，通過多年發(fā)展，已初步形成職能分工明晰的機制和規(guī)范性、程序化的運行機制。經(jīng)過在投資模式、管理、優(yōu)惠政策整合等方面的探索與創(chuàng)新，我國儲備林項目在基地和機制的構(gòu)建工作方面獲得明顯進展。但由于工作尚處在起步階段，儲備林項目在機制構(gòu)建、管理制度、投資機制、財政政策配合體系等方面仍存在問題。因此通過剖析國家儲備林建設(shè)工作開展狀況及面臨的問題，在完善管理制度、優(yōu)化運行機制、完善監(jiān)督管理舉措、拓展投資途徑、完善獎勵機制、建立政策措施配合體系等方面提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞 林業(yè);國家儲備林;運行機制;管理機制;融資機制

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.021

國家儲備林是指列入《國家儲備林樹種目錄》，由國家統(tǒng)一收儲、動用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹種及大徑級活立木資源。實施國家儲備林工程建設(shè)的主要目的是保證我國用材供應(yīng)，建立木材安全保障制度，切實解決我國大徑材和稀有樹木的緊缺問題，并大力促進社會主義生態(tài)文明建設(shè)。因此，要認真做好國家儲備林實施管理工作，全面了解國家儲備林工程建設(shè)任務(wù)執(zhí)行狀況，客觀衡量執(zhí)行成效，根據(jù)實地調(diào)查掌握的相關(guān)情況，認真分析、總結(jié)我國國家儲備林劃定任務(wù)和后期管理工作中存在的問題困難，并提供具體的對策措施。

1 國家儲備林運行管理機制

1.1 規(guī)劃層面

《國家儲備林制度方案》和《國家儲備林劃定辦法（試行）》是實施國家儲備林劃分管理工作的基本準則，并確定國家儲備林的準入條件、培植目標和近期發(fā)展規(guī)模[1]。另外，將國家儲備林建設(shè)納入中央基建投入范疇，并通過中央融資、地方財政補貼、投資保障、抵押、風(fēng)險準備金等配套措施對國家儲備林建設(shè)項目的綜合支持，大力推進國家儲備林工程建設(shè)。在工程監(jiān)督管理方面，對技術(shù)提出各項規(guī)定，并總結(jié)國際合作貸款項目管理的成功經(jīng)驗做法，先后建立多項法規(guī)，逐步摒棄掉傳統(tǒng)粗放的林業(yè)工程項目管理方法[2]。

1.2 具體管理機制

為加快我國的儲備林建設(shè)進度，大力開展儲備林建設(shè)項目試驗，并逐漸構(gòu)建儲備林建設(shè)項目的管理體制機制，需要林業(yè)管理部門明確管理機制，相關(guān)決策機構(gòu)對經(jīng)濟合作政策和規(guī)則進行適當(dāng)補充，從而使得每位職工工作任務(wù)分明。各省、市、縣相關(guān)部門都需要行使國家儲備林監(jiān)督和管理的具體工作職能，承擔(dān)國家儲備林基地建設(shè)和管理工作、輪換和動用等工作任務(wù)，推動協(xié)調(diào)工作與監(jiān)督職責(zé)有效實施。在操作層面，承擔(dān)木材儲備任務(wù)的基層組織單位，需要對國有林場、集體林場、林業(yè)專業(yè)技術(shù)合作組織等機構(gòu)按規(guī)定實行負責(zé)制;此外應(yīng)負責(zé)國家儲備木材的建造、運營和管理等工作，履行儲備安全和信息報告等職責(zé)，以確保儲備數(shù)量的平衡和運行安全[3]。由省級林業(yè)主管部門整理國家儲備林的劃分結(jié)果，提交有關(guān)劃分信息并出具劃分結(jié)果的報表，并建立國家儲備林統(tǒng)計檔案。在監(jiān)測抽查方面，由各省林業(yè)主管部門針對地市、縣級所提報的劃分結(jié)果，按5%～10%比率組織外業(yè)抽查，或由國家地方林業(yè)主管部門負責(zé)審查[4]。

1.3 具體運行機制

目前國家儲備林基地采取專項申報和屬地管理制度。1）采取合作協(xié)議管理方式，創(chuàng)新國家儲備林所有者、經(jīng)營者和利益權(quán)的落實管理機制，簽訂《國家儲備林責(zé)任書》，以合作協(xié)議確定承儲和經(jīng)營的權(quán)利關(guān)系;對于經(jīng)營方面，國家儲備林采用自然運營舉措，引導(dǎo)林下運營;管理機構(gòu)根據(jù)規(guī)定及營銷方法，科學(xué)合理地制定經(jīng)營措施，并依法制定采伐限額;集約植林地種植，優(yōu)質(zhì)苗木優(yōu)先種植[3]。對于病樹處理嚴格按照國家采伐限量管理辦法憑證采伐;方案一經(jīng)通過，嚴禁任何更改，如確需更改應(yīng)報原批準機關(guān)審核。2）做好稀有樹木、鄉(xiāng)土樹木等種類苗木的良種選擇，實施栽培模式科技攻關(guān)。3）在融資方面，可以采用財政基金進行項目扶持;也可采取PPP投資模式，運用聯(lián)合管理模式推動國家儲備林工程建設(shè)，并引導(dǎo)社會組織和金融機構(gòu)投資國家儲備林工程建設(shè)[4]。

