摘 要： 在民國初年有關國家秩序構(gòu)建的種種論爭中，章士釗通過一系列文章，對國家、主權(quán)、政府權(quán)力等關鍵概念進行了深入分析，提出他在國家觀方面的種種主張：人民意志、國家和主權(quán)是三位一體的;政府不同于國家，政府權(quán)力是有邊界的;真正的“強有力政府”是權(quán)力有限但功能有效的責任政府。章士釗的國家觀在理論上溝通了國家、主權(quán)與人民，并區(qū)分國家與政府、國家權(quán)力與政府權(quán)力，既倡導“強有力政府”，又與國家主義保持了距離。

關鍵詞： 章士釗;國家;主權(quán);政府權(quán)力

中圖分類號：D092 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.03.03

歡迎按以下方式引用：任玥.論章士釗的國家觀[J].克拉瑪依學刊，2022（3）20-27.

章士釗是清末民初中國政界與思想界一位不可或缺的人物。他不僅親身參與了辛亥前后的許多革命事件，被孫中山譽為“矯矯如云中之鶴，蒼蒼如山上之松”“革命得此人，可謂萬山皆響”[1]，更對如何重構(gòu)政治秩序、建設現(xiàn)代國家等重大問題進行過長期探索，為后世留下諸多思想遺產(chǎn)。

民國建立后，首先面對的是國家秩序的重建。當時很多思想精英和政治領袖都認為，滿清既覆，伸張民權(quán)的目的已達到，應轉(zhuǎn)而爭取國權(quán)，故“國權(quán)至上”的風氣一時間頗為濃厚。但由于思想界尚未從理論上厘清國家與政府的區(qū)別，對國權(quán)的強調(diào)實際上容易變成對政府權(quán)力乃至大總統(tǒng)權(quán)力的強調(diào)。這種思潮果然被袁世凱所利用，成為其復辟帝制的輿論工具。這就更加劇了國人政治觀念和政治實踐上的混亂，也加大了對政治思辨和政治論爭的需求。在民國政治紛紛擾擾的背景下，章士釗始終保持著冷靜的思考。在他看來，要解決革命之后的秩序與發(fā)展問題，對國家與主權(quán)的關系、國家與國民的關系、國家與政府的關系等國家觀范疇內(nèi)的重要問題進行辨析具有特殊的理論價值與實踐意義。借助自己深厚的政治學積淀和敏銳的政治洞察力，章士釗通過撰寫一系列政論文章，對國家、主權(quán)、政府權(quán)力等國家理論中的核心概念進行了深入細致和客觀中允的分析，為彼時的政治迷思撥云見日。

一、國家與主權(quán)

現(xiàn)代國家概念與主權(quán)密切相關。國家是一種政治團體，它占有確定的領土，由人民組成，擁有主權(quán)及一個有組織的政府。[2]主權(quán)是“構(gòu)成最高仲裁者屬性的權(quán)力或權(quán)威，這類仲裁者對作出決策以及解決政治體系內(nèi)的爭端具有某種程度的最終權(quán)力”[3]。主權(quán)是絕對的、完整的、無限的和不可分割的，具有對內(nèi)最高性和對外獨立性。

近代中國人對主權(quán)概念的認識從19世紀60年代就已開始。在1865年由丁韙良主持翻譯的《萬國公法》將主權(quán)概念引入國內(nèi)。與西方接觸較多的王韜、鄭觀應、曾紀澤、黃遵憲等人都具有一定的主權(quán)意識，但中國士大夫通常只強調(diào)對外之主權(quán)，即國家獨立，很少在對內(nèi)層面談論主權(quán)。這時的國家概念也很模糊，士人筆下之“國”尚非近代意義上的民族國家，而是“完全等同于具體的清王朝皇室”[4]。1899年，《清議報》連載伯倫知理的《國家論》，較為系統(tǒng)地介紹了西方國家觀念的形成和演變過程，“主權(quán)”作為國家最高屬性的一面逐漸凸顯。20世紀初期，思想界的主權(quán)意識已比較成熟，許多人開始認識到主權(quán)對內(nèi)對外的雙重內(nèi)涵，人民主權(quán)說也被知識分子群體廣泛接受。章士釗在民國初年連續(xù)寫有《約法與統(tǒng)治權(quán)》《主權(quán)與統(tǒng)治權(quán)》《主權(quán)無限說》等文章具體闡釋主權(quán)概念的內(nèi)涵，介紹西方學界關于主權(quán)歸屬的三種意見，辨析主權(quán)與統(tǒng)治權(quán)的異同，并申論主權(quán)最高與無限的基本特征。可以說，在國家與主權(quán)的關系問題上，章士釗的認識在同時代人中是比較準確的，既貼近西方政治學理論的本義，又有對中國問題的現(xiàn)實關照。

