黨多 南通市圖書館

一、公共圖書館內部控制工作概述

內部控制這一概念最開始用于企業(yè)管理。對于企業(yè)來說，內部控制主要是為了實現經營效率和提供可靠的財務報告而對企業(yè)生產的全過程進行的自我監(jiān)察和查驗，包括：保障企業(yè)資產的安全、完整性；保證會計資料的真實、可靠性；壓縮成本、控制費用，以實現更大的利潤；預防和控制各種錯誤等。圖書館的內部控制從廣義上來說，是指圖書館的內部管理體系，主要表現為為實現單位內部控制目標而采取的一系列管理措施。這也就是說，公共圖書館的內部控制是指為保證圖書館管理活動的高效性、財務信息的可靠性、經濟活動的合規(guī)性，由單位管理層和其他工作人員設計、執(zhí)行的制度[1]。

公共圖書館一般屬于行政事業(yè)單位，沒有固定的經濟收入，支出主要依賴財政撥款，對資金使用的要求也更高；同時公共圖書館作為市民書房，也是本地區(qū)市民讀書、學習的重要場所，擔負著教育公眾的社會責任。這一特性決定了公共圖書館與以盈利為目的企業(yè)不同，不能墨守成規(guī)地套用企業(yè)的內部控制模式，必須根據單位業(yè)務的運作情況，針對管理過程中出現的問題，對資金和資產進行嚴格的控制，確保財務信息真實準確，提高財政資金的利用率。

二、公共圖書館內部控制問題

從業(yè)務層面來看，公共圖書館內部控制主要問題在于以下幾方面：

（一）預算管理存在的問題

預算管理作為財務管理的起點，是內部控制工作開展的前提條件，可以督促公共圖書館更好地履行服務社會的職能，然而，公共圖書館在預算管理的過程中往往會出現各種問題。

1.預算編制不合理

公共圖書館對預算管理重要性認識不足，把預算編制當做財務部門的工作。由于內部溝通不暢，在財務部門將各部門上報的預算匯總時，常會出現項目內容與預算經濟科目無法對應的情況。一些單位在預算編制時，沒有根據預算編制的相關流程和規(guī)定采用零基預算編制法，而是在上年度預算的基礎上進行增減調整，這樣會導致預算編制無法反映單位真實需求，無法涵蓋全年單位需要的所有方面，預見性較差。因而經常出現反復調整預算或者本年度預算沒有用完，還要再追加預算的情況，這些不僅給決算工作增加了難度，也造成了管理方面的漏洞。

2.預算執(zhí)行不嚴格

預算是通過量化的方式對單位未來一個時間段的預測，其目的在于將單位經費按照已做好的計劃進行分配，但是受各方面因素的影響，很難發(fā)揮出應有的作用。公共圖書館的全年支出應根據年初的預算指標進行部署，然而在實際執(zhí)行過程中，往往出現進度過慢過快或者年底集中支付等情況，預算時間和實際支付時間存在較大差距；還有部分單位會出現沒有嚴格按照預算安排，隨意開支的問題。執(zhí)行過程中存在的種種問題，歸根究底還是預算執(zhí)行力度不嚴，資金使用缺乏計劃性。除了上述問題外，預算執(zhí)行過程中缺少有效的監(jiān)督。監(jiān)督是保證政府預算規(guī)范執(zhí)行的重要措施，無論是在時間上對預算執(zhí)行情況進行動態(tài)的監(jiān)控，還是在內容上審核執(zhí)行結果是否與預算存在偏差，都可以有效確保預算執(zhí)行高效有序。預算監(jiān)督的缺失也導致了實際的工作與預算有出入。

3.預算績效考核效果差

2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”，然而，現在的公共圖書館未樹牢固預算績效評價意識，預算管理并未達到這一要求。

