宋敏 龍勇

摘?? 要：為積極應(yīng)對氣候變化，我國明確提出碳達(dá)峰碳中和的戰(zhàn)略目標(biāo)，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》。本文以此為分析藍(lán)本，以政策工具、碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)、政策驅(qū)動主體為分析維度，構(gòu)建三維研究分析框架。將內(nèi)容分析法作為研究方法，通過政策工具分類、文本內(nèi)容編碼、統(tǒng)計(jì)描述、多維度交互分析等方法剖析碳達(dá)峰碳中和政策工具分布和使用情況。從三維分析結(jié)果來看，政策工具的分布不僅在數(shù)量上有差異，而且在組合結(jié)構(gòu)上有區(qū)別。未來在制定具體實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化政策工具的平衡使用，提升各類政策工具的針對性和實(shí)效性;基于不同政策目標(biāo)細(xì)化政策舉措，各有側(cè)重推動碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn);充分激發(fā)政策驅(qū)動主體的主動性、積極性，推動形成齊抓共推的生動局面。

關(guān)鍵詞：碳達(dá)峰;碳中和;政策工具;政策目標(biāo);驅(qū)動主體

中圖分類號：F124.5?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?? 文章編號：1003-7543（2022）06-0145-11

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)，是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策[1]?！吨腥A人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2021年，我國全年能源消費(fèi)總量52.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2020年增長5.2%，其中，煤炭消費(fèi)量增長4.6%，原油消費(fèi)量增長4.1%，天然氣消費(fèi)量增長12.5%，電力消費(fèi)量增長10.3%[2]。按照2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，當(dāng)前面臨著嚴(yán)峻的形勢。這就需要認(rèn)真貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，推動經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳發(fā)展。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界圍繞碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了多領(lǐng)域、多視角的研究。在碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)路徑研究上，史作廷、時(shí)希杰全面分析了政策出臺的背景和意義，提出了構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系、加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、推動重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳、激發(fā)綠色技術(shù)創(chuàng)新等政策建議[3]。桂華闡釋了我國碳達(dá)峰碳中和工作面臨的內(nèi)外部形勢，從政策落地、綠色轉(zhuǎn)型、法律政策支撐等方面提出了具體政策建議[4]。潘家華等研究了我國碳排放發(fā)展趨勢，提出從零碳能源、零碳模式等角度設(shè)計(jì)碳達(dá)峰碳中和實(shí)現(xiàn)路徑[5]。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型方面，張希良等研究了碳中和愿景下我國能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型路徑，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵因素是碳定價(jià)機(jī)制，通過碳定價(jià)調(diào)整，可以有效激勵(lì)低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)創(chuàng)新[6]。范英、衣博文在分析碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)引導(dǎo)下能源轉(zhuǎn)型新趨勢和面臨的體制機(jī)制障礙等因素后，提出了從市場驅(qū)動、政策驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動、行為驅(qū)動等多個(gè)維度開展轉(zhuǎn)型突破，形成能源轉(zhuǎn)型的中國路徑[7]。于法穩(wěn)等在對企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展理念創(chuàng)新、環(huán)境規(guī)制、資源利用及技術(shù)創(chuàng)新等問題進(jìn)行理論闡釋的基礎(chǔ)上，從微觀市場主體的角度提出了推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑[8]。在完善能源政策方面，曲申在分析綠色轉(zhuǎn)型有關(guān)因素后，提出以能源與環(huán)境政策分析模型、氣候變化綜合評估模型等多學(xué)科模型體系支撐經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展[9]。李璐認(rèn)為，加強(qiáng)環(huán)境信息公開能有效提升信息在政府、企業(yè)和公眾間的透明度，有助于提升決策水平，改善執(zhí)行效果，助力綠色低碳發(fā)展[10]。在推動政策執(zhí)行落實(shí)方面，王潔方等就碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)下各省份減碳成本收益情況進(jìn)行了分析，為省域協(xié)同實(shí)現(xiàn)低成本碳達(dá)峰提供了決策參考[11]。侯正猛等以省域?yàn)閱挝?，對碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略、技術(shù)路線和行動方案進(jìn)行了分析，結(jié)果表明，要如期實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，必須從各地資源稟賦、發(fā)展階段等實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，通過體制機(jī)制改革形成各具特色的地方低碳發(fā)展模式[12]。孫佑海等從立法角度提出了推動碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的具體舉措，包括制定或修訂全國人大層級的碳達(dá)峰碳中和專項(xiàng)立法和相關(guān)立法，制定國務(wù)院層級的碳達(dá)峰碳中和相關(guān)行政法規(guī)，制定地方層級的碳達(dá)峰碳中和相關(guān)地方性法規(guī)[13]。