章士釗引用美國最高法院大法官詹姆士·威爾遜為國家所下的定義說：“國家者，乃自由人民為公益而結(jié)為一體，以享其所自有而布公道于他人者也?！盵5]這個定義既帶有強烈的古典共和主義色彩，也同荷蘭自然法學者胡果·格老秀斯的國家觀非常接近，即“國家是一群自由的人為享受權(quán)利和謀求他們共同的利益而結(jié)合起來的一個完美的聯(lián)合體?！盵6]在章士釗看來，國家是一個按正義原則組織起來的調(diào)整和維護人們自由權(quán)利和利益的共同體。在國家中，正義的原則會具體化為一套協(xié)調(diào)人們關系和利益分配的規(guī)則體系，“使之相劘、相切、相和、相讓，而共覓一途以安之”，因此，“凡居一國中者，無不各得其相當之分以去”[5]。每個人居于應處之地位，享受應有之權(quán)利，獲取應得之利益，這樣一種“存乎公道”的國家，正是民國的建設者們所追求的理想目標。

章士釗還運用西方的社會契約思想詳細描述了國家在邏輯上的建立過程。他認為，國家成立于人們的“同意”：“國家者，一種之政治組織也。舉一國之人悉范圍于此組織之內(nèi)，則第一條件，乃在一國之人盡同意于其所以為組織者?！盵5] 這種“同意”以契約的方式形成效力：“國家者成于民約者也，約者何？人以一部分之自由，納之國民總意之下，而仰其制裁也?？傄庹吆危克_威稜帖經(jīng)一定之代表機關，明白宣示者也。……蓋人生而自由者也，唯服從己意，決不服從他意?？傄庹呷约阂庖?，故立于國家之下而義務生，惟若權(quán)奸僭竊，劫吾總意，強吾舍己意而唯他意之從，吾唯有回復立約以前之自由，而重蹈入自然之境而已?！盵5]

所謂“總意”，即General Will，現(xiàn)在多譯為“公意”，而“薩威稜帖”，正是主權(quán)（Sovereignty）的音譯。也就是說，人們?yōu)榱烁玫厣?，每個人都讓渡出自己的一部分自由權(quán)利形成“總意”，組成國家①。主權(quán)是國家的最高權(quán)力，主權(quán)的意志（也即“總意”）通過代議機構(gòu)的決議和命令明白表達出來并發(fā)揮作用。因為“總意”是己意的匯融，所以“總意”仍是己意，人們雖受“總意”管轄，卻并沒有失去自由。與此同時，人們所保留的那部分自由仍然是神圣不可侵犯的。如果作為代理人的政府違背“總意”，侵犯人民自由，則人民可以廢除契約，解散國家，重回擁有全部自由權(quán)利的自然狀態(tài)，并以社會契約的方式再次組成國家，進入政治社會?！敖馍⒅?，人人既復其自由，即重謀所以建國之道，再造總意，復創(chuàng)新約?！盵5]以訂立契約的方式，章士釗打通了“國家”“總意”和“主權(quán)”這幾個概念。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

章士釗認為，國家均具有“最初絕對無限及普及之權(quán)力”，無關其為君主國還是民主國。“在君主國，國權(quán)之量不加多;在民主國，國權(quán)之量不加少。”[7]所謂的“國權(quán)”就是至高無上的“主權(quán)”。在他看來，國家與主權(quán)②是一體兩面的關系，國家必然擁有主權(quán)，主權(quán)必須托體于國家?！八_威稜帖者，猶言一國最高之權(quán)也。國而無此最高之權(quán)則不國，此最高權(quán)而無國則不詞，是故國家與統(tǒng)治權(quán)，合體者也。從其凝而言之為國家，從其流而言之為統(tǒng)治權(quán)，之二物者，非二物也，一物而兩象者也?！盵5]他反復申論主權(quán)的至上性，“統(tǒng)治權(quán)者，最上之權(quán)也。最上之權(quán)，不受限制?！辈⒅赋隹梢愿鶕?jù)主權(quán)的歸屬來判斷國體性質(zhì)，區(qū)分君主國、貴族國和平民國：“欲知一國為何種國體，問其統(tǒng)治權(quán)之何在，即以得之。如統(tǒng)治權(quán)屬于一人，則君主國體;少數(shù)人則貴族國體;多數(shù)人則平民國體。”[7]