公共圖書館屬于公益性事業(yè)單位，支出大部分依賴財政撥款，很難產生經濟效益，一些單位在設置績效評價指標時沒有考慮上述影響因素，套用固有的模板，導致很多指標難以定性或定量地衡量；考核評價結果運用不足，存在“重過程輕結果”、“重投入輕管理”，“重支出輕績效”的理念；缺乏專業(yè)化的全過程的管理鏈條，預算績效管理沒有覆蓋所有的財政資金；績效激勵約束性不強，沒有建立績效評價結果反饋機制，對今后的預算安排沒有指導性作用。

（二）收支業(yè)務管理存在的問題

公共圖書館收支業(yè)務主要存在三方面的問題，一是收支管理不規(guī)范。由于主觀認識不足，管理制度不健全，一些內部控制崗位工作人員不能嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，導致資金收支不規(guī)范。部分單位未能使用公務卡進行資金報銷結算；報銷的發(fā)票有的未能列出明細或未附明細清單，甚至存在虛開發(fā)票等問題。二是專項經費管理混亂。專項資金在使用時必須遵守?？顚Ｓ玫脑瓌t，在資金的使用過程中，部分單位并沒有做到?？顚Ｓ茫亓襞灿?、擠占滯留等情況時有發(fā)生；有的單位項目不符合獲得財政補貼的條件，通過造假騙取專項資金，甚至個別單位由于工作懈怠，項目專項資金滯留閑置，未能達到預期社會效益和影響力。第三是“三公”經費超標準支出。雖然目前“三公”經費控制嚴格，但部分單位仍存在未審批就接待、超標準接待、不按規(guī)定列支支出等情況。

（三）資產管理存在的問題

公共圖書館的資產主要包括房屋建筑物，設備設施，圖書、檔案等，往往不重視對固定資產的有效管理，固定資產實物價值和賬面價值存在差異，主要存在以下問題：

資產購置存在隨意性，沒有根據單位需求安排資金，而是大批量、大規(guī)模地購買，有時還會出現重復購置的情況。部分單位在沒有預算或未經審批的情況下就直接購買，嚴重影響了資產管理的合規(guī)性。資產入庫后，不能進行合理地進行分配和安排，很多設備設施閑置在庫。部分單位沒有根據具體情況進行資產使用狀況評定，隨意變賣已達到規(guī)定年限但仍有使用價值的資產，造成了國有資產的浪費。

在當今社會信息化不斷發(fā)展的背景下，大部分公共圖書館已經逐步建立并使用資產管理信息系統，然而在實際操作中，實物資產與資產系統內登記信息無法一一對應。一方面，單位資產分類制度不完善，沒有制定財產清查制度，定期或不定期地對資產抽查盤點；資產使用狀況發(fā)生變化時，也沒有按照相關程序對資產進行調撥、報廢、處置，有時資產已經拍賣處置或報廢處理，但由于未辦理規(guī)定的手續(xù)，賬面上仍然存在，資產賬與實物對應不上。另一方面，經領人、資產存放地點等信息沒有及時更新。有些資產如電腦、打印機等在購置后，統一由后勤部門管理，然后各部門根據需要不定期地領用物資。很多時候資產管理系統中錄入的存放地點和使用人都是后勤部門，各部門在領用之后，沒有填寫資產流動登記表，尤其是公共圖書館人員流動較為頻繁，崗位流動后資產使用人也隨之變動，資產管理人員往往不能第一時間在資產管理系統中更正相關信息，導致實物存放地點、使用人和資產管理系統的記錄無法一一對應；資產遺失、損壞時，部門之間就會發(fā)生相互推諉的情況。

（四）政府采購管理存在的問題

本文所說的政府采購是指《中華人民共和國政府采購法》中規(guī)定的，公共圖書館這類的事業(yè)單位使用財政性資金采購依法制定的機制采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，采購的申請、審批、招標、驗收各個流程都需要嚴格把關。