雖然學(xué)術(shù)界從理論、路徑和實(shí)踐等多個(gè)角度對碳達(dá)峰碳中和政策進(jìn)行了研究，總結(jié)了碳達(dá)峰碳中和背景下我國能源政策的現(xiàn)狀與面臨的嚴(yán)峻形勢，闡明了碳達(dá)峰碳中和政策取向和路徑方向，對我國碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供了參考借鑒，但這些研究結(jié)果大多局限于宏觀層面，以方向指引和理論探索居多，缺乏對碳達(dá)峰碳中和現(xiàn)有政策文本的深入剖析，鮮有對政策背后深層次的意圖，以及政策的操作性等進(jìn)行解讀，相關(guān)政策建議難以在實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用。為此，本文試圖在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，就碳達(dá)峰碳中和政策有哪些深刻背景，這些政策具體是什么類型，運(yùn)用這些類型的政策是基于什么考慮，政策之間如何協(xié)同使用，制定下一步實(shí)施方案中要突出哪些類型的政策等問題進(jìn)行研究，力圖通過政策工具解讀來還原政策意圖，提出政策落實(shí)建議。

本文以中共中央、國務(wù)院 2021 年9月出臺的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱 《意見》）作為文本分析對象，對具體政策條文進(jìn)行詳細(xì)分析解讀。該《意見》是貫徹實(shí)施碳達(dá)峰碳中和政策的指導(dǎo)性文件，政策層次高、涵蓋面廣、針對性強(qiáng)，且具有廣泛的民意基礎(chǔ)，以《意見》為分析對象， 通過多維度、交互式、立體化方式對政策文本進(jìn)行解讀，對更好地貫徹落實(shí)國家碳達(dá)峰碳中和政策具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、政策工具視角下的碳達(dá)峰碳中和政策分析框架

政策工具是政府在部署、推行及貫徹政策時(shí)運(yùn)用到的實(shí)際手段[14]，也是政府用來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的舉措，是連接政策目標(biāo)、政策執(zhí)行和政策結(jié)果的橋梁[15]。政策工具的成功運(yùn)用對政策執(zhí)行至關(guān)重要，集中體現(xiàn)了價(jià)值理性、制度理性和工具理性三者的自洽與耦合[16]。然而，政策工具成功運(yùn)用的前提是對政策工具類型進(jìn)行合理界分。

政策工具分類研究起源于20世紀(jì)60年代，源于德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Kirsechen，他將政策工具分為 64 類，此后國內(nèi)外眾多學(xué)者基于不同學(xué)科、不同情境對政策工具進(jìn)行了界定和分類，形成了不少被廣泛認(rèn)可的經(jīng)典政策工具分類方法。如Schneider & Ingram 根據(jù)政策執(zhí)行的不同方式，將政策工具劃分為權(quán)威型、誘因型、能力型、勸說型和學(xué)習(xí)型五個(gè)類別[17]。Rothwell & Zegveld 根據(jù)政策執(zhí)行力的影響因素，在考察創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響的基礎(chǔ)上，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類別，認(rèn)為各類政策工具的協(xié)同使用有助于產(chǎn)業(yè)的成功[18]。根據(jù)干預(yù)程度強(qiáng)弱，Howlett & Ramesh將政策工具劃分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型三類[14]。各種政策工具分類均根據(jù)不同環(huán)境和條件劃分，都有其合理性和有效性，在使用過程中應(yīng)該根據(jù)不同政策情境選擇合適的分類方法。B02F66B3-BAB9-4743-B924-99B13411BBEC

