羅文剛，習新兵，童 盼，蒲 慧

（陜西省水利電力勘測設計研究院,陜西 西安 710001）

1 區(qū)劃概述

陜西省人民政府于2004 年9 月,印發(fā)頒布了《陜西省水功能區(qū)劃》[1]（陜政辦發(fā)[2004]100 號）,對全省146 條河流進行了水功能區(qū)劃。共劃定一級水功能區(qū)267 個,其中保護區(qū)88 個,保留區(qū)69 個,緩沖區(qū)26 個,開發(fā)利用區(qū)84 個；劃定二級水功能區(qū)167 個,其中飲用用水區(qū)36 個,工業(yè)用水區(qū)42 個,農(nóng)業(yè)用水區(qū)42 個,漁業(yè)用水區(qū)2 個,景觀用水區(qū)6 個,排污控制區(qū)25 個,過渡區(qū)14 個。

表1 陜西省水功能區(qū)劃概況表

自陜西省水功能區(qū)劃發(fā)布實施以來,對全省水資源的有效保護和合理利用、優(yōu)化配置起到了積極的作用,河流水資源質(zhì)量和利用水平得到持續(xù)改善。全省水功能區(qū)水質(zhì)達標率由2005 年的41.3%提高到2020 年的82.6%,用水量保持在控制指標內(nèi),用水效率不斷提高,農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)由2005 年的0.50 提高到2020 年的0.57,節(jié)水型社會建設取得顯著成就[2]。

隨著陜西省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,全省水資源開發(fā)利用時空布局發(fā)生了較大變化,水資源保護基礎條件得到提高。原有的水功能區(qū)劃年代較早,區(qū)劃范圍、主導功能、水質(zhì)目標等,有些不能適應區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展對水體保護利用的要求,迫切需要對原有水功能區(qū)劃進行修編和優(yōu)化調(diào)整。

2 存在主要問題

2.1 水功能區(qū)劃空間設置不合理

個別水功能區(qū)長度太小或跨多個行政區(qū),范圍過長,不便于管理；排污控制區(qū)與主要工業(yè)、城鎮(zhèn)生活污水入河排放口位置不對應,未能發(fā)揮規(guī)范入河排污的作用。

如延河延安排污控制區(qū)、延安工業(yè)農(nóng)業(yè)用水區(qū)、延安排污控制區(qū)、延安過渡區(qū)等4 個水功能區(qū)區(qū)劃總河長33.5 km,全部處于延安市中心城區(qū),其中最小區(qū)劃河長2.7 km,最大區(qū)劃河長13.5 km,水功能區(qū)劃過于密集碎片化,河段實際使用功能基本一致,工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水排放量大,無較大的工業(yè)農(nóng)業(yè)取水口分布,可以合并。

大理河綏德保留區(qū)區(qū)劃河長為134.9 km。該水功能區(qū)區(qū)劃范圍涉及榆林市的靖邊、橫山、子洲、綏德等的四個縣（區(qū)）,沿線各縣區(qū)的水資源開發(fā)利用程度、特征各不相同,不同河段水質(zhì)差異較大,劃為同一個功能區(qū),采用同一個水質(zhì)目標來管理,不利于明確屬地責任主體,落實流域生態(tài)保護補償機制等。

白水河白水縣排污控制區(qū)區(qū)劃河長3.6 km。經(jīng)調(diào)查,該區(qū)劃河段內(nèi)分布有白水縣污水處理廠,由于該河段水體自凈能力不足,水質(zhì)現(xiàn)狀長期處于劣Ⅴ類,為改善白水河縣城段水質(zhì),白水縣正在區(qū)劃河段下游建設第二污水處理廠,現(xiàn)有排污控制區(qū)范圍過小,無法覆蓋到第二污水廠排污口。

2.2 水功能區(qū)監(jiān)測斷面與國控斷面位置重疊

全省共設置：咸陽鐵路橋（渭河）、朱家溝（延河）、辛店（無定河）、北洛河入渭口（北洛河）、魯光坪（嘉陵江）等水功能區(qū)監(jiān)測考核斷面158 個；同時,“十四五”期間共布設：咸陽鐵橋（渭河）、朱家溝（延河）、辛店（無定河）、王謙村（北洛河）、魯光坪（嘉陵江）等111 個國控（考）斷面。根據(jù)實地調(diào)查分析,一些水功能區(qū)監(jiān)測斷面與國控（考）斷面位置重疊,隨著水功能區(qū)監(jiān)測管理職能也劃歸到生態(tài)環(huán)境部門,應對水功能區(qū)監(jiān)測斷面和國控斷面進行整合。