2 國家儲備林運行管理存在的問題

2.1 政策有待完善

國家儲備林建設(shè)項目既不同于常規(guī)造林經(jīng)營項目，又不同于常規(guī)的速生豐產(chǎn)林項目，其重點是增加單位面積蓄積量，增加稀有樹木，是一項需要長期支持的項目。因此必須采用集約經(jīng)營方式，前期投資量較大，但是投資收益期也較長。目前，我國政府對儲備林的支持還停留在整體規(guī)劃和初期規(guī)劃層面，政策規(guī)劃不夠及時，政策資金支持和政策技術(shù)支持的長期規(guī)劃還未明確，導(dǎo)致國有利益、集體利益與個人利益之間的分配受到影響，而不明確的分配關(guān)系會導(dǎo)致國家儲備林項目實施的各參與方積極性被制約[5]。

2.2 要求和技術(shù)標準落實不嚴

《國家儲備林劃定辦法（試行）》雖對納入我國儲備林的要求和技術(shù)標準作出規(guī)定，但對部分區(qū)域劃分標準落實不嚴，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地納入儲備林，導(dǎo)致劃定面積中有不符合規(guī)定的地方。另外，因為規(guī)劃工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)陳舊、信息核實不認真、質(zhì)量監(jiān)測不嚴格等問題，規(guī)劃面積中也出現(xiàn)部分弄虛作假和計量不精確的地方[6]。

2.3 政策和管理未及時跟進

由于國土面積劃分后有關(guān)配套政策措施和管理規(guī)范未能有效跟上發(fā)展，在國土面積劃分后的實際管理中，部分地區(qū)積極性不高，存在管理工作不足、管護缺位的問題，導(dǎo)致劃分結(jié)果不準確。由于我國儲備林生產(chǎn)經(jīng)營管理工作剛剛起步，缺少政策性扶持，且仍有許多政策措施未及時落實，尤其是對長期的采伐政策未進行明確規(guī)定，部分地區(qū)劃出國土面積后出現(xiàn)亂砍濫伐等現(xiàn)象。有的地方砍伐力度還相當(dāng)大，削弱了林木生長率和抗性，嚴重影響樹木的生長發(fā)育和出材效率，對栽培大徑材產(chǎn)生不良影響[7]。但是究其緣由都是沒有積極采取可延續(xù)的優(yōu)惠政策，在試點工作過程中部分地方政府為謀求更多利益，增加面積規(guī)模而忽略經(jīng)營模式提升工作，導(dǎo)致整個劃定與管理工作中產(chǎn)生重“劃定”輕“經(jīng)營”的現(xiàn)狀。因此必須保證明確有效的經(jīng)營管理政策和保持經(jīng)濟政策的長期穩(wěn)定性，才能推動國家儲備林生產(chǎn)目標順利完成[7]。

3 優(yōu)化國家儲備林運行管理機制的建議

國家儲備林項目的穩(wěn)定運行離不開配套的運營機制。試點建設(shè)之初，我國就逐步開始了儲備林運營機制的優(yōu)化完善，目前已經(jīng)形成了相對可行的監(jiān)督管理和運行機制，主體可細分為管理層、執(zhí)行層和操作層。管理層以我國林業(yè)主管部門為首，承擔(dān)對我國儲備林的行業(yè)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等工作。執(zhí)行層則由省、市、縣級林業(yè)主管部門組成，承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)管管理工作，并落實對我國儲備林基底的建立、收儲、輪換和動用等工作任務(wù)。省林業(yè)管理部門主要負責(zé)細化工作運行機制，堅持完成國家林業(yè)儲備工作各項任務(wù)。同時，還通過合同制監(jiān)管方法，與國家其他層級的主管部門或者承儲主體簽署《國家儲備林合同》，進一步明晰各方的職責(zé)范圍，對承儲主體實施委托經(jīng)營和監(jiān)督

