文 李亞飛

日前，水利部約談了山西省臨汾市、內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市、山東省東營市，就三市地下水水位明顯下降和過度引流黃河水的問題進行商討。約談指出，三市過度開采地下水且引流方法不科學，造成了對黃河水支干流的超標采用，危害黃河流域生態(tài)環(huán)境。地下水超采威脅著區(qū)域供水安全、糧食安全和生態(tài)安全。這次約談會能否成為整頓各地超采和過度引流黃河水的契機？

01 取水于河

此次水利部約談實則早有先兆。

2021年7月，中央第一生態(tài)環(huán)境保護督察組向山西省反饋督察情況時指出，黃河流域生態(tài)保護與治理力度不夠。水資源節(jié)約集約利用問題突出，全山西省有38個縣（區(qū)）存在地下水超載，占黃河流域的61.3%。一定程度造成干流取水少、支流開發(fā)過度的局面。2019年，太原、呂梁、臨汾、晉中4市超指標取用黃河支流水1.52億立方米。

2017年至2019年，中央環(huán)保督察“回頭看”和自治區(qū)生態(tài)環(huán)境大檢查發(fā)現(xiàn)鄂爾多斯市違規(guī)取用地下水用水企業(yè)有58家，截至2020年3月底仍有5家企業(yè)存在違規(guī)取用地下水問題?！笆濉逼陂g，鄂爾多斯市新增灌溉機電井40760眼， 截 至2019年 年 底， 僅 有13063眼機電井有取水許可證，還有27697眼無取水許可證。

2021年12月，中央第二生態(tài)環(huán)境保護督察組向山東省反饋督察情況指出，違規(guī)取水問題突出，東營、德州、濱州、泰安四市合計年均超計劃取水達11.47億立方米。

農業(yè)用水粗放。全山東省引黃灌區(qū)2700萬畝有效灌溉面積中有1020萬畝未達到節(jié)水灌溉要求。東營市引黃灌區(qū)干支渠完成襯砌改造的僅40%，浪費了大量水資源。另外，東營市還盲目擴大高耗水作物種植面積，2020年蓮藕等作物種植面積是2015年的3倍，年新增用水需求2.5億立方米以上，加劇水資源供需矛盾。

東營市黃河三角洲國家級自然保護區(qū)近5年年均生態(tài)補水量僅0.6億立方米左右，遠不能滿足目標要求。2020年水利部門分配給東營市生態(tài)補水指標4.48億立方米，大量被挪作他用。

不止前述地區(qū)，地下水水位明顯下降和過度引流在黃河流域較為普遍。

在寧夏——

2022年3月21日，中央第四生態(tài)環(huán)境保護督察組向寧夏回族自治區(qū)黨委、政府進行督察反饋指出寧夏違規(guī)取水現(xiàn)象普遍。2020年，石嘴山市從黃河取水11.16億立方米，超取水指標19.2%。寧東基地129家取水企業(yè)中，112家未獲得取水許可，2021年取水1782萬立方米。一些地方水權交易有名無實。平羅縣承諾新建企業(yè)實行水權轉換，但2017年以來開工的59家企業(yè)無一取得水權指標。2018年，寧夏寶豐能源集團與吳忠市利通區(qū)簽訂年取用1484.8萬立方米黃河水的水權轉換協(xié)議，至督察時項目已建成并取水，但承諾的1.8萬畝高效節(jié)水灌溉工程始終未建成。

在河南——

2021年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組向河南省委、省政府進行反饋，指出鄭州、開封等市借引黃灌溉、民生供水行“人工造湖”之實。鄭州市中牟縣擅自占用集體土地建設三劉寨調蓄工程，隨后又將蓄水湖開發(fā)成濕地公園，每年引黃河水305萬立方米“造景”，而灌區(qū)農田只能使用地下水灌溉。鄭州?？谟S工程在取水用途上發(fā)生重大變化、未取得取水許可的情況下，2019年以來違規(guī)從黃河引水1.5億立方米。開封黑崗口工程借調蓄灌溉之名，打造“開封西湖”景區(qū)，已非法占地1280畝。

02 黃河水為什么變少了？

水利部水資源管理司負責人介紹，黃河流域當前水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%生態(tài)警戒線，部分支流仍然存在斷流或不滿足生態(tài)流量水量需求，部分地區(qū)地下水超采嚴重。