有關民國主權(quán)的歸屬問題，章士釗一直主張屬于國民全體。早在1912年，他即有言，“吾國革命后統(tǒng)治權(quán)驟由一人移于人民，是人民即國家也。”[7]而在1933年，當他為陳獨秀的叛國案進行辯護時，依然強調(diào)：“夫國者，民國也，主權(quán)在民。”[8]可見其立場始終未變。當然，有人曾指出，章士釗一度否定了人民主權(quán)論，證據(jù)是他在《獨立周報》上發(fā)表的《約法與統(tǒng)治權(quán)》一文。他在文中列舉并闡釋了理論界有關統(tǒng)治權(quán)的三種說法，分別是：人民說，憲法團體說和立法機關說，并對《臨時約法》中的某些條文提出了修改意見，如“第二條主權(quán)屬之人民之說，在二十世紀之國家，不應作此夸張無據(jù)之談，宜刪之?！弊屑毻魄萌恼Z境不難發(fā)現(xiàn)，章士釗并非否定有關統(tǒng)治權(quán)的“人民說”，他之所以對《臨時約法》提出如此建議，其實源于他有關“政治上之主權(quán)”與“法律上之主權(quán)”的區(qū)分。章士釗主張人民擁有“政治上之主權(quán)”，國會擁有“法律上之主權(quán)”。

夫記者所謂政治上之主權(quán)與法律上之主權(quán)者，萬非將主權(quán)擘分為二……乃同一主權(quán)，可從政治一面察之，同時可以從法律一面察之也。此種區(qū)別之起源，出于國會與人民相互之關系過于密切?！缮现鳈?quán)，從代表一面而言之者也，政治上之主權(quán)乃本體一面言之者也，非二物也。故法律上之主權(quán)與政治上之主權(quán)，不能同時用事，于是國會行使其主權(quán)，有所通過，人們不得起而抗之，曰此不法也，必待總選舉，而政治上之主權(quán)始得發(fā)生。[7]

“法律上之主權(quán)”屬于擁有最高立法權(quán)的團體，“政治上之主權(quán)”屬于能夠影響權(quán)力實際運行的最高力量。這種區(qū)分其實源于蒲徠士和戴雪的法學思想。不管怎樣，“法律上之主權(quán)”與“政治上之主權(quán)”并非二物，只是觀察的層面不同?！罢紊现鳈?quán)”雖根本，在某種程度上卻是抽象的，只在“總選舉”的投票中被行使;“法律上之主權(quán)”才是落地的，能夠通過國會活動而在現(xiàn)實政治中發(fā)揮效力，并“在法律范圍以內(nèi)不受限制”[7]。

總之，在章士釗看來，“總意”、國家和主權(quán)是三位一體的?！翱傄狻笔侨嗣竦墓餐庵荆瑖业旎诳傄?，而“總意”又通過“法律上之主權(quán)”的擁有者——“代表機關”來“明白宣示”，從而產(chǎn)生強制效力，三者由此達成內(nèi)在的統(tǒng)一。

二、強有力政府

民國初年思想界興起一股向往“強有力政府”的思潮，這既是對晚清以來地方勢力坐大、中央權(quán)威下降的反對，也符合新生國家發(fā)展的實際需要。當時的中國，傳統(tǒng)政治秩序解體，社會失去重心，民族危機在列強環(huán)伺的國際環(huán)境下依然存在，亟需一個強大而有效能的政府來恢復秩序，建設國家。因此，盡管對于何謂“強有力政府”的認識大相徑庭，各派政治力量卻幾乎都奉“強有力政府”五字“如天經(jīng)地義至不可侵犯”。[9]