管理[7]。

3.1 明確國家儲備林職責(zé)主體和建設(shè)目標

充分發(fā)揮我國儲備林的管理功能，需要進一步明晰有關(guān)部門和責(zé)任主體的管理職能，具體確定我國儲備林建設(shè)工作的總體目標[8]。1）把我國儲備林項目建設(shè)工作從林業(yè)部門一個部門的管理行為提高到政府部門工作的層面上，進一步增強儲備林運行機制的完善程度，并明晰我國儲備林建設(shè)項目資金來源途徑。2）不同區(qū)域都要根據(jù)自身狀況、樹木生長發(fā)育特征、木材需求量等各種因素，進一步健全和細化儲備林管理工作措施，具體確定儲備林的市場準入要求、資源動用循環(huán)管理機制、投資管理機制，并考量國家儲備林建設(shè)項目的具體規(guī)模和樹種。3）進一步細化國家儲備林規(guī)劃發(fā)展目標，各地政府要針對本區(qū)域的森林資源、木材供需、樹種構(gòu)成等實際狀況，科學(xué)合理測算國家儲備林的規(guī)模、儲備種類等[8]。

3.2 打造多元化市場融資格局和模式

目前國家儲備林的建設(shè)項目融資主要來自政府財政融資及可持續(xù)發(fā)展金融、政策性金融機構(gòu)信貸支撐，而由于可持續(xù)發(fā)展金融和政策性信貸均受承貸主體的資金能力約束，導(dǎo)致國家儲備林建設(shè)項目的信貸資金相對欠缺。1）商業(yè)性銀行對國家儲備林建設(shè)項目的投資收益水平的認可度并不高，因此僅靠可持續(xù)發(fā)展金融和政策性信貸還遠遠無法解決國家儲備林項目的融資缺口[9]。所以，應(yīng)擴大中央投資補助范圍，建立完善的信貸政策，給予國家儲備林信貸專項補貼。2）充分發(fā)揮開發(fā)性金融引導(dǎo)，積極利用PPP模式，引導(dǎo)商業(yè)性銀行和社會企業(yè)群體資金的投入，以建立政府財政為主、市場運作、協(xié)調(diào)促進的良好投融資格局。通過發(fā)展多元化的投資手段（企業(yè)債券、項目融資、資產(chǎn)證券化等），積極探索資金、信托、股票增發(fā)等多種渠道來籌措國家儲備林資本。3）完善項目收益回報機制，以提高國家儲備林建設(shè)項目的創(chuàng)收實力和國家儲備林生產(chǎn)效益與商品價格，完善項目可行性缺口補償制度，創(chuàng)新國家重點儲備區(qū)林業(yè)建設(shè)項目收益回報制度，為國家儲備林的正常運營管理提供資金保障[8]。4）在項目經(jīng)營周期內(nèi)通過木材開采、林下經(jīng)營、林業(yè)旅游、林產(chǎn)品加工及營銷、碳匯等項目投資獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流，進一步增強建設(shè)項目的創(chuàng)收能力和償債能力，確保承儲主體的持續(xù)利潤。5）優(yōu)化國家儲備林的政策體系，構(gòu)建更加健全的國家信貸補貼機制，進一步健全完善林權(quán)質(zhì)押機制，出臺有利于國家儲備林基地建設(shè)的采伐優(yōu)惠政策，有效緩解國家儲備林承儲主體的配套融資壓力[9]。

3.3 出臺相關(guān)監(jiān)督法規(guī)

1）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確國家儲備林后期運營和監(jiān)督政策措施，尤其是維護、監(jiān)督、運營及其木材采伐管理工作等法規(guī)要明晰，全方位嚴格我國儲備林工程建設(shè)和監(jiān)督。2）結(jié)合實際情況，繼續(xù)健全和擴充《國家儲備林樹種目錄》。3）繼續(xù)健全有關(guān)政策配套機制，明晰經(jīng)費保障途徑，強化地方政府支持力量，有效解決承儲單位的后顧之憂，充分調(diào)動承儲單位工作積極性，繼續(xù)提升儲備林工程監(jiān)督質(zhì)量，促進我國儲備林工程的健康發(fā)展[10]。

3.4 完善科技支撐體系

為了更好地整合全國各類管理組織、各科研機構(gòu)、各林場和公司的管理、科技、科研力量和產(chǎn)品資源的優(yōu)勢，促進全國戰(zhàn)略儲備基地和相關(guān)建設(shè)項目的健康發(fā)展，積極與相關(guān)林業(yè)大學(xué)聯(lián)合成立全國戰(zhàn)略聯(lián)盟，通過組織建立市場監(jiān)測信息收集點，統(tǒng)一采集和整理林木的相關(guān)資料，進而有效地整合。再依托第三方組織對市場信息及時開展評價，構(gòu)建安全指標和預(yù)警制度，并定期向社會公布相關(guān)的信息等，進而推進林木戰(zhàn)略儲備基地的建設(shè)，為國家儲備林建設(shè)項目提供強大的技術(shù)支撐[11-12]。

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（責(zé)任編輯：張春雨）