陳宣清

（閩侯縣水利局 福建福州 350100）

2016 年我國在水域管理保護(hù)工作中全面推行以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府管理職能、明確主體責(zé)任、激發(fā)地方治理能動性為目標(biāo)的河長制創(chuàng)新機(jī)制。同年閩侯縣建立了縣、鄉(xiāng)兩級河長機(jī)制，統(tǒng)籌全縣河長制工作?？h級河長制作為全國河長制體系的組成部分之一，具有各級河長制共同的機(jī)制特點，同時縣級河長制作為直接面向治理的基層單元，具有落實上級治理任務(wù)的執(zhí)行主體以及直接面向公眾和水域問題的管理、治理主體雙重功能的特殊性，如何有機(jī)結(jié)合河長制的機(jī)制屬性和縣域治理的特點，充分發(fā)揮河長制的機(jī)制優(yōu)勢是縣級河長制實施中需要不斷探索的工作。

1 閩侯縣河長制的體系構(gòu)成

閩侯縣河長制組織體系包括縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級兩級河長，總體負(fù)責(zé)轄區(qū)水域管理；各流域以河段為單位分別設(shè)河段長，村級設(shè)河道專管員。河長制辦公室為各級河長制日常事務(wù)性機(jī)構(gòu)，成員單位由水利、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國土、林業(yè)等相關(guān)部門及各級人民政府組成（圖1）?，F(xiàn)有組織體系明確了水域管理保護(hù)的責(zé)任主體，為協(xié)調(diào)治理提供了必要的組織保障。

圖1 閩侯縣河長制組織體系

2 河長制應(yīng)用經(jīng)驗總結(jié)

全面推行河長制5 年多來，閩侯縣對河長制在縣域流域管理保護(hù)中的應(yīng)用積極開展探索，積累了一定的工作經(jīng)驗。

2.1 明確政府角色定位

河長制作為一種上下聯(lián)動、責(zé)任交叉的治理機(jī)制，本質(zhì)上屬于政府公共管理的有機(jī)組成部分。河長制實施和考核的主體是地方政府，在“放管服”改革和“服務(wù)型政府”建設(shè)的背景下，如何正確處理政府管理與服務(wù)的屬性關(guān)系往往在實際操作中對參與者的治理能力提出更大的挑戰(zhàn)。

在計劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式中，政府長期以“全能型”管理者的角色出現(xiàn)，在現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)意義上的命令型管制手段的效力正在明顯弱化［1］。河湖水系治理工作的系統(tǒng)性和專業(yè)性特點決定了政府在河長制工作中充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的能力，需要主動完成從“被動處理”到“科學(xué)決策、主動引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化流域管理中約束和激勵制度的能力建設(shè)，在宏觀決策的基礎(chǔ)上鼓勵和引導(dǎo)多方力量參與水系治理、群策群力。政府應(yīng)為目標(biāo)的制定者、力量的協(xié)調(diào)者、參與的引導(dǎo)者、實施的監(jiān)督者。

閩侯縣結(jié)合省市閩江流域生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)要求和閩侯縣水域功能要求，制定轄區(qū)水資源管理、水污染防治、水環(huán)境保護(hù)及生態(tài)修復(fù)的相關(guān)規(guī)劃，明確管控目標(biāo)，積極引導(dǎo)和鼓勵社會化專業(yè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與管理保護(hù)，委托第三方開展了重點水域、岸線及無人島常態(tài)化巡查服務(wù)；實施了境內(nèi)閩江中下游等人口集中區(qū)域防洪減災(zāi)工程，重要片區(qū)集中供水、備用水源地建設(shè)、水系整治、生態(tài)補水等安全保障及水生態(tài)保護(hù)工程；強(qiáng)化與生態(tài)環(huán)境部門水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果聯(lián)動，通過河長聯(lián)席會議制和巡河機(jī)制強(qiáng)化實施效果監(jiān)管。