章士釗同樣推崇“強有力政府”。他贊賞美國在西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)的“新國家主義”理念的推動下建立起來的積極有為的政府施政模式，稱其“實為二十世紀政府之模范國，于今世紀不有此政府，將不足以圖存。吾之所謂強政府者，即此種也?！盵10]早在留學英倫時，他就力主清政府加速立憲進程，建立起責任內(nèi)閣領導下的強有力政府來推動政治進步。在章士釗看來，晚清對內(nèi)之種種弊政、對外之種種屈辱，究其原因，在于“政府過弱”，而“吾人之所求者，實一強政府也。”[10]而鑒于他對清政府專制統(tǒng)治的猛烈抨擊，其所謂“強政府”，不是行使專橫權(quán)力的政府，而是“適用最新適時之政略，對于國民之要求直接負其責任”，促成“工商業(yè)勃興，海陸軍強盛”[10]的政府。由此可見，盡管未能明確表述，章士釗已具有區(qū)分“政府權(quán)力”與“政府能力”的潛在意識。從近代世界經(jīng)濟、政治的實踐來看，權(quán)力無限的專制政府，表面貌似強大，實際上強暴的國家機器背后卻是政府提供公共產(chǎn)品與公共服務能力的不足。這正如英國社會學家約翰·豪（John A. Hall）所說：“那些描述（傳統(tǒng)）帝國的著作或者傾向于強調(diào)它們的強大，或者強調(diào)它們的軟弱。但是，這兩者都是現(xiàn)實的存在。帝國的悖論（而不是自相矛盾）是它們的強大——即它們的宏偉遺址、它們的專斷、它們對人的生命的輕蔑——掩蓋了它們的社會軟弱性。這種強大恰恰源自于并反映出其社會的軟弱性。這些帝國無力深入滲透、改變并動員社會秩序?！盵11]

在傳統(tǒng)帝國體制下，一方面，統(tǒng)治的專斷造成對社會的踐踏;另一方面，治理的無能也很難推動國家發(fā)展。有鑒于此，章士釗清醒地意識到，真正的“強有力政府”是憲政體制下權(quán)力有限但功能有效的責任政府。因此他曾經(jīng)支持晚清立憲運動，辛亥革命后，他繼續(xù)主張民國中央政府建立兩黨制下的責任內(nèi)閣體制。

章士釗對民國政治體制的設想有一個突出特點，就是相對于總統(tǒng)制，他更主張內(nèi)閣制，理由之一就是內(nèi)閣制可以塑造強政府。他引用美國學者柏哲士的話說，“國家多事之時，實以政黨內(nèi)閣為宜”[7]。而民國建立伊始，政局不穩(wěn)、秩序未定，在這種“國家多事”的局面下，他深信“非有絕強之中央政府不足圖存，而此種政府惟在內(nèi)閣政治之下可以得之?！盵7]。

為什么內(nèi)閣制下的政府會強有力呢？因為內(nèi)閣制的原則是議會中的多數(shù)黨組閣，即由多數(shù)黨議員出任內(nèi)閣成員，管理國家各項事務，這就使行政立法兩部“聯(lián)為一氣，行動一致”，內(nèi)閣正是其中的關鍵環(huán)節(jié)。“內(nèi)閣者，富于鉤連性之一集合體也，有如衣紐，紐立法部于行政部;有如連字符，連立法部于行政部?！盵10]內(nèi)閣制下，行政機構(gòu)制定的政策在本黨居于多數(shù)的國會中能夠比較順利地通過審議。章士釗認為就這一點而言，內(nèi)閣制比總統(tǒng)制要優(yōu)越。因為總統(tǒng)制下的政府“其弱無對”，行政機關（總統(tǒng)）往往受到立法機關（議會）的牽制，以致政策議而不決，決而不行。他對當時實行總統(tǒng)制的美國和實行內(nèi)閣制的法國進行比較：“美之總統(tǒng)政治，其趨勢乃使政府弱，而中央集權(quán)無由行。法之內(nèi)閣政治則足以蔚成一絕強之政府。夫政府何由強，亦曰議會不濫掣其肘而已。美國之康格雷，則恒濫掣聯(lián)邦政府之肘者也。故其政府百事不可為，而日流于弱?！盵7] 他認為民國初年的政治實踐也證明了自己的判斷：“蓋非內(nèi)閣政治，則立法行政兩部之沖突必起，沖突甚而政無由行。數(shù)周之間，南京政府即累為參議院所扼，其明證也?！盵7]72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