2.3 水功能區(qū)水質(zhì)目標不夠精細精準

根據(jù)全省近5 年水功能區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀評價結果,一些水功能區(qū)因自然和歷史原因,水體中pH 值、總磷、氟化物、氯化物等特征項目背景值較高,治理難度大、需要時限長,如黃甫川府谷保留區(qū)、紅堿淖等,因氟化物、pH、COD、總氮等特征污染,近期水質(zhì)難以達到地表水Ⅲ類、Ⅱ類目標要求；北洛河大荔農(nóng)業(yè)用水區(qū),水體功能以農(nóng)業(yè)灌溉為主,河段污染源涉及面廣,需要推進協(xié)同治理,現(xiàn)狀水質(zhì)長期為Ⅳ類,水質(zhì)目標定為Ⅲ類近期較難達到,不利于考核管理和實現(xiàn)水質(zhì)逐步改善目的。這些功能區(qū)內(nèi)的國考斷面水質(zhì)目標現(xiàn)已降低。

一些不同類型水功能區(qū)水質(zhì)目標差異不大,增加了達標考核壓力。如延河安塞源頭水保護區(qū)水質(zhì)目標為Ⅲ類,延安景觀用水區(qū)水質(zhì)目標也為Ⅲ類。將人口、產(chǎn)業(yè)聚集,水資源開發(fā)利用程度較高的河段水質(zhì)目標定為與水源涵養(yǎng)條件好,水資源開發(fā)利用率低的河源區(qū)水質(zhì)目標相同,提高了開發(fā)利用區(qū)水質(zhì)達標難度,沒有體現(xiàn)分類管理要求。

2.4 功能區(qū)劃主導功能與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不適應

在無定河水功能區(qū)劃中,無定河綏德工業(yè)農(nóng)業(yè)用水區(qū)內(nèi)目前工業(yè)農(nóng)業(yè)取水很少,主要為綏德縣城飲用水源地,分布有綏德縣無定河四十鋪、丁家溝-十里鋪兩個縣級集中式飲用水水源地,為保障城鄉(xiāng)飲水安全,應在區(qū)劃主導功能內(nèi)增加飲用水源地功能。

蘆河橫山工業(yè)農(nóng)業(yè)漁業(yè)用水區(qū)受2004 年橫山經(jīng)濟社會發(fā)展較慢、廢污水排放量小等因素影響,未劃定橫山排污控制區(qū),目前橫山區(qū)城鎮(zhèn)生活及工業(yè)排污增長較快,區(qū)劃河段分布有區(qū)污水處理廠及趙石畔煤礦、魏強煤礦排水等,污水排放量已達1 萬t/d,由于未劃定排污控制區(qū)對規(guī)范河道排污活動,保護下游水質(zhì)帶來不利影響。

另外,陜西省陜南地區(qū)近年來循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快,城市取水排污量顯著增加,但區(qū)域90%河段都劃為保護區(qū)、保留區(qū),水質(zhì)目標為Ⅱ類,對城市取水排污造成較大影響。

2.5 水功能區(qū)劃亟需補充完善

全省一些規(guī)模較小的河流多數(shù)缺乏水功能區(qū)劃,但對于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護地位重要,需要補充水功能區(qū)劃。如榆林市的榆陽河、沙河、芹河已經(jīng)成為城市新區(qū)的主要河流,由于缺乏水功能區(qū)劃,使河流水資源的合理利用和保護缺乏依據(jù)；秦嶺北麓共有大小河流近百條,現(xiàn)狀有水功能區(qū)劃的河流僅占總數(shù)的15%,隨著秦嶺北麓地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的加強,很多中小河流成為區(qū)域城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境重要水源區(qū),如泥峪、甘峪、就峪、田峪等已成為西安市飲用水源地,因無水功能區(qū)劃,對河流水資源保護利用管理造成較大制約,不利于河流健康維護。

3 優(yōu)化調(diào)整建議

3.1 空間劃分應兼顧河段保護利用特征和便于管理

水功能區(qū)劃的起止斷面范圍要與河段沿線水源涵養(yǎng)條件,經(jīng)濟社會發(fā)展取用水、排污實際情況,城市發(fā)展布局規(guī)劃,行政區(qū)劃等相結合,相適應,以有效規(guī)范河道取排水活動,且明確責任主體、便于管理。

建議將延河延安排污控制區(qū)（川口-朱家溝）、延安工業(yè)農(nóng)業(yè)用水區(qū)、延安排污控制區(qū)（姚店-房子溝）、延安過渡區(qū)等合并為一個水功能區(qū),為延安排污控制區(qū)；大理河綏德保留區(qū)拆分為：大理河綏德保留區(qū)（青陽岔～子洲縣段）、子洲縣排污控制區(qū)（子洲縣～綏德縣石家灣）、大理河綏德過渡區(qū)（綏德縣石家灣～入無定河口）；白水河白水排污控制區(qū)起止斷面調(diào)整延長為白水～入洛口。

3.2 整合水功能區(qū)監(jiān)控斷面與國考斷面

將位置重疊的水功能區(qū)監(jiān)測斷面與國控（考）斷面整合合并,優(yōu)化為一套斷面,提高監(jiān)測效率和質(zhì)量。全省共需整合合并約44 個水功能區(qū)和國控位置重合的斷面,見表2。

表2 陜西省水功能區(qū)監(jiān)控斷面與國（?。┛財嗝嬲虾喜⒔y(tǒng)計表

3.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護與發(fā)展關系,因地制宜,逐步提高水質(zhì)目標