本文借鑒 Howlett & Ramesh 的政策分類思想，將碳達(dá)峰碳中和政策按照干預(yù)程度劃分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型政策工具。這種分類方法是Howlett等學(xué)者在深入研究政府提供公共物品與公共服務(wù)政策的基礎(chǔ)上提出來的，其特點(diǎn)是強(qiáng)化了政府的干預(yù)者和推動者角色，這與《意見》中“強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度優(yōu)勢，實(shí)行黨政同責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任”的基本原則保持一致，與我國正在大力實(shí)施的碳達(dá)峰碳中和政策適配度較高。此外，這種分類方法還確定了次級政策工具，用于分析具體政策文本簡便易行、準(zhǔn)確高效。

同時(shí)，由于Howlett &Ramesh 的政策分類思想在我國具有充分的應(yīng)用場景，因而得到了廣泛的應(yīng)用與推廣，以此來分析我國碳達(dá)峰碳中和政策，既具有理論上的適用性，又具有現(xiàn)實(shí)上的可操作性，具體如圖1所示。

綜上所述，本文嘗試將 Howlett & Ramesh 的政策分類思想用于我國碳達(dá)峰碳中和政策研究中，并將其作為政策分析的 X 維度。為了多維透視碳達(dá)峰碳中和政策，需要再增加一些維度來進(jìn)行剖析。鑒于國家已將碳達(dá)峰碳中和作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并制定了《意見》作為頂層設(shè)計(jì)，按照“1+N”文件體系制定配套文件，因而這里將碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)作為Y維度。另外，實(shí)施碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)是基于全社會共同利益，涉及政府組織、企業(yè)組織和社會公眾，因此，本文將政策執(zhí)行主體作為政策分析的Z維度。由此，建立起由三個(gè)維度共同構(gòu)成的碳達(dá)峰碳中和政策分析框架（見圖2，下頁）。

（一）X 維度：政策工具

按照Howlett & Ramesh 的政策工具分類思想，本文將碳達(dá)峰碳中和政策工具分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型三類。強(qiáng)制型政策工具是基于政府的強(qiáng)制力，直接將政策措施作用于目標(biāo)群體，目標(biāo)群體只能被動接受政策約束，幾乎沒有自我選擇余地，具體包括管制、公共事業(yè)、直接提供等方式。自愿型政策工具基于目標(biāo)群眾的自愿，很少或無政府干預(yù)，其具體措施包括公民參與、市場化、第三方參與等方式?；旌闲驼吖ぞ咛幱趶?qiáng)制型政策工具和自愿型政策工具之間，兼具強(qiáng)制型與自愿型政策工具的雙重特性，政府雖然有權(quán)進(jìn)行干預(yù)，但最終決策權(quán)仍在行為主體一方，其具體措施包括信息與勸誡、稅收和補(bǔ)貼、引導(dǎo)、環(huán)境創(chuàng)造等。

（二）Y 維度：碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)

《意見》是我國實(shí)施碳達(dá)峰碳中和的頂層設(shè)計(jì)，是基礎(chǔ)性、根本性文件，明確了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的具體任務(wù)，因此，戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)也應(yīng)該成為分析的一個(gè)維度。結(jié)合《意見》文本內(nèi)容，根據(jù)習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)的碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)內(nèi)涵，將此維度解構(gòu)為能源革命、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、綠色低碳科技革命，綠色低碳政策體系四個(gè)類別。這四個(gè)類別與《意見》文本存在對應(yīng)關(guān)系，具體為，能源革命對應(yīng)構(gòu)建低碳能源體系，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級對應(yīng)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建低碳運(yùn)輸體系、城鄉(xiāng)低碳發(fā)展等，綠色低碳科技革命包括低碳科技攻關(guān)、提升碳匯能力，綠色低碳政策體系包括健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系、綠色低碳對外開放、完善政策機(jī)制、加強(qiáng)組織實(shí)施等部分。

（三）Z維度：政策執(zhí)行主體

《意見》部署的碳達(dá)峰碳中和政策既涉及經(jīng)濟(jì)社會和生產(chǎn)生活的方方面面，又涉及政府、企業(yè)和公眾，其中政府既是政策的頂層設(shè)計(jì)者，又是政策的執(zhí)行方之一，各級政府通過考核監(jiān)督、獎勵(lì)補(bǔ)貼、處罰懲戒等多種方式推動政策執(zhí)行落實(shí)。企業(yè)組織是社會經(jīng)濟(jì)活動的組織者，是碳達(dá)峰碳中和的具體推動者。社會公眾是踐行碳達(dá)峰碳中和的微觀單元，在政策執(zhí)行中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