2.2 以系統(tǒng)思維抓問題主要矛盾

閩侯縣地處閩江下游，省會福州上游，境內(nèi)涉及閩江、敖江兩大福建省主要流域，其中縣域80%左右面積位于閩江流域，閩江福州段近50%干流長度位于閩侯縣境內(nèi)，境內(nèi)水網(wǎng)密集，基本均為山溪型河流（圖2）。閩侯縣河長制流域保護(hù)工作的重要性和復(fù)雜性不言而喻，更需要以系統(tǒng)性思維抓住水域保護(hù)及管理問題的主要矛盾，執(zhí)管理之“牛耳”，確定重點區(qū)域流域、劃分重點河段、以重點問題為抓手，以“管好盆”倒逼“護(hù)好水”，推動縣域水域系統(tǒng)性治理。

圖2 閩侯縣水域特征

閩侯縣人口及生產(chǎn)活動主要沿河集中在甘蔗荊溪、上街南通、青口三鎮(zhèn)等閩江兩岸平坦區(qū)域。其中工業(yè)集中區(qū)主要位于荊溪片區(qū)（荊溪、洽浦河）、青口片區(qū)（淘江）及白沙（上寨溪）、鴻尾（穆源溪）鎮(zhèn)區(qū)，主要行業(yè)為食品加工、機(jī)電產(chǎn)品及工藝品制造；城鎮(zhèn)居民主要集中在甘蔗荊溪片區(qū)（荊溪、洽浦河）、上街大學(xué)城片區(qū)（溪源溪）及南通（通洲河、文山河）、青口片區(qū)（淘江），農(nóng)村居民主要集中在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)范圍；規(guī)模以上養(yǎng)殖場主要分布在大湖鄉(xiāng)（大目溪、華林溪）、洋里鄉(xiāng)和白沙鎮(zhèn)（大目溪）。綜合以上特點，閩侯縣水域管理保護(hù)以閩江流域為工作重點，其中閩江流域重點關(guān)注防洪安全、飲用水供水保障工程建設(shè)和水污染防治、水生態(tài)修復(fù)水平建設(shè)；敖江流域重點圍繞農(nóng)村居民飲水安全保障能力建設(shè)（圖3）。

圖3 閩侯縣水域管理保護(hù)工作重點

2.3 提高公眾在水域管理中的參與度

結(jié)構(gòu)的改變主要通過出現(xiàn)新的角色，以及角色之間的相互關(guān)系變化得以實現(xiàn)，結(jié)構(gòu)的變化是實現(xiàn)功能更新與完善的基本方式。隨著政府在公共治理中職能角色的轉(zhuǎn)變，河長制推行過程中社會力量，尤其是專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與度越來越高，水域管理的結(jié)構(gòu)和水平不斷完善。但目前全國河長制推行中普遍存在體系相對封閉、公民參與度相對較低的現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾和社會對河長制工作的感知度不高。政府本位的思想約束了政府與公民、政府與社會的良性互動，一定程度上阻礙了優(yōu)質(zhì)行政職能模式的建立［2］。建設(shè)服務(wù)型政府，要求公共服務(wù)的供給方式從政府主導(dǎo)變?yōu)楣裰鲗?dǎo)，公共服務(wù)供給的內(nèi)容、種類、方式、評估等，都要以公民需求為導(dǎo)向，由公民來決定［3］。

政府需要從公眾角度出發(fā)，建立暢通、便捷的公眾表達(dá)水域管理保護(hù)訴求渠道，形成及時有效的訴求響應(yīng)反饋機(jī)制，消除政府與民眾在河長制工作中的信息壁壘，鼓勵和保護(hù)公眾參與熱情，打造“人人都是巡河員”的管理格局。普通公眾作為監(jiān)督主體的廣泛參與有利于建立“多中心”治理模式，在充分發(fā)揮現(xiàn)有制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上彌補其缺陷，實現(xiàn)河長制的長效運行［4］；此外，通過政府與公眾在水域治理中的良性互動，可大大提高公眾對河長制工作的感知度和認(rèn)可度，形成良性循環(huán)體系。