章士釗還強調(diào)，“強有力政府”不僅需要內(nèi)閣政治，還應該是兩黨制下的政黨內(nèi)閣。他認為“天下惟政黨政府，然后足以操縱國會”，因為“惟政黨政府，而政府之才智始突高于議員;亦惟政黨政府，而政府之行動始為議員悅服，始為議員多數(shù)所擁護?！盵10]只有政黨政治下的內(nèi)閣才能“置立法、行政兩部之郵，使兩部之作用互相聯(lián)貫，關系日以密，而又各盡其當然之職分者也。”[10] 他又引美國學者羅偉的話說，“此政黨必分為二，而又必僅分為二，乃良內(nèi)閣制必要之條件也。”[7]這是因為只有兩黨制才能在議會中形成過半數(shù)的多數(shù)黨，由其組織的內(nèi)閣才會比較穩(wěn)定。章士釗對自己的政黨內(nèi)閣主張總結(jié)說：“強有力之政府者，乃政府為政黨所主持，其黨控制議會之多數(shù)，同時出而組織內(nèi)閣，內(nèi)閣之政策無不得通過于議會以實行于國中者也。此種政府為之政黨政府，以內(nèi)閣言謂之政黨內(nèi)閣，以政治言謂之內(nèi)閣政治，吾民國之所求乃此種政府也?！盵7]

在他看來，內(nèi)閣制相比于總統(tǒng)制還有一個優(yōu)勢，那就是當國家處于緊急狀態(tài)時，內(nèi)閣制容易產(chǎn)生最適宜的政治人選。他引白芝浩的論述說：“在內(nèi)閣制，國有急難，人民可應時勢之要求，退平時執(zhí)政，而進以臨時執(zhí)政，茲執(zhí)政者，其性急，其力橫，其欲大，其意專，舉非平時之所宜，國難未至，必無欲戴之以為首領者，及其至也，又非彼莫為功，而內(nèi)閣僅能屈伸自如，此其特質(zhì)也。”[7]也就是說，內(nèi)閣制下的行政首腦由議會選舉產(chǎn)生和更換，可隨時進退，總統(tǒng)制則難以在緊急狀況下及時召集選民舉行大選，改換更合適的總統(tǒng)人選。[12]

當然，章士釗盡管在1912年的《變更政制之商榷》一文中對總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的利弊得失進行過比較中肯的分析，但在總統(tǒng)制與“強政府”的關系上，他也有認識不清之處。他認為三權(quán)分立的體制雖然可以實現(xiàn)權(quán)力的相互制衡，但卻將行政機構(gòu)與立法機構(gòu)打成兩橛，而“欲得強有力之政府，必自議會與內(nèi)閣得以溝通始，而不在三權(quán)之各別獨立也?！盵13]這是他對總統(tǒng)制的誤解。其實總統(tǒng)制下的行政與立法機構(gòu)也是能夠貫通的，連接的關鍵就在政黨政治。章士釗未能覺察此點，與他深受英國政治影響，一貫對總統(tǒng)制的制度邏輯認識不深有關，也與當時以美國為代表的總統(tǒng)制運作模式仍未定型有關。

對“強有力政府”的向往在現(xiàn)實中容易導致推崇行政權(quán)力而忽視立法權(quán)力。章士釗非常清醒地守住了自己的立場。他雖警惕議會專權(quán)，力主建立強大政府，卻也有議會內(nèi)閣制的底線，不想失去對政府的牽制平衡力量，造成行政權(quán)獨大的局面，更不能容忍出現(xiàn)“東方拿翁”（拿破侖）這種不受立法權(quán)制約的專制人物。[7]他所希望的是將行政權(quán)置于立法權(quán)的韁繩之下，再以行政來帶動立法，達至兩部“聯(lián)為一氣”，共同行動的結(jié)果。對于總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的優(yōu)劣，他曾指出，“平心論之，兩制各有偏至之理，任取其一，皆足以治國。果何取者，當憑一己之所信，而當時國民之感情，及特別之政府現(xiàn)象，舉為決定此題所必憶及者焉。且記者以為政府之責任如何課之，亦題中之要點?！盵7]所謂“政府之責任”，總統(tǒng)制下乃“對于國民而負之”，內(nèi)閣制下則“對于議會而負之”，但國民只能通過定期選舉來表達意志，議會卻能在會期時時監(jiān)督政府施政，所以章士釗強調(diào)內(nèi)閣制在塑造“強有力政府”的同時，還能“嚴課政府之責任”，非常適合當時中國的需要。[7]他甚至認為內(nèi)閣制下“此種政府之強有力，乃議會之強有力也，議會制之有力，即人民之強有力也，寧不可尚？”[7]可見，章士釗雖然推崇羅斯福的國家主義，卻沒有照搬美國政治體制，依然強調(diào)議會內(nèi)閣制對中國的特殊意義。他認為在這種政治體制下，內(nèi)閣人選決定于議會多數(shù)，議會多數(shù)的背后則是多數(shù)選民，也即多數(shù)民意，其思考實質(zhì)是以民意控制政府，作為政治的最后支配權(quán)。當然，此處也能看出章士釗思想中的一個漏洞：他想當然地認為在內(nèi)閣制下人民、議會、內(nèi)閣之間的意志和利益是一致的，忽視了其中的復雜性，從而得出對政黨內(nèi)閣過于樂觀的結(jié)論。