三、《意見》的政策工具分析

（一）政策文本內(nèi)容編碼

政策工具往往和文本量化分析結(jié)合使用，通過定量研究方式，以政策工具為基礎(chǔ)，構(gòu)建多維度研究框架，將政策條文進(jìn)行編碼，并定義最小分析單元，然后把符合框架的政策編號納入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，以反映政策工具的使用情況[19]。內(nèi)容分析法通過定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，將同類指標(biāo)在文本中出現(xiàn)的頻次、所占的比重等進(jìn)行量化分析，總結(jié)和描述政策現(xiàn)狀，探索和解讀政策工具分布和使用情況，并結(jié)合相關(guān)理論來闡明所研究的問題。在通常情況下，由提出研究問題、確定研究內(nèi)容、分析得出結(jié)論三個(gè)部分構(gòu)成，包含明確研究對象、篩選研究樣本、細(xì)化分析單元、政策條文編碼、定量分析和得出結(jié)論等步驟。按照上述方法和步驟，得到如表1（下頁）所示的《意見》政策文本分析單元編碼。

（二）《意見》 的 X 維度分析

通過統(tǒng)計(jì)，《意見》中共有155條政策工具，按照相同或相近原則，將政策編碼歸類成不同的政策工具類型，形成了如表 2 所示的政策工具分布表。

按照政策工具分類統(tǒng)計(jì)方法，我國碳達(dá)峰碳中和政策在自愿型、混合型和強(qiáng)制型政策工具中有不同比重的分布?；旌闲驼吖ぞ呤褂米铑l繁，占比52.90%，共有82條;強(qiáng)制型政策工具次之，占比 36.77%，共有57 條;自愿型政策工具使用比例最低，僅占10.33%，共16 條。

在自愿型政策工具中，市場化政策工具發(fā)揮主導(dǎo)作用。在16條自愿型政策工具中，市場化共10條，占比 62.50%，體現(xiàn)了政府意圖通過市場化手段使碳達(dá)峰碳中和政策落實(shí)落地。公民參與和第三方參與類政策工具在自愿型政策工具中占比均為18.75%，表明雖然國家提倡、支持公民和第三方自愿參與，但這兩方面政策工具并不是主渠道，這也與目前我國碳達(dá)峰碳中和政策落實(shí)過程中存在的“上熱下冷”等現(xiàn)象有關(guān)，表明政府在制定政策過程中對過多溫和自愿型的政策沒有給予太多期望，整體上處于嘗試階段。

在混合型政策工具中，信息與勸誡類政策工具使用頻率最高。統(tǒng)計(jì)顯示，信息與勸誡類政策工具占比43.90%;其次為環(huán)境創(chuàng)造類政策工具，占比29.27%;再次為引導(dǎo)類政策工具，占比17.07%;稅收和補(bǔ)貼類政策工具占比最小，僅9.76%。由此可見，混合型政策工具比自愿型和強(qiáng)制型政策工具更加靈活方便，特別是信息與勸誡類政策工具體現(xiàn)出政府意圖通過柔性方式引導(dǎo)各方共同執(zhí)行落實(shí)政策，提升目標(biāo)群體參與的積極性、主動性，從而實(shí)現(xiàn)最佳政策效果。另外，環(huán)境創(chuàng)造型政策工具在《意見》中也得到了大量應(yīng)用，這是因?yàn)閲蚁Ｍㄟ^優(yōu)化營商環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法制環(huán)境等基礎(chǔ)條件，為目標(biāo)群眾貫徹落實(shí)碳達(dá)峰碳中和政策提供有利條件。B02F66B3-BAB9-4743-B924-99B13411BBEC

在強(qiáng)制型政策工具中，管制類獨(dú)大。統(tǒng)計(jì)顯示，管制類政策工具占80.70%，占《意見》所有政策工具總數(shù)的29.68%，在所有政策工具中使用最多。公共事業(yè)和直接提供類政策工具較少，占比分別僅為14.04%和 5.26%。這表明，政策制定者高度重視管制類政策工具的應(yīng)用，體現(xiàn)出國家寄希望于通過更多強(qiáng)制手段來推動戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。近年來，我國在應(yīng)對氣候變化、節(jié)能減排等涉及碳達(dá)峰碳中和的行業(yè)領(lǐng)域出臺了一系列法律法規(guī)和政策文件，比如《節(jié)能法》中的措施大多也是管制類措施，從中可以看出，國家考慮到嚴(yán)峻的形勢，意圖以更大的決心和意志推動碳達(dá)峰碳中和政策落實(shí)落地，更好地回應(yīng)群眾期盼和世界關(guān)注。