目前，隨著政府采購相關規(guī)定越來越嚴格，公共圖書館對采購的關注也隨之增加。但是仍有單位尚未制定政府采購管理制度，或者政府采購組織層級建設不完備。政府采購預算執(zhí)行較差，不能依據有關法規(guī)明確采購項目的組織形式、購置方式進行，有時甚至隨意更換采購名目和數量，改變原本預算項目用途和資金性質。權責界定不明確，采購人沒有遵守回避原則；采購程序不公開透明，沒有嚴格依照《中華人民共和國政府采購法》等相關法律法規(guī)展開采購活動，更有甚者在采購過程中串通抬高協議供貨價、串標圍標、分拆采購以規(guī)避公開招標[2]。對于認真按采購程序實施采購活動的單位，時常出現重程序，輕結果的問題，缺少對采購結果的考核，陷入連年采購貨物或服務效果不佳，只能重復采購的惡性循環(huán)。

三、加強財務風險管理背景下公共圖書館內控制度建設的措施

公共圖書館要依據單位業(yè)務管理情況，建立覆蓋財、物、人各個環(huán)節(jié)的內部控制體系。制度建設上，在《會計法》、《預算法》、《行政事業(yè)單位內部控制制度規(guī)范》等法律法規(guī)的范圍內，結合公共圖書館工作特點和財務管理的要求，組織制定符合公共圖書館要求的內部控制和監(jiān)督制度和辦法，從制度層面規(guī)范各項經濟活動。同時，公共圖書館要不斷完善內控信息公開制度，努力提升財 務、采購等活動運營的透明度，推動各部門正確決策、合理安排、合規(guī)使用財政資金，進一步提高財政資金的綜合使用效益。崗位設置上，加強關鍵崗位風險管控，實行不相容崗位分離，既要做到財務與資產、采購、資產、業(yè)務等部門有效銜接，也要保證內部控制監(jiān)督檢查、審理、處理相分離，讓內部控制監(jiān)督和業(yè)務實施兩個環(huán)節(jié)相互協調、相互制約、相互監(jiān)督。

（一）優(yōu)化預算管理機制

公共圖書館要根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》嚴肅預算管理，提高資金使用效率。

第一，健全預算管理機制。科學編制部門預算，制定總體發(fā)展目標，根據單位發(fā)展需要，結合往年預算管理內容、上一年預算執(zhí)行情況和重點項目支出績效評價結果進行科學論證，量入為出的原則，合理編制下年度人員及項目支出、政府采購等預算。規(guī)范執(zhí)行部門預算，嚴格按照有關規(guī)定劃分范圍，項目之間不能相互擠占；要嚴格區(qū)分收支分類和經濟科目，準確直觀地反映財政活動。按照全年計劃推動預算執(zhí)行進度，定期向單位管理層匯報，督促各部門按照預定時間開展工作。積極落實預算監(jiān)督，對預算調整以及預算活動全過程的合理性、合法性和有效性實施監(jiān)察和督導，積極配合上級部門對單位預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，及時提供相關資料，如實反映情況；嚴格執(zhí)行上級有關部門作出的有關決定，并及時上報處理結果。除此之外，搭建內部監(jiān)督通道，實行內部監(jiān)督專管員追蹤問效制，建立大額財政資金項目檔案庫，重點對專項資金進行審查。

第二，構建全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理體系，綜合數量、質量、效益等不同方面，對預算資金使用效果進行考核。保障項目預算做好事前規(guī)劃，重點項目論證立項，預算測算科學細致，真實合理；事中執(zhí)行，加強對預算執(zhí)行和項目實現程度的監(jiān)控，保證保質保量地完成目標；事后評價，將評價結果作為改進工作的前提，促進財政資源的高效配置。