黃委會（黃河水利委員會）成立“黃河斷流成因分析及對策研究”項目組，論證分析得出了結論，拋開天然水資源貧乏、人類用水日益增多等客觀因素，缺乏科學管理是造成黃河斷流的關鍵原因：水資源調度不統(tǒng)一，管理體制不完善，一遇枯水年份，沿河各地通過引水工程爭搶引水，造成下游斷流情況日趨嚴重。

中國工程院院士，水文學及水資源學家王浩說，黃河流域“水少”，主要體現(xiàn)在兩方面。

一是地表徑流量大幅度衰減。根據(jù)黃河流域水資源評價結果，1919年至1975年，黃河流域多年平均徑流量580億立方米，進入21世紀，徑流量僅為459億立方米。黃河流域多年平均降水量僅447毫米，遠低于全國平均628毫米。黃河人均水資源只有408立方米/年，是全國平均值的1/5，遠低于國際公認的極度缺水標準人均500立方米/年。

黃河流域城市化動力強勁，以城市群發(fā)展為特征的增長極正在形成，如蘭州-西寧、寧夏沿黃、關中-天水、呼包鄂榆、太原城市群等，亟需以水定城、以水定人、以水定地、以水定產(chǎn)。

黃河流域能源工業(yè)、農業(yè)用水需求依然十分旺盛，全國14大煤炭基地中7個在黃河流域，9大煤電基地中6個在黃河流域；黃河流域特別是中下游是糧食主產(chǎn)區(qū)，保障糧食安全需要水資源支撐。

二是水資源供需矛盾尖銳。在天然徑流量衰減和用水需求量增加的雙重壓力下，即使考慮充分節(jié)水，水資源缺口勢必仍呈擴大趨勢。到2050年，在充分考慮節(jié)水情形下，黃河流域經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境將缺水78億立方米至158億立方米。

黃河流域多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%，水資源開發(fā)利用率高達80%?！安慌懦秊榱似孀非蠼?jīng)濟高速發(fā)展而忽視地下水保護和利用的情況。過度開采，導致地下水水位下降和不科學引流黃河水。”具體到這次被約談的三市，中科院水利部水土保持研究所原副所長、副書記，西北農林科技大學博導穆興民給出了解釋：

其一，資源型城市粗放型發(fā)展，地下水易污染。煤油氣資源開發(fā)及加工利用屬高耗水型，直接疏干、破壞地下含水層，打破地下水生態(tài)系統(tǒng)平衡，造成水資源污染。而地下水流動極其緩慢，地表以下地層復雜，因此，地下水污染具有過程緩慢、不易發(fā)現(xiàn)和難以治理的特點。地下水一旦受到污染，即使徹底消除其污染源，也需要數(shù)十年乃至數(shù)百年才能使受污染的地下水水質得以復原。

臨汾市與鄂爾多斯市屬于我國重要的煤炭供給地，而東營市擁有我國第二大石油工業(yè)基地勝利油田，三市均為嚴重缺水地區(qū)的重要資源型城市，而資源型城市多以超重型、高耗水、高排污的重工業(yè)為主，其萬元產(chǎn)值的耗水量、排污量遠高于其他類型產(chǎn)業(yè)。

廢水的排放也會污染礦區(qū)附近的地表水體和淺層地下水資源，進一步加劇地表水資源短缺；煤油氣的開采活動亦可引起地下隔水層及儲水構造的破壞，造成地下水流場的改變及地下水環(huán)境的擾動，地表裂隙還會加劇地表水資源短缺，加劇水資源供需矛盾，導致過度開采。

其二，在引水及地下水開采方面，部分地區(qū)未遵照執(zhí)行黃河流域現(xiàn)行的分水方案，不合理合規(guī)地科學引水采水。從水資源系統(tǒng)考慮，河道引水和開采地下水實質上包括科學合理的引水采水和用水兩個方面，區(qū)域不合理不科學引水及地下水開采問題，歸根結底是不科學的水資源配置引發(fā)的黃河流域現(xiàn)行水量分配方案與實際調度不平衡的問題。

黃河流域有我國唯一的經(jīng)國務院授權的水資源統(tǒng)一分配辦法，比如，1987年的《黃河可供水量分配方案》、1998年的《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，以及2006年的《黃河水量調度條例》等。

現(xiàn)行方案不盡完善，約束力欠缺，水資源優(yōu)化配置方案固化、不精準，流域內水資源分水指標體系及區(qū)域化指標尚不精準，水量配置未遵循總量控制、定額管理、豐增枯減的原則。現(xiàn)行方案在實際執(zhí)行中也存在問題，黃河流域各地對方案理解有偏差，導致引流取水環(huán)節(jié)，無論是引流取水量還是工程設計建設等，都存在一些無序及不合理現(xiàn)象。這是黃河及其支流普遍存在的嚴重不科學問題。