三、政府權(quán)力的限度

民國初年不少人這樣認為：“共和之國，國即政府，政府即國民，絕無沖突之虞”[14]。他們將國家、政府、人民混為一談，從而將國權(quán)、政府權(quán)力與民權(quán)混為一談，影響了對很多政治問題的判斷。民國政府也儼然自詡為國權(quán)的化身，借口“國權(quán)至上”無限擴展自身的權(quán)力范圍，侵犯人民權(quán)利。章士釗一直明確區(qū)分國家與政府，堅持“國家自國家，政府自政府”，并指出國家主權(quán)的至上不等于政府權(quán)力的無限，要防止政府竊取國家權(quán)威肆意為惡。

1912年，章士釗就曾撰文解釋國家與政府的不同，他說：“夫國家者何？統(tǒng)治權(quán)之所在也。政府者何？領受國家之意思實施統(tǒng)治者也。統(tǒng)治權(quán)之所在與實施統(tǒng)治者固不必同為一物?！盵7]國家是主權(quán)的載體，政府則秉承與主權(quán)相通的“總意”來實施具體的統(tǒng)治行為，二者并不等同。1915年，他在《甲寅》雜志中再次就此問題進行闡釋：“政府者乃依國憲之條文，體國憲之法意，以施行政事者也。政府由憲法而生，國家決非由憲法而生。國家者造憲法者也，憲法者非造國家者也。有國家而后有憲法，有憲法而后有政府。國家者乃純乎立乎政府之外，而又超乎政府之上?！盵5]

在這里，章士釗解釋了國家、憲法、政府三者的關系及先后邏輯。先有國家，然后有“總意”凝結(jié)的憲法，再根據(jù)憲法組建政府，所以政府既在憲法之下，更不能與國家相提并論。政府不具有國家的政治共同體功能，國家的合法性層次高于政府。國家的合法性在邏輯上源于訂立的契約，在現(xiàn)實中出于歷史傳統(tǒng)，具有穩(wěn)定性和持久性。政府的合法性則在形式上依賴法定的程序，實質(zhì)上取決于政府對社會進行統(tǒng)治和管理的有效性。他在評論政府發(fā)行“愛國儲金”一事時說：“今茲之所招厭惡于國民而吐棄之者，政府耳，于國家無與也。故謂吾有國而不知愛，是謂大瞀;謂吾于惡政府而亦宜愛，是謂大愚?！盵5]他的邏輯是，國自然應該愛，但政府與國不同，惡政府不僅不當愛，還要理直氣壯地反對，“茍不至危害及于國家，有真宜反對之政府，可得十分反對之?！盵5]

同樣道理，政府權(quán)力并不等同于國家主權(quán)。主權(quán)之所在乃國家，而不是政府，政府負責具體施政?！敖y(tǒng)治權(quán)之所在，乃國家而非政府，既不在地方政府，亦決不在中央政府?！盵7]“蓋統(tǒng)治權(quán)之誰屬，乃國家之事。而課責任于誰某，以施行政事，則政府之事?！盵5]在這里，章士釗嚴格區(qū)分了主權(quán)與治權(quán)，前者是國家所有事，后者是政府所有事?！坝^夫主權(quán)屬于國民全體，訂在總綱;治權(quán)得由政府總攬，訂在政府組織下之中央制度，是二者各有部居，不可混淆，湛然明已?！盵8]主權(quán)屬于國民全體，是無限、統(tǒng)一與不可分的，一旦喪失主權(quán)，國家就不復存在。治權(quán)（政府權(quán)力）不僅有限，而且可以且應該有不同歸屬，憲政原則要求權(quán)力在不同機構(gòu)中分立以相互制衡。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

