白雪峰，郭均中

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)交通建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)測鑒定站，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)鐵路民航事業(yè)發(fā)展中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010098）

1 引言

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等法律法規(guī)、部門規(guī)章的出臺，明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位和各級監(jiān)管部門在應(yīng)急管理中的法定職責(zé)和工作內(nèi)容，明確實行屬地為主、分級負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理原則，為應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急處置提供了法律保障。

在交通運輸行業(yè)，國家出臺了《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，公安部編制了《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急救援聯(lián)動機制研究》[1]，交通運輸部印發(fā)了《公路水運工程生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》《公路水運工程項目生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制要求》，明確建立國家、地方（包括省級、市級、縣級）公路水運工程項目生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案體系，實行四級應(yīng)急響應(yīng)機制，公路水運工程應(yīng)急管理體系正逐步構(gòu)建。美國聯(lián)邦公路局出版的《交通事件管理手冊》也就高速公路應(yīng)急管理及救援進行了較為細(xì)致的闡述[2]。張宇、馬兆有等[3，4]的研究主要聚焦于綜合交通運輸及運營公路的應(yīng)急保障體系；楊曉光[5]提出高速公路交通突發(fā)事件管理及預(yù)防的方法和技術(shù)。這些成果在一定程度上完善了公路交通應(yīng)急管理的理論和方法，具有一定的參考價值。

當(dāng)前我國現(xiàn)代化建設(shè)進入新的階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨變革，公路水運工程行業(yè)中高危產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)比重較大，影響安全生產(chǎn)的因素也更為復(fù)雜。2020年交通運輸部會同應(yīng)急管理部發(fā)布《公路水運工程淘汰危及生產(chǎn)安全施工工藝、設(shè)備和材料目錄》，過渡更新階段新舊工藝、設(shè)備、材料交叉使用，使得工程風(fēng)險管控和應(yīng)急管理面臨更大挑戰(zhàn)?！笆濉睍r期以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)通過推行公路水運工程平安工地、安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等，施工安全管理基礎(chǔ)及水平得到進一步加強，但與先進發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍存在較大差距。2019 年內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳啟動《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路水運工程生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》修訂工作，前期開展了應(yīng)急資源調(diào)研，結(jié)合工程質(zhì)量監(jiān)督工作暴露出工程項目當(dāng)前普遍存在的一些問題，如對以預(yù)防為主的應(yīng)急管理機制認(rèn)識不足，風(fēng)險評估不能有效指導(dǎo)施工，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不完善，預(yù)案未經(jīng)有效啟動及演練，未建立專（兼）職應(yīng)急救援隊伍等，因此構(gòu)建更加健全完善的應(yīng)急管理機制體制，明確公路水運工程施工過程中應(yīng)急管理的主要內(nèi)容具有十分重要的意義。

2 應(yīng)急管理的主要內(nèi)容

應(yīng)急管理是將傳統(tǒng)安全生產(chǎn)管理模式的管控關(guān)卡前移，在公路水運工程突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后的全過程開展事故預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)四個環(huán)節(jié)的工作，充分體現(xiàn)“預(yù)防為主”的應(yīng)急思想。實際工作中，這四個環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互交叉、動態(tài)發(fā)展，構(gòu)成了應(yīng)急管理的循環(huán)過程。

2.1 事故預(yù)防

事故預(yù)防是通過規(guī)劃設(shè)計、風(fēng)險管理、監(jiān)控量測等途徑，采取科學(xué)、有效的管理技術(shù)手段避免事故發(fā)生或降低安全風(fēng)險的過程。

2.1.1 完善規(guī)劃設(shè)計

公路水運工程在勘察設(shè)計階段通過優(yōu)化道路線形、施工圖設(shè)計、科學(xué)選址等預(yù)先干預(yù)手段，有效避免或降低后期施工、運營過程中的安全風(fēng)險，實現(xiàn)本質(zhì)安全。在場站、駐地選址階段應(yīng)開展地質(zhì)災(zāi)害危險性評估工作，盡可能避開地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)域[6]。

《公路工程施工安全技術(shù)規(guī)范》（JTG F90-2015）中對場站、駐地建設(shè)選址、安全距離、建筑材料、臨時用電等有明確要求，同時各級行業(yè)主管部門都出臺了公路水運工程安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指南等相關(guān)規(guī)定。完善的制度是安全生產(chǎn)管理的前提條件和有力保障，是預(yù)防事故發(fā)生、減少事故損失的關(guān)鍵。