（三）X—Y交叉分析

從我國碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)分類來看，各類政策工具使用的頻率各不相同，但通過二維分析圖進(jìn)行交叉分析，發(fā)現(xiàn)政策工具的分布呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)（見圖3，下頁）。

在推動能源革命的政策工具中，國家寄希望于目標(biāo)群體主動參與。盡管信息與勸誡以及管制類工具絕對數(shù)量較多，其他政策工具絕對數(shù)量較少，但公民參與類政策工具全部分布在該領(lǐng)域，10條市場化政策工具中有6條也分布在該領(lǐng)域。這表明，在推進(jìn)能源革命過程中，國家希望目標(biāo)群體主動參與，共同推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

在推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的政策工具中，無自愿型政策工具。這表明，政府在推動產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型方面對使用自愿型的工具非常謹(jǐn)慎，可能是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型主要是由企業(yè)等組織來完成，使用管制等剛性較強(qiáng)的政策工具更直接、更高效。另外，本領(lǐng)域也集聚了62.50%的稅收和補(bǔ)貼類政策工具，這表明，政府在制定政策過程中充分考慮了經(jīng)濟(jì)手段對目標(biāo)群體的引導(dǎo)作用。

在推動綠色低碳科技革命的政策工具中，環(huán)境創(chuàng)造類政策工具使用較多。本領(lǐng)域集聚了37.50%的環(huán)境創(chuàng)造類政策工具，這表明政府希望通過提供良好的營商環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法制環(huán)境等方式，讓市場主體在節(jié)能技術(shù)、碳匯技術(shù)等領(lǐng)域大力開展科技研發(fā)創(chuàng)新，從而推動碳達(dá)峰碳中和政策更好地實(shí)施。

在構(gòu)建綠色低碳政策體系中，政策工具的類型較為齊全，這可能是政府在制定政策過程中希望通過保障類的政策工具對整個(gè)碳達(dá)峰碳中和政策的落實(shí)落地發(fā)揮基礎(chǔ)性、托底性作用，確保政策得到全面、準(zhǔn)確、及時(shí)落實(shí)。

（四）X—Z交叉分析

從碳達(dá)峰碳中和政策的驅(qū)動主體來看，政府組織、企業(yè)組織、社會公眾扮演著不同的角色，承擔(dān)著不同的任務(wù)，體現(xiàn)出明確的政策導(dǎo)向（見圖4）。

需要政府部門執(zhí)行落實(shí)的政策占比最大，且大多是強(qiáng)制類政策工具。統(tǒng)計(jì)顯示，需要政府執(zhí)行落實(shí)的政策達(dá)到了總量的65.16%，特別是管制類政策占該類政策的38.61%。這表明，相對于自愿型、混合型政策，強(qiáng)制型政策更能體現(xiàn)政府推動碳達(dá)峰碳中和的決心和意志，也是最直接、最有效的政策形式。這也與當(dāng)前我國面臨的氣候形勢、排污形勢、能源形勢、環(huán)境形勢有關(guān)。

需要企業(yè)組織執(zhí)行落實(shí)的政策大多為自愿型和混合型工具，本領(lǐng)域集聚了70%的市場化政策工具，這表明，國家更希望通過自愿型和混合型政策來推動企業(yè)參與碳達(dá)峰碳中和政策落地。同時(shí)，也有部分引導(dǎo)類、環(huán)境創(chuàng)造類、管制類政策需要企業(yè)落實(shí)，表明在政策落實(shí)過程中，企業(yè)也是營造綠色低碳發(fā)展環(huán)境、配合落實(shí)各類管控措施的重要主體，企業(yè)的主動參與確保了政策效果最大化。

需要社會公眾執(zhí)行落實(shí)的政策占比較小，僅占總量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民參與、信息與勸誡、管制三個(gè)類別的政策工具中。其中，66.67%的公民參與類政策工具集聚在該領(lǐng)域，是該領(lǐng)域占比最大的政策工具。