堅持保護優(yōu)先,對于現(xiàn)行水質(zhì)目標雖高于實際用水功能需求,但現(xiàn)狀水質(zhì)良好、達標的功能區(qū)原則上不降低水質(zhì)目標。對于個別現(xiàn)狀水質(zhì)污染較重,有特征因子背景值較高,且實際用水水質(zhì)要求較低的功能區(qū),綜合考慮河段水質(zhì)現(xiàn)狀基礎,保護利用需求,治理規(guī)劃等因素,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護與發(fā)展關系,分階段制定合理水質(zhì)目標,逐步改善水質(zhì),便于考核管理。

按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002）、《水功能區(qū)劃分標準》（GB/T 50594-2010）等合理確定不同類型水功能區(qū)水質(zhì)目標,體現(xiàn)分類管理原則。其中I 類水質(zhì)主要適用于源頭水、國家自然保護區(qū)；Ⅱ類主要適用于集中式飲用水水源地一級保護區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚類產(chǎn)卵場、索餌場等；Ⅲ類主要適用于集中式飲用水水源地二級保護區(qū)、魚類越冬場、洄游通道等；Ⅳ類主要適用于一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的景觀娛樂用水區(qū)[3-4]。水功能區(qū)水質(zhì)目標盡可能與功能區(qū)內(nèi)國控斷面水質(zhì)目標一致。

建議將黃甫川府谷保留區(qū)、紅堿淖等水質(zhì)目標按特征污染物濃度逐步降低確定；北洛河大荔農(nóng)業(yè)用水區(qū)水質(zhì)目標由Ⅲ類調(diào)整為Ⅳ類。

3.4 優(yōu)化主導功能定位,促進高質(zhì)量發(fā)展

結合全省水功能區(qū)目前實際狀況,對水功能區(qū)劃河段取用水規(guī)模、用途、供水對象（戶）等發(fā)生較大變化時,應對水功能區(qū)主導功能進行相應調(diào)整,保持與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相符合、相協(xié)調(diào)。對于陜北、關中地區(qū)近年來人口、產(chǎn)業(yè)增長較快,廢污水排放量大的城市,原來城區(qū)段未劃定排污控制區(qū)的,結合城市與工業(yè)園區(qū)污水處理廠入河排污口分布情況,河道水質(zhì)水環(huán)境容量情況等,適當劃定一定范圍的排污控制區(qū)。對于陜南漢丹江流域保留區(qū)內(nèi)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、取水排污需求迫切的城市河段劃定一定范圍的開發(fā)可利用區(qū),水質(zhì)目標調(diào)整為Ⅲ類,以規(guī)范城市河段取水排污活動,保護下游河段水質(zhì)。

3.5 加快健全河流水功能區(qū)劃

水功能區(qū)劃是水資源保護與開發(fā)利用、水污染防治和水環(huán)境綜合治理,實行最嚴格水資源管理制度的重要依據(jù)[5]。對于一些流域面積較小,水資源開發(fā)利用率低,原來未劃定水功能區(qū),但目前水資源開發(fā)利用程度高,取水排水量大,已成為城鎮(zhèn)重要水源地、城市新區(qū)人居環(huán)境重要組成部分的河流,應加快補充劃定水功能區(qū),以有效保護和規(guī)范利用河道水資源。建議對榆林市芹河、榆陽河、沙河等補充劃定水功能區(qū),區(qū)劃類型以飲用、農(nóng)業(yè)、景觀用水區(qū)為主；對秦嶺北麓泥峪河、甘峪河、就峪河、田峪河等補充劃定水功能區(qū),區(qū)劃類型以飲用、農(nóng)業(yè)用水區(qū)為主。

經(jīng)分析統(tǒng)計,全省共計需優(yōu)化調(diào)整的水功能區(qū)約95 個,占水功能區(qū)劃總數(shù)的27%。

表3 陜西省河湖水功能區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整建議表

4 結論

1）水功能區(qū)劃應結合河湖實際保護利用功能,與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、流域水資源綜合規(guī)劃、國土空間規(guī)劃以及“三線一單”等成果相協(xié)調(diào),達到多規(guī)合一上下聯(lián)動,促進生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展。建立全省水功能區(qū)動態(tài)修訂機制,當社會經(jīng)濟條件和水資源開發(fā)利用條件發(fā)生重大變化,以及實施過程中監(jiān)測評估認為需要對有關水功能區(qū)劃進行調(diào)整時,應對水功能區(qū)劃適時修訂。

2）為改善全省水功能區(qū)水環(huán)境質(zhì)量及水生態(tài)功能,需進一步完善和合理確定水功能區(qū)納污能力和主要污染物限排方案,嚴控污染物入河量；同時要保證水功能區(qū)水量,水量是實現(xiàn)水功能區(qū)保護利用目標的核心[6],在水功能區(qū)劃中應明確水功能區(qū)所需的最小水量,加快制定水功能區(qū)生態(tài)水量保障方案；建立水利、環(huán)保等相關部門跨部門高效協(xié)作機制,使水功能區(qū)劃更好發(fā)揮維護河湖健康作用,促進水資源可持續(xù)利用。