2.1.2 加強風(fēng)險辨識與評估

風(fēng)險辨識與評價結(jié)果是編制應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有系統(tǒng)梳理、分析施工過程中可能發(fā)生的突發(fā)事件和生產(chǎn)事故，才能針對性地制定管控方案和應(yīng)急預(yù)案。因此就要求辨識過程系統(tǒng)全面，分析過程仔細(xì)認(rèn)真，評價方法適用恰當(dāng)，評價結(jié)果準(zhǔn)確客觀。

公路水運工程施工過程中應(yīng)重點加強橋梁、隧道、路塹高邊坡等工程的風(fēng)險辨識、評估與控制，并結(jié)合危險性較大的分部分項工程范圍、重大事故隱患清單等內(nèi)容，編制專項施工方案，組織專家論證。專項施工方案是針對危險性較大的分部分項工程單獨編制的質(zhì)量安全技術(shù)措施文件，是施工過程中有效預(yù)防事故的手段和措施。在方案編制過程中應(yīng)不斷優(yōu)化工藝流程、探索采用“四新”技術(shù)等措施實現(xiàn)機械化減人、自動化換人，最終實現(xiàn)由勞動密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。這是今后智慧施工的方向，也是本質(zhì)安全的要求。

風(fēng)險辨識與評價結(jié)果應(yīng)作為應(yīng)急預(yù)案編制依據(jù)，當(dāng)風(fēng)險因素發(fā)生變化時，及時開展動態(tài)評估，并根據(jù)評估結(jié)論制定相應(yīng)的應(yīng)急處置措施[7]。

2.1.3 強化動態(tài)監(jiān)測

超前地質(zhì)預(yù)報和監(jiān)控量測能有效預(yù)測突發(fā)事件的發(fā)生，準(zhǔn)確了解被監(jiān)測體的變形動態(tài)，及時分析被監(jiān)測體的穩(wěn)定性狀態(tài)，從而預(yù)測發(fā)展趨勢，評估安全風(fēng)險，為施工作業(yè)提供針對性的安全管理、技術(shù)對策建議，盡可能地防止事故發(fā)生，也為應(yīng)對事故爭取了超前處置、緊急疏散的時間。

公路水運工程施工過程中應(yīng)重點加強橋梁、隧道、路塹高邊坡等工程的監(jiān)控量測，完善監(jiān)測方案，合理布置測點，嚴(yán)格數(shù)據(jù)分析。

2.2 應(yīng)急準(zhǔn)備

應(yīng)急準(zhǔn)備是為迅速有序開展應(yīng)急響應(yīng)工作預(yù)先進行的組織準(zhǔn)備和應(yīng)急保障，包括應(yīng)急組織保障、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急通訊、交通及物資保障、應(yīng)急培訓(xùn)與演練等。應(yīng)急準(zhǔn)備工作應(yīng)建立在應(yīng)急能力評估的基礎(chǔ)上，只有全面掌握工程項目的應(yīng)急處置、應(yīng)急隊伍、物資保障等應(yīng)急能力現(xiàn)狀，才能進一步健全完善項目應(yīng)急預(yù)案，最大程度保障應(yīng)急響應(yīng)能力。

2.2.1 應(yīng)急組織保障

①應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

公路水運工程項目應(yīng)成立應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，作為應(yīng)對公路水運工程事故的指揮機構(gòu)，應(yīng)明確應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的組成及工作職責(zé)。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)由項目建設(shè)單位牽頭，施工、監(jiān)理等單位參加，并成立各應(yīng)急專項組和技術(shù)專家組，承擔(dān)現(xiàn)場救援、指導(dǎo)、技術(shù)分析、政策咨詢等應(yīng)急工作。

②應(yīng)急隊伍保障。

公路水運工程項目應(yīng)成立項目專（兼）職應(yīng)急救援隊伍，明確相關(guān)人員的基本信息、通訊方式、隊伍日常管理及調(diào)用機制等。同時應(yīng)充分調(diào)研、了解項目外部應(yīng)急力量，暢通聯(lián)絡(luò)渠道，必要時應(yīng)與社會專業(yè)救援隊伍簽訂救援協(xié)議，建立應(yīng)急協(xié)作、應(yīng)急聯(lián)動機制。

2.2.2 應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)

①應(yīng)急預(yù)案體系。

突發(fā)事件應(yīng)建立國家、自治區(qū)、地方三級應(yīng)急預(yù)案體系，公路水運工程應(yīng)結(jié)合項目實際，根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路水運工程生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》要求，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的原則建立項目綜合應(yīng)急預(yù)案、合同段專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案三級應(yīng)急預(yù)案體系[8]。