四、研究結(jié)論與政策建議

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的基本手段，運(yùn)用政策工具的視角來分析碳達(dá)峰碳中和政策，通過內(nèi)容分析法進(jìn)行解碼，能夠清晰地呈現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和政策的脈絡(luò)，從而更好解構(gòu)政策意圖，推動政策貫徹落實(shí)。

從政策工具角度來看，混合型工具使用最多，占比52.90%，特別是信息與勸誡、環(huán)境創(chuàng)造類政策工具占絕大部分，這表明國家為推動碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，充分運(yùn)用鼓勵(lì)支持類政策，集聚各方面力量資源推動實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但許多策略性措施是方向性、指導(dǎo)性的條文，缺少量化指標(biāo)和操作方法，因而需要在下一步的貫徹落實(shí)方案中細(xì)化具體措施。強(qiáng)制型政策工具總量適中，這與當(dāng)前國家實(shí)行的“讓市場在資源配置中起決定性作用”的方針保持一致。但強(qiáng)制型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均，管制類政策工具獨(dú)大，占比達(dá)80.70%，這表明，國家在創(chuàng)造良好市場環(huán)境、推出一系列鼓勵(lì)支持政策的同時(shí)，也注重通過強(qiáng)制力進(jìn)行管控，從而更好、更直接地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。自愿型政策工具短缺，特別是公民參與、第三方參與等政策工具數(shù)量較少。

從政策目標(biāo)導(dǎo)向角度來看，推動綠色低碳科技革命的政策工具相對較少，且主要集中在信息與勸誡、環(huán)境創(chuàng)造等引導(dǎo)類政策工具，這表明，國家寄希望于通過提供良好的政策環(huán)境、營商環(huán)境等方式來推動技術(shù)進(jìn)步。但碳達(dá)峰碳中和涉及的技術(shù)領(lǐng)域眾多，投資巨大，需要政府采取更多補(bǔ)貼等方式，通過資金支持技術(shù)突飛猛進(jìn)。推動產(chǎn)業(yè)升級方面的自愿型政策工具缺失，這可能是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型主要是由企業(yè)等組織來完成，使用管制等剛性較強(qiáng)的政策工具更直接、更高效。碳達(dá)峰碳中和是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大戰(zhàn)略，強(qiáng)制型政策工具固然有很好的效果，但更需要全社會自愿參與和推動實(shí)施。

從驅(qū)動主體角度來看，政策工具在政府、企業(yè)、社會公眾三類主體上分布不均衡。針對各級政府的政策工具比較集中，體現(xiàn)出政府在落實(shí)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)上的核心地位。實(shí)際上，政府更應(yīng)該充當(dāng)頂層設(shè)計(jì)的角色，充分發(fā)揮企業(yè)組織、社會公眾的作用。針對社會公眾的政策工具占比小，僅占總量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民參與、信息與勸誡、管制三個(gè)類別，不利于在全社會形成人人參與、齊心協(xié)力推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的濃厚氛圍，社會公眾雖然個(gè)體的力量有限，但通過生活方式綠色轉(zhuǎn)型，也能對碳達(dá)峰碳中和發(fā)揮積極作用。B02F66B3-BAB9-4743-B924-99B13411BBEC

本文從三個(gè)維度立體化分析了碳達(dá)峰碳中和政策，無論是政策工具視角、政策目標(biāo)視角，還是驅(qū)動主體視角，目的都是為了更清晰、具體地透視碳達(dá)峰碳中和政策，這三者不可割裂，它們的交叉組合使得碳達(dá)峰碳中和政策更加立體、全面和真實(shí)。因此，未來的政策導(dǎo)向應(yīng)該基于三維組合之上。鑒于國家在出臺《意見》的基礎(chǔ)上，還將分領(lǐng)域出臺一系列具體實(shí)施方案，因此，在后續(xù)配套文件中，可考慮政策工具的統(tǒng)籌使用和協(xié)同配置，形成政策組合拳，從而實(shí)現(xiàn)政策效果的最大化。