對黃河流域而言，與引水和地下水開采相比，水資源集約利用更為重要。目前引黃灌溉水利用系數(shù)只有0.5左右，遠低于發(fā)達國家的0.7～0.8，新技術新工藝推廣落實不到位，低效和浪費嚴重是主要原因，用水效率有較大的提升潛力。

其三，生態(tài)保護及節(jié)水意識不夠，監(jiān)管政策不力，發(fā)展理念亟待轉變。在黃河流域，地方政府對地下水超采引起的社會及生態(tài)問題宣傳不夠，主體責任及措施落實不到位，具體體現(xiàn)在：地下水開采量大面廣，取用水計量、在線監(jiān)測網(wǎng)絡覆蓋面小、資金投入不足，監(jiān)督管理執(zhí)行難度大；現(xiàn)有法規(guī)對地下水的有關規(guī)定較為宏觀寬泛，地下水管理專門法規(guī)缺乏剛性約束；地區(qū)地方政府主體責任落實不夠，對地下水超采治理的重要性認識不足，未形成逐級落實責任、層層傳導壓力、逐級考核追責的機制；基層管理人員嚴重缺乏，執(zhí)法能力不足，難以滿足地下水管理需求；城市節(jié)水機制不健全，尚不能起到約束與激勵作用；相關企業(yè)對地下水的資源屬性、生態(tài)功能及戰(zhàn)略意義認識不足，無序開發(fā)問題仍然突出。

這與水利部的回復相互印證：臨汾、鄂爾多斯兩市地下水開發(fā)利用以淺層地下水為主。2021年第三、第四季度地下水水位下降，一方面是降水量環(huán)比減小，降水入滲對地下水的補給量減少；另一方面是地下水的過量開采，兩市地下水主要用于農業(yè)，農業(yè)用地下水量分別占總地下水用水量的54%、84%。東營市地下水開發(fā)利用主要用于工業(yè)，淺層地下水與深層承壓水超采問題并存，由于深層承壓水自然補給非常緩慢，開采可能導致水位持續(xù)下降。

03 還水于河

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障，是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道，擁有三江源、祁連山等多個國家公園、國家重點生態(tài)功能區(qū)。黃河流域多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%，承擔著全國12%的人口、17%的耕地和50多個大中城市的供水任務，水資源利用率高達80%。

形勢和要求已然明確：黃河水資源量就這么多，搞生態(tài)建設要用水，發(fā)展經(jīng)濟、吃飯過日子也離不開水，不能把水當作無限供給的資源。要把水資源作為最大的剛性約束，“有多少湯泡多少饃”，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。

2020年，水利部印發(fā)了《關于黃河流域水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可的通知》，對黃河流域13個地表水超載地市、62個地下水超載縣級行政區(qū)實行了暫停新增取水許可的措施，要求水資源超載地區(qū)加快實施水資源超載治理。

黃河流域水資源超載地區(qū)按地表水和地下水分別確定，其中，地表水以地市級行政區(qū)為單元，現(xiàn)狀實際耗水量超過水量分配方案控制指標的地區(qū)，判定為地表水超載。地下水則以縣級行政區(qū)為單元，存在淺層地下水超采、深層承壓水超采、山丘區(qū)地下水過度開采三種情形任何之一的，判定為地下水超載。

中國水利水電科學研究院副院長王建華指出，在全流域范圍內對水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可，是針對黃河流域水資源超載問題踩的一腳“急剎車”。一方面可以有效控制乃至降低經(jīng)濟社會取用水規(guī)模與強度，促進“還水于河”，推動流域生態(tài)保護，同時倒逼相關地區(qū)經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展。

水利部相關負責人也表示，將進一步加強指導水資源超載地區(qū)做好暫停新增取水許可工作，指導超載地區(qū)制定科學合理的治理方案，抑制不合理用水需求，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約高效轉變，保障黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。

“十四五”時期，是推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的關鍵時期。如何對癥下藥、綜合施策，通過水源置換、節(jié)約用水、農業(yè)結構調整等措施，加大超采治理力度，盡早實現(xiàn)地下水采補平衡？如何管住用水目標、落實最嚴格水資源管理制度、加強水資源承載能力剛性約束，同時又能讓水資源潤澤大地？是時候加快探索的步伐了。