②應(yīng)急預(yù)案分類。

公路水運工程項目應(yīng)急預(yù)案包括項目綜合應(yīng)急預(yù)案、合同段專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案。

項目綜合應(yīng)急預(yù)案是總綱，是應(yīng)對各類事故的基本要求和行動準(zhǔn)則，由項目建設(shè)單位組織制定。合同段專項應(yīng)急預(yù)案是綜合應(yīng)急預(yù)案的組成部分，是應(yīng)對具體類別事故的行動計劃和工作方案，由項目施工單位組織制定，同一個項目相鄰合同段在編制專項應(yīng)急預(yù)案時應(yīng)體現(xiàn)預(yù)警信息共享、應(yīng)急救援互助等要求。現(xiàn)場處置方案是針對現(xiàn)場突發(fā)事件采取第一反應(yīng)的指導(dǎo)性文件，要求簡潔具體，應(yīng)在崗前培訓(xùn)、技術(shù)交底、風(fēng)險告知環(huán)節(jié)加以宣貫，確保應(yīng)知應(yīng)會。

③應(yīng)急預(yù)案管理。

應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)遵從預(yù)案編制、評審與發(fā)布、備案、修訂與更新等程序。合同段專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案應(yīng)由項目施工單位主要負(fù)責(zé)人審批后，經(jīng)項目監(jiān)理單位審查批準(zhǔn)后實施，并報建設(shè)單位備案。

2.2.3 應(yīng)急通訊、交通及物資保障

突發(fā)事件的應(yīng)急處置離不開完善的通信、交通、物資、資金的保障。暢通的通訊能有效確保應(yīng)對突發(fā)事件時及時準(zhǔn)確掌握信息，作出正確的判斷和決策。公路水運工程項目普遍遠(yuǎn)離城區(qū)，保障暢通的交通條件能有效縮短接警、應(yīng)急救援等的時間，及時有效地提供應(yīng)急處置所需的設(shè)備（施）、物資，從而有效降低損失，防止事故擴大。日常工作中，各參建單位要加強施工便道、便橋、緊急通訊設(shè)備、應(yīng)急物資等巡視檢查與維護保養(yǎng)工作，確保關(guān)鍵時刻能拿得出、用得上。

2.2.4 應(yīng)急培訓(xùn)與演練

①施工過程中各參建單位應(yīng)當(dāng)組織開展本單位應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容、職責(zé)、應(yīng)急程序、措施要求等的培訓(xùn)宣貫，做到全員覆蓋。同時應(yīng)開展應(yīng)急避險逃生及自救互救常識、應(yīng)急器材操作及個體防護知識、現(xiàn)場應(yīng)急醫(yī)療救護、典型事故案例等的培訓(xùn)，提高從業(yè)人員自我防護意識和避險自救能力。

②應(yīng)急演練是檢驗、評價和保持應(yīng)急能力的一個重要手段，能有效檢驗項目應(yīng)急預(yù)案的可行性和項目應(yīng)急隊伍能力。從演練形式上分為桌面演練和現(xiàn)場演練。桌面演練是基于設(shè)定情景的口頭推演；現(xiàn)場演練是按照既定演練方案而開展的實戰(zhàn)演練。從演練目的上分為單項演練和綜合演練。單項演練是針對某項應(yīng)急響應(yīng)功能開展的演練；綜合演練是交互式、全方位模擬事故發(fā)生而開展的實戰(zhàn)性應(yīng)急演練，檢驗全部應(yīng)急功能和項目總體協(xié)調(diào)反應(yīng)能力[9]。

③應(yīng)急演練管理應(yīng)遵從演練計劃編制、演練方案制定、應(yīng)急演練實施、演練評價與總結(jié)等程序，公路水運工程項目應(yīng)依法定頻率開展應(yīng)急演練活動。

2.2.5 應(yīng)急能力評估

應(yīng)急能力評估是應(yīng)對突發(fā)事件處置綜合能力的全方位估測，包括應(yīng)急預(yù)案的全面性、應(yīng)急響應(yīng)程序和處置能力的有效性、應(yīng)急隊伍和物資保障的完備性等，評估過程應(yīng)充分結(jié)合項目施工實際和工程危險性特點、工程項目各參建單位協(xié)作配合和可利用的外部資源[10]，評估指標(biāo)的選取應(yīng)具有科學(xué)性和可解釋性，從而實現(xiàn)對現(xiàn)有應(yīng)急準(zhǔn)備情況和應(yīng)急處置水平的全面掌握。