為充分發(fā)揮公眾參與水域管理的熱情，加強(qiáng)政府與公眾在河長制實施中的良性互動，彌補治理資源不足，閩侯縣除采用河長公示牌、政府網(wǎng)站、公告宣傳欄等傳統(tǒng)手段途徑外，結(jié)合年輕公眾普遍容易接受的自媒體、手機(jī)App 等方式，積極宣傳工作動態(tài)，讓公眾切身感受到身邊的河長制工作，同時提供更多的公眾參與、表達(dá)機(jī)會和渠道，對政府水域治理工作提供必要的參考。

2.4 著力建設(shè)常態(tài)化機(jī)制

閩侯縣河長制作為福州市河長制的縣級分支，一方面作為獨立的行政層級，具有獨立的制度架構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)，同是又具有治理地位雙重、治理結(jié)構(gòu)差異和治理職能社會性的縣域治理特殊性［5］。縣級河長制工作在縱向上要接受省、市級的工作任務(wù)指標(biāo)和考核要求，橫向上接受縣委縣政府的監(jiān)督指導(dǎo)，雙重地位和壓力層層傳導(dǎo)機(jī)制決定了縣級河長制被動解決“瓶頸問題”所產(chǎn)生的“運動式治理”［6］；治理結(jié)構(gòu)上涉及福州市高新區(qū)、福州大學(xué)城、福州市生態(tài)環(huán)境部門，縣級水利、農(nóng)林、建設(shè)等多個行政部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，結(jié)構(gòu)上的差異性導(dǎo)致權(quán)力、利益和職能交叉的問題，很難形成協(xié)調(diào)一致的治理框架；作為基層的地方政府直接面向廣大公眾，承擔(dān)著更多的縣域社會性事務(wù)治理的特點又決定了水域治理問題的差異性和復(fù)雜性。因此，縣級河長制應(yīng)結(jié)合“運動式治理”的成果和公眾關(guān)注的痛點問題，著力建立從時間維度到橫向覆蓋面兼顧的常態(tài)化治理機(jī)制。

閩侯縣目前已建立境內(nèi)重要水域河道管理范圍“四亂”常態(tài)化巡查整治、水利工程隱患常態(tài)化巡查、無人島生態(tài)常態(tài)化管理治理、水電站下泄流量常態(tài)化監(jiān)管、入河排污口常態(tài)化監(jiān)管等常態(tài)化管理、水域問題“建賬銷賬”等治理管理機(jī)制，大大避免了“運動式治理”模式可能產(chǎn)生的問題回潮和反復(fù)治理現(xiàn)象，有效鞏固了治理成果。根據(jù)目前所面臨的管理瓶頸，閩侯縣后期將著力聯(lián)合相關(guān)部門建設(shè)水資源動態(tài)監(jiān)控、重點水域水質(zhì)常態(tài)化監(jiān)測、集中式污水處理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化運維及質(zhì)量監(jiān)管等常態(tài)化機(jī)制，不斷完善水域管理水平。

3 存在的不足

閩侯縣全面推行河長制以來，河長制作為一種河湖管理保護(hù)的制度創(chuàng)新，在統(tǒng)籌各方力量，加強(qiáng)縣域水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等方面發(fā)揮了積極的正面作用，但也面臨一些新的管理困境。

3.1 協(xié)調(diào)治理困境依然未有效解決

流域空間的自然、經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化等多元屬性決定了流域治理的公共政治屬性［7］。河長制的出現(xiàn)突破了傳統(tǒng)流域水環(huán)境治理格局，實現(xiàn)了從權(quán)力零碎到權(quán)力整合的轉(zhuǎn)變［8］。目前河長制實施中除河長制辦公室作為日常事務(wù)性機(jī)構(gòu)外，整體體系仍由分散的部門及單元組成。河長聯(lián)席會議制雖然有助于整合分散的權(quán)力和一定程度實現(xiàn)跨職能部門的協(xié)作，但水環(huán)境治理既不是抽象的體制運作，也不是單純的政策實施，而是機(jī)制嵌入體制二者共同運作的過程［9］。協(xié)調(diào)一致的前提是利益和目標(biāo)的一致性，但條塊化的治理機(jī)構(gòu)在水環(huán)境治理中很難形成類似的公約數(shù)。

以閩侯縣為例：從外部看，境內(nèi)閩江、大樟溪等大江大河與周邊區(qū)縣存在跨行政區(qū)管理；從內(nèi)部看，現(xiàn)轄區(qū)包括15 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和46 個重要流域單元，自然的流域單元與地域管理上的行政劃分必然存在交叉。從行政層級角度，境內(nèi)涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、開發(fā)區(qū)管委會等縣級行政單位，同時又包括福州大城辦、福州高新區(qū)等省市級機(jī)構(gòu)。從主體責(zé)任考核層級，水域管理的主體責(zé)任為各級政府，但治理的主體又主要由各級職能部門承擔(dān)。因此，層層追責(zé)和多級考核的壓力機(jī)制在權(quán)力整合的同時，必然滋生“以鄰為壑”的治理思維。如何在明確主體責(zé)任的同時，協(xié)調(diào)參與者利益和目標(biāo)的一致性，充分調(diào)動參與者能動性、集各家之所長，形成治水合力是河長制實施過程中需要不斷進(jìn)行機(jī)制探索的內(nèi)容之一。

3.2 基層治理資源仍然不足

基層河長制普遍面臨人員編制及經(jīng)費等治理資源不足的問題，限制了河長制的效力空間。

河長制實施的初衷在于整合水域治理中的行政資源，打破條塊分割的組織格局，但具體實施主要采用“一套人馬，兩塊牌子”的模式，人員編制缺位問題突出。相關(guān)人員一方面要承擔(dān)本職崗位的行政職責(zé)，又要面臨河長制的崗位角色，無法保證其在治水上的行政效率及質(zhì)量；此外，現(xiàn)有行政考核激勵機(jī)制也不利于參與人員的治水角色投入導(dǎo)向。河長制辦公室作為各級河長制的日常事務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了河長制協(xié)調(diào)運作的主要功能，但目前縣鄉(xiāng)兩級基層河長辦專職人員數(shù)量嚴(yán)重不足，大部分以外借、臨聘或抽調(diào)人員為主，難以保障人員的專業(yè)素養(yǎng)；同時身份問題往往導(dǎo)致該部分人員缺乏對崗位的歸屬感和成就感，“上傳下達(dá)”成為主流，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能普遍缺位，限制了河長制工作的能動性。

主體責(zé)任多元化的治水格局使得各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各職能部門在治水中的責(zé)任交叉問題，加之河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的普遍缺位，導(dǎo)致經(jīng)費等治理資源不足和分配失衡現(xiàn)象突出。治水工作的系統(tǒng)性使其必然與相關(guān)行政治理相銜接、與各級行政管理相配套，如何將治水納入相關(guān)行政治理體系、如何在體系中有效保障治水投入、如何更有效地實現(xiàn)治水資源在不同行政層級和部門中的分配，需要建立更加科學(xué)合理的決策分配機(jī)制。

4 結(jié)語

作為水域保護(hù)管理的創(chuàng)新機(jī)制，閩侯縣推行河長制5 年多來，結(jié)合基層水域治理保護(hù)的特點，充分發(fā)揮政府在河長制工作中宏觀調(diào)控的能力，整合各類社會資源，努力打造全民共治的治水格局，總結(jié)了一定的應(yīng)用經(jīng)驗，但也存在部門協(xié)調(diào)和基層治理資源不足的短板，需要繼續(xù)在機(jī)制上保障河長制的有效實施，發(fā)揮河長制在水域管理保護(hù)中的優(yōu)勢。