正因為政府不同于國家，雖然國家主權(quán)是無限的、絕對的，政府權(quán)力卻是有限的，服務于其存在的目的。“國家之權(quán)無限，而政府之權(quán)，則不得不有限。茍無限焉，則惟有通國家政府之藩，而返乎專制無藝之實?！盵5]強化政府權(quán)力，建設“強有力政府”不意味著允許政府濫用權(quán)力，否則將與專制無異。在章士釗看來，政府是秉承“國家之意思”（總意）“敷陳政事”的公共權(quán)力機構(gòu)。它要服從總意、以不違背總意根本要求的原則來行使職權(quán)。也就是說，政府的權(quán)力只能用于保護和促進人民自行行使其所保留的基本權(quán)利，任何侵犯個人權(quán)利和自由的政府行為，都必須被證明為符合政府因此被創(chuàng)設、權(quán)力因此被授予的目的才屬正當。章士釗引用齊德《計學指要》中的觀點說：“政府干涉之范圍，當以僅足維持全體安寧為止，易詞言之，干涉主義，當使之不與放任主義相犯也?！盵5] 就此而言，政府基本上是作為一種消極性力量存在。另外，他還指出，約束政府的“總意”必須通過具體形式加以明確，這就是保障國民權(quán)利、限制政府權(quán)力的憲法。政府要依照憲法及在其基礎上制定出來的基本法律治理國家，要對“總意”負責，因此近代政治往往含有責任政治之義。如其所說：“國家自有憲法以上，則政權(quán)③無論大小，要有限制。既有限制，要當建法以繩之。斯法無他，即號責任?！薄拔崧勈孪榷ㄆ湫袡?quán)之范圍，斯謂限制。事后課其所行，合于所限與否，斯謂責任?！盵5]既要事先制定法律限定政府的權(quán)力邊界，也要事后比照法律監(jiān)督政府的施政行為。用憲法和基本法律來劃定政府權(quán)力的限度，也是責任政府的應有之義。

章士釗此處對有限政府的認識是一種近代消極國家觀式的理解。消極國家觀通常并不否定政府權(quán)力在利益分配和維持秩序等方面所發(fā)揮的作用，但由于政府權(quán)力或多或少伴隨著強制，所以每每與個人自由相沖突，而權(quán)力本身也包含著被政府濫用的危險，這些都決定了消極國家觀將其看作“必要的惡”而加以限制，在這一點上章士釗受西方近代思想的影響頗深。但需要注意的是，章士釗在對政府權(quán)力劃定邊界的同時還賦予其某種“善”的倫理要求，“夫至不論善否，政府能為其所欲為，則亦與野蠻專制何異？”[7]他主張建立的是一種“強善政府”，而非單一的“強政府”?！吧啤敝畟惱硐薅m暗含了對民負責之意，卻與消極國家觀的“惡”之視角相沖突，這既反映出早期儒家教育背景對其思想的內(nèi)在影響，也為他在認同消極國家觀基本理念的同時又毫不遲疑地接受積極國家觀的某些理念保留了空間。

四、章士釗筆下的“國家主義”

理清章士釗在有關國家與政府的關系、政府權(quán)力的限度等問題上的觀點后，就比較容易理解他筆下經(jīng)常出現(xiàn)的“國家主義”一詞了。近代中國，面對大量涌入的完全陌生的西方概念，人們的理解和使用都未形成統(tǒng)一規(guī)范，各種歧義與誤解比比皆是。所以很多西方概念在今日學界的規(guī)范涵義、當時思想界的一般用法以及思想家本人的特殊理解這三方面可能存在很大不同。章士釗經(jīng)常提及的“國家主義”也是如此。

“國家主義是近代興起的關于國家主權(quán)、國家利益與國家安全問題的一種政治學說。”[15] 其核心概念和價值歸依是國家。國家主義以國家利益為本位，主張所有國民應堅守國家至上的信念，抑制對個人利益的追求，謀求國家的獨立富強。國家主義思潮的興起通常以對外危機為背景，如明治維新時期的日本在國際競爭和追求富強的壓力下，即便是“自由民權(quán)運動”也“強調(diào)個人與國家同一化，將二者融為一體?！盵16]同日本一樣，近代中國的主流思想界也把國家主義的政治價值放在比較突出的位置，他們更加重視個人所屬的集體利益，個體往往被視為追求國家目的手段。