2.3 應(yīng)急響應(yīng)

2.3.1 信息研判與事故預(yù)警

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，國家應(yīng)建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度。公路水運工程項目應(yīng)加強對氣象、水利、自然資源等部門預(yù)警信息的搜集、接收、整理和風(fēng)險分析工作，結(jié)合項目風(fēng)險辨識與評估結(jié)果和對危險性較大工程的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，預(yù)測可能發(fā)生的突發(fā)事件，按照預(yù)警程序發(fā)布相應(yīng)級別的預(yù)警信息（表1），提出做好應(yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備的要求。

表1 預(yù)警分類、分級

2.3.2 應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)事故的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢和控制能力確定響應(yīng)級別（表2），啟動響應(yīng)程序，有序開展現(xiàn)場警戒、人員疏散、應(yīng)急救援、工程搶險、現(xiàn)場監(jiān)測等各項應(yīng)急處置工作，最大程度地?fù)尵仁芎θ藛T，嚴(yán)密監(jiān)視現(xiàn)場事態(tài)發(fā)展趨勢，實施動態(tài)響應(yīng)并防止衍生、次生災(zāi)害，在擴大應(yīng)急時請求外部應(yīng)急力量支援。應(yīng)急響應(yīng)終止應(yīng)依據(jù)預(yù)案中響應(yīng)終止的條件進行，事故信息發(fā)布應(yīng)在屬地政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展。

表2 響應(yīng)分級

2.3.3 應(yīng)急協(xié)作和應(yīng)急聯(lián)動

事發(fā)合同段在先期應(yīng)急處置的基礎(chǔ)上，如果事故仍無法得到有效控制，甚至超出項目的應(yīng)急能力，則應(yīng)請求應(yīng)急協(xié)作和增援。在項目總體應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)下，項目各參建單位應(yīng)采取有效協(xié)作配合參與救援和應(yīng)急處置，必要時請求外部應(yīng)急力量的支援，實現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動，從而使事故得到有效控制。

2.4 應(yīng)急恢復(fù)

應(yīng)急恢復(fù)工作堅持屬地為主的原則，在地方人民政府的統(tǒng)一部署領(lǐng)導(dǎo)下有序開展，防止盲目復(fù)工。對事故影響區(qū)域進行清理整頓，逐步恢復(fù)到相對安全的狀態(tài)，恢復(fù)施工秩序，開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)。并同步開展事故損失評估、原因調(diào)查、責(zé)任追究等工作，充分吸取事故和應(yīng)急救援的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理機制，開展進一步的事故預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備和防災(zāi)減災(zāi)行動。

2.4.1 事故區(qū)域及施工秩序恢復(fù)

應(yīng)急響應(yīng)終止后應(yīng)及時對現(xiàn)場進行清理整頓，現(xiàn)場恢復(fù)過程應(yīng)持續(xù)對現(xiàn)場主要結(jié)構(gòu)物和危險性較大工程進行監(jiān)測和現(xiàn)場警戒，充分考慮恢復(fù)過程的風(fēng)險，防止衍生、次生事故發(fā)生，確保施工秩序及時順利恢復(fù)，并同步啟動事故理賠和災(zāi)后重建工作。

2.4.2 事故分析總結(jié)

應(yīng)急工作結(jié)束后應(yīng)及時開展應(yīng)急評估和總結(jié)，查明事故起因、事故性質(zhì)、社會影響、人員責(zé)任等問題，并及時向上級部門報送應(yīng)急工作總結(jié)和事故應(yīng)急評估報告。通過評估判斷應(yīng)急工作的質(zhì)量和效率，并根據(jù)暴露出的問題和不足及時修訂完善應(yīng)急預(yù)案，進一步健全項目應(yīng)急管理體系和運行機制。

3 結(jié)語

通過研究新時期公路水運工程施工過程中的應(yīng)急管理得出以下結(jié)論：

①以完善的規(guī)劃設(shè)計、全面的風(fēng)險辨識和評估、精確的監(jiān)控量測為主要內(nèi)容的事故預(yù)防工作是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)和前置條件，是實現(xiàn)本質(zhì)安全的關(guān)鍵。

②應(yīng)急準(zhǔn)備及應(yīng)急響應(yīng)的完備程度決定了應(yīng)急救援的效率和結(jié)果，是應(yīng)急管理的重中之重。

③應(yīng)急恢復(fù)中應(yīng)充分貫徹PDCA管理思想，以安全事故檢驗應(yīng)急管理體系運行，以經(jīng)驗教訓(xùn)促進應(yīng)急管理機制完善。