（二）規(guī)范資金收支管理

對于公共圖書館這類事業(yè)單位，首先要規(guī)范單位賬戶管理，這就要求單位嚴格遵守《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、財政部《關于進一步加強財政部門和預算單位資金存放管理的指導意見》（財庫[2017]號）和財政國庫管理改革等有關法律、法規(guī)、制度規(guī)定，避免不按規(guī)定開立、使用、變更、撤銷銀行賬戶及資金使用不規(guī)范的情況。一般公共圖書館收入主要為讀者保證金、丟書、污損圖書賠書款等，對于其他事業(yè)性收費應按物價、財政批準的收費范圍和標準執(zhí)行，不得擅自自立收費項目或調整收費標準。另外，所有非稅收入必須使用財政統一票據，按照規(guī)定內容填開票據，內容完整、真實、規(guī)范，印章齊全，不涂改、挖補或撕毀填寫錯誤的票據，票據開具后及時足額上繳財政專戶，實行“收支兩條線”管理。

強化財務支出管理。在日常資金結報中，財務人員要注意加強對原始憑證的審核，對于不符合規(guī)定的票據不予報銷，做到一切賬目都清楚準確；在支付過程中嚴格執(zhí)行公務卡報銷制度，除公務卡結算范圍以外的情況，在培訓、出差等方面一律使用公務卡進行資金結算，嚴禁使用現金；按文件報支專項資金，實行專項資金?？顚Ｓ茫坏脭D占挪用。規(guī)范財政支出，提升單位整體內部控制管理水平，可以改善資金管控缺失問題，促進公共圖書館不斷地發(fā)展，以適應公眾對于公共圖書館更高的要求。

（三）完善資產管理體系

公共圖書館要完善固定資產管理制度，建立全過程、全方位的資產管理鏈條。在資產采購前，各部門應了解部門內固定資產的使用狀況，根據實際需求上報資產長期或短期采購計劃。資產采購時，單位應嚴格管控資金審批手續(xù)，避免沒有預算的資產購置；做好資產分配程序，及時將已購資產分撥給各部門，在資產管理系統內進行登記，建立固定資產卡片；對于固定資產領用人或存放地點發(fā)生變化的情況，及時做好資產管理系統的信息變更，同時注意做好資產負責人離任核查工作，確保人走賬清[3]；定期進行資產清查，對于需要調撥、報廢等的固定資產按照程序進行履行手續(xù)。

對于公共圖書館來說，圖書文獻的管理要定期剔除舊書，對于破損嚴重、內容過時、借閱率低的圖書及時撤架，確保開架書刊的圖書質量。對于社會人士捐贈的價值難以估量的字畫或圖書、檔案，可以按照《政府會計準則——基本準則》中規(guī)定：“資產的計量屬性主要包括歷史成本、重置成本、現值、公允價值和名義金額……無法采用上述計量屬性的，采用名義金額（即人民幣1元）計量?！碧幚矸绞剑ＷC資產管理的全面性，確保資產全部處于財務監(jiān)督之內，防止國有資產的流失[4]。

（四）依法組織政府采購活動

政府采購涉及到采購政策制定、采購程序以及采購管理等多個方面。

政府采購應合理確定采購需求，描述清楚明了、規(guī)范表述、含義準確，盡量通過客觀標準對采購需求進行量化。嚴格按照政府采購制度，公開采購意向，不需要公開的特殊事項必須在財政管理平臺中履行手續(xù)。在采購過程中強化主體責任，最大限度地遏制政府采購活動中出現的腐敗現象，節(jié)約采購成本，推動廉政建設。

四、結語

內部控制作為公共圖書館管理的關鍵一環(huán)，是公共圖書館建設的一項長期工作任務。這項任務不僅要求公共圖書館在人才培養(yǎng)、制度編制、崗位設置等方面開展工作；還要從業(yè)務層面著手，優(yōu)化預算管理機制，合理編制預算、嚴格執(zhí)行預算；規(guī)范資金收支管理；完善資產管理體系，保障國有資產的安全；依法組織政府采購活動，從而提升圖書館財務風險防控水平和業(yè)務管理水平，為更好地開展公共服務事業(yè)提供更有力的內在支撐。