章士釗的國家主義與通常意義上的國家主義內(nèi)涵并不一致。他所認可的其實是美國第26任總統(tǒng)西奧多·羅斯福的“新國家主義”?！靶聡抑髁x”由羅斯福于1910年8月在奧薩瓦托米演說中提出，并推動了20世紀初美國進步主義運動的展開?！靶聡抑髁x”包括對政府功能的認識的變化。羅斯福強調(diào)，政府必須成為改善全國經(jīng)濟、社會狀況的有效機構(gòu)，擴大行政權(quán)是人民的最大需要，行政權(quán)應該成為三權(quán)的核心。[17]此后，行政權(quán)在美國政治生活中的地位日益突出，不僅加大了對社會事務的干涉范圍和力度，還能以特別咨文的形式向國會提出立法要求。章士釗把羅斯?！靶聡抑髁x”的主旨概括為三點：第一，“使政府之作用大而于一國，中而一州，小而一市，皆有無對之效力”;第二，“使政府對于國民之欲望之需要負完全之責任”;第三，“感動國民，使自非一般人民，有高尚之德性、精強之能力及平恕待人之志愿”。[10]他敏銳把握到涌動在新世紀的倡導國家干預的思潮，認為十九世紀以來，“國家干涉主義，最有力于政壇，以英倫自由神圣之國，近亦不得不取國家干涉主義”[7]。

可見，章士釗所說的國家主義其實是“國家干涉主義”，是一種主張政府承擔更多社會責任的積極國家觀，這與其一貫秉持的“強政府”理念是一致的。他沒有將政府權(quán)力限定在最小范圍，甚至還曾因痛心中國社會風氣不良而主張“以國家絕對之權(quán)，整齊社會風俗之事”[5]，這顯然是把政府權(quán)力伸展到社會生活領域的積極國家觀理論邏輯的繼續(xù)。但他思想的天平并未倒向國家主義一邊，而始終堅守住維護民權(quán)的底線。他強調(diào)政府行為必須以民意為依歸，不能非法侵犯個人權(quán)利。盡管章士釗希望政府在一定程度上發(fā)揮更多增進人民福祉的積極作用，但他并不認同將國家視為一種更高的存在從而要求個人無條件為之犧牲的觀點。他認為，“吾國之大患，在不識國家為何物，以謂國家神圣，理不可瀆……凡此者皆偽國家主義誤之也?！盵5]“民求民利即以利國，民淬民力即以衛(wèi)國;凡言毀民而崇國者，皆偽國家主義也?！盵5]離開民利和民力，就談不上國家的存在，國家的發(fā)展也絕不能以犧牲國民的權(quán)利和幸福為代價。

章士釗的國家觀在理論上溝通了國家、主權(quán)與人民，并區(qū)分了國家與政府、國家權(quán)力與政府權(quán)力。他強調(diào)國家主權(quán)與人民“總意”在邏輯上的內(nèi)在一致，指出在現(xiàn)實中常常打著國家旗號的政府權(quán)力與國家權(quán)力并不等同，從而闡釋了自己既倡導“強有力政府”又未落入國家主義的思想立場。相隔百年，章士釗對政府體制的具體構(gòu)想或已不合時宜，但其國家觀仍然蘊含一定的思想性。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

注釋：

①這里需要注意的是，盡管章士釗明確指出自己運用的是盧梭的理論，但其對締約過程的描述卻與盧梭思想在關鍵點上有所不同：盧梭設想人們在締結(jié)社會契約時，每個人都把自身的一切權(quán)利全部轉(zhuǎn)讓給整個集體，由于所有人都這樣做，所以每一個與全體相結(jié)合的個人在服從集體的命令時只不過是“服從自己本人”。但章士釗認為每個人讓渡出的是一部分自由權(quán)利，還保留有某些不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

②在章士釗筆下，“主權(quán)”概念常常以“統(tǒng)治權(quán)”或“薩威稜帖”相替代。在《論政治上主權(quán)與法律上主權(quán)之別》一文中，他指出“惟統(tǒng)治權(quán)，本文謂之主權(quán)?！倍凇秶遗c責任》一文里他也徑直寫道，“愚聞統(tǒng)治權(quán)出于歐文薩威稜帖”。可見，這三個概念的內(nèi)涵是一致的。

③此處的“政權(quán)”指“行政權(quán)”，不同于當代漢語中的政權(quán)概念。

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