謝劍斌,何映紅

(福建師范大學(xué) a. 地理科學(xué)學(xué)院, b. 地理研究所,福州 350007)

0 引言

目前，中國以政府為主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理模式取得了一系列成就，但也面臨長效機(jī)制不足、缺乏有效激勵、政府負(fù)擔(dān)過重等問題[1]。2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》首次提出在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域“推行市場化機(jī)制”；2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》，提出了建立和完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的目標(biāo)任務(wù)。資源環(huán)境管理的市場化手段成為國家鼓勵和支持的研究方向，亦成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題。

20世紀(jì)70年代以后，隨著歐美市場理性主義思潮的興起，在自然資源和環(huán)境管理領(lǐng)域，開始注重運(yùn)用市場機(jī)制和價格手段。在實踐中，所有帶有價格成分的政策工具，如補(bǔ)貼、稅費(fèi)(關(guān)稅、 環(huán)境稅、環(huán)境費(fèi))、環(huán)境產(chǎn)品市場交易(排污許可交易、賠償機(jī)制)、生態(tài)服務(wù)付費(fèi)(生態(tài)補(bǔ)償)、清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)、押金/返還制度、生態(tài)標(biāo)簽和認(rèn)證、可交易的許可證、生態(tài)銀行制度等，越來越多地被世界各國環(huán)境決策部門采用[2]。資源環(huán)境市場化管理手段(Market-based Instruments，MBIs)成為流行的政策工具[3-4]。生態(tài)銀行作為其中的一種，在國外已有30多年歷史。目前，國際上具有代表性的生態(tài)銀行有濕地銀行(美國濕地緩解銀行)、森林銀行(美國芝加哥氣候交易所等，碳匯交易)、土壤銀行(土地保護(hù)性儲備計劃)、水銀行(美國加利福尼亞州水銀行等，水權(quán)交易)、物種保護(hù)銀行和棲息地保護(hù)銀行等類型[5-6]。國外的實踐證明，生態(tài)銀行是一種能充分利用社會資源，開展生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的有效政策工具[7-8]。近年來，隨著中國生態(tài)文明建設(shè)的深入發(fā)展，國內(nèi)學(xué)界對生態(tài)服務(wù)市場化或生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的探索從理論研究層面走向?qū)嵺`應(yīng)用。全國各地廣泛開展了生態(tài)產(chǎn)品(生態(tài)服務(wù))市場交易的實踐探索[9]。2018年南平市在全國首創(chuàng)“南平生態(tài)銀行”模式[10-11]。

目前本領(lǐng)域有關(guān)研究主要集中于國外生態(tài)銀行的發(fā)展背景、運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作經(jīng)驗以及對中國資源環(huán)境管理的啟示等方面，對南平生態(tài)銀行的研究則聚焦于創(chuàng)設(shè)背景、設(shè)計理念和局部試點經(jīng)驗總結(jié)[10-13]。迄今學(xué)界對南平生態(tài)銀行模式機(jī)制的分析成果還相對較少。本研究基于“資源-資產(chǎn)-資本”轉(zhuǎn)化視角，與國際經(jīng)驗對比，分析南平生態(tài)銀行的運(yùn)行模式、機(jī)制和面臨的問題、挑戰(zhàn)，及時總結(jié)可推廣、示范的經(jīng)驗，并探討南平生態(tài)銀行進(jìn)一步完善的政策空間。

1 研究區(qū)域、分析框架與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)域

南平市位于閩浙贛三省交界處，國土面積2.63萬km2，森林覆蓋率78.85%，自然資源豐富，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越。全市空氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為100%，PM2.5濃度18 mg·m-3。閩江、富屯溪、建溪3條主要河流水質(zhì)狀況優(yōu)，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例為100%。2020年南平市地區(qū)生產(chǎn)總值為2 007.40億元，地方一般公共預(yù)算收入98.18億元，居民人均可支配收入28 579元，其中農(nóng)村居民可支配收入18 557元，均處于全省末位。2020年全市年末戶籍人口數(shù)316.89萬人，比上年末減少1.39萬人，是人口凈流出區(qū)域。與全國許多生態(tài)資源富集的山區(qū)一樣，屬于生態(tài)資源富集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的典型區(qū)域。為了推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，針對分散化的生態(tài)資源難統(tǒng)計、碎片化的生態(tài)資源難整合、優(yōu)質(zhì)化的生態(tài)資產(chǎn)難提升、社會化的生態(tài)資本難引進(jìn)、市場化的交易機(jī)制難建立等困境[13]。2017年底，南平提出探索建設(shè)“生態(tài)銀行”構(gòu)想并得到國家有關(guān)部門的支持。2018年開始，先期選擇條件較為成熟的順昌縣(森林資源)、武夷山市五夫鎮(zhèn)(文化資源)作為試點。目前，全市共搭建平臺公司18家，形成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級生態(tài)銀行運(yùn)作體系，涵蓋森林、水，文化、礦產(chǎn)資源，運(yùn)作模式較為成熟，同時在白茶、耕地、竹等資源領(lǐng)域開展探索。

1.2 分析框架

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，資源、資產(chǎn)和資本是3個相互關(guān)聯(lián)而有所不同的概念?！百Y源”最初的含義指能夠滿足人類某種特定需要的自然物[14]?！百Y產(chǎn)”則是具有稀缺性和明確歸屬并可以帶來利益的資源，強(qiáng)調(diào)對資源的使用和占有并界定了權(quán)利關(guān)系?！百Y本”指能夠?qū)崿F(xiàn)增值并且轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)增值屬性。從“資源-資產(chǎn)-資本”的角度看，生態(tài)資源資本化是生態(tài)資源價值實現(xiàn)的重要途徑與表現(xiàn)形式[15]。生態(tài)資源資產(chǎn)化、生態(tài)資產(chǎn)資本化、生態(tài)服務(wù)貨幣化3個階段的演化路徑如圖1所示，但無論是生態(tài)資源資產(chǎn)化還是生態(tài)資產(chǎn)資本化，都需要一定的條件才能實現(xiàn)。

1)生態(tài)資源資產(chǎn)化。生態(tài)資源指為人類提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的各類自然資源，以及各種由基本自然要素組成的生態(tài)系統(tǒng)等[16]。生態(tài)資產(chǎn)是具有明確所有權(quán)且在一定技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下能夠給所有者帶來效益的稀缺生態(tài)資源，強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，即稀缺性、歸屬性、價值性和可交易性等。生態(tài)資源轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)資產(chǎn)的關(guān)鍵是生態(tài)資源確權(quán)。憲法規(guī)定，所有生態(tài)資源的所有權(quán)歸國家或集體所有，相關(guān)部門或個人只擁有該項生態(tài)資源的使用權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。因此，明晰生態(tài)資源的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利的歸屬是確權(quán)重點。只有建立以產(chǎn)權(quán)約束為基礎(chǔ)的生態(tài)資源管理體制，逐步從實物形態(tài)的資源管理轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)的資產(chǎn)管理，才能實現(xiàn)生態(tài)資源資產(chǎn)化。

2)生態(tài)資產(chǎn)資本化。