第一，強(qiáng)化政策工具的平衡使用，提升各類政策工具的針對性和實(shí)效性。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)持久的系統(tǒng)工程，在此過程中，可根據(jù)形勢和任務(wù)的需要，同步調(diào)整政策工具使用。短期內(nèi)，可在貫徹落實(shí)方案中增加公民參與和第三方組織參與等自愿型政策工具的使用比例，形成全社會主動參與、自覺參與的良好氛圍。同時(shí)，也要適度提升混合型政策工具中稅收和補(bǔ)貼類政策工具的使用，用經(jīng)濟(jì)手段支持和激勵(lì)企業(yè)組織、社會公眾開展綠色低碳行動，撬動大量社會資本投向碳達(dá)峰碳中和有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域。另外，在強(qiáng)制型政策工具方面，根據(jù)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施情況和具體問題，在下一步實(shí)施方案中出臺具體的針對性措施，確保政策落地見效。

第二，基于不同政策目標(biāo)細(xì)化政策舉措，各有側(cè)重推動戰(zhàn)略目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。確立碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)是破解資源環(huán)境約束突出問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。當(dāng)前，碳達(dá)峰碳中和的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)搭建起來，下一步的實(shí)施方案應(yīng)根據(jù)各領(lǐng)域?qū)嶋H情況，推出更具針對性、專業(yè)性的具體政策工具。在推進(jìn)能源革命方面，可重點(diǎn)將政策工具集聚到推進(jìn)大型風(fēng)光電基地建設(shè)、清潔能源消納、新能源技術(shù)開發(fā)等方面，以政策為導(dǎo)向推動用能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級方面，重點(diǎn)將政策工具集聚到建設(shè)綠色制造體系和服務(wù)體系上來，提高綠色低碳產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重，提升經(jīng)濟(jì)的含綠量、含金量。在加快綠色低碳科技革命方面，可將更多政策工具集聚到綠色低碳技術(shù)攻關(guān)上來，加快先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。同時(shí)，完善財(cái)稅、價(jià)格、投資、金融政策，加快構(gòu)建全環(huán)節(jié)覆蓋的政策體系。

第三，充分激發(fā)政策驅(qū)動主體的能動性，推動形成齊抓共推的生動局面。政府組織層面應(yīng)推動政策工具協(xié)同使用，加強(qiáng)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長等方面政策的協(xié)同實(shí)施，加快制定各領(lǐng)域的具體規(guī)劃、實(shí)施方案和保障措施，科學(xué)把握碳達(dá)峰碳中和節(jié)奏，明確責(zé)任主體、工作任務(wù)、完成時(shí)間，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。企業(yè)組織層面應(yīng)以企業(yè)實(shí)際需求為導(dǎo)向，落實(shí)好財(cái)稅支持、環(huán)境創(chuàng)造等方面的政策工具，完善評估、監(jiān)督等方面的政策工具，系統(tǒng)化推進(jìn)各類政策工具的綜合使用。社會公眾層面應(yīng)用好自愿型政策工具，大力倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式，引導(dǎo)綠色低碳消費(fèi)，鼓勵(lì)綠色出行，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局。

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Policy Text Analysis of China's Peaking Carbon Dioxide Emissions and Carbon Neutrality from the Perspective of Policy Tools

SONG Min?? LONG Yong

Abstract： In order to actively respond to climate change， China clearly put forward the strategic goal of peaking carbon dioxide emissions and carbon neutralization（denoted as PCCN）， and issued the opinions of the CPC Central Committee and the State Council on completely， accurately and comprehensively implementing and development the new development concept in PCCN. This study takes the PCCN opinions as the analysis blueprint， using policy tools， the strategic goal of PCCN and the policy driven subject as the analysis dimension for constructing a three-dimensional analysis framework. Taking the content analysis method as the research method， this paper mainly analyzes the lack and conflict of PCCN policy tools through tool classification， policy content coding， statistical description， interactive analysis and other technologies. Considering the analytic results of three-dimensional analysis， the distribution of policy tools show obvious difference in quantity and specific combination structure. When formulating specific implementation plans in the future， we should strengthen the balanced use of policy tools and improve the pertinence and effectiveness of various policy tools. Further， the refine policy measures based on different policy objectives can promote the realization of strategic objectives on schedule. Finally， a vivid situation of joint promotion can be realized by fully stimulating the initiative of policy driven subjects.

Key words： peaking carbon dioxide emissions; carbon neutrality; policy tool; policy goal; drive subjectB02F66B3-BAB9-4743-B924-99B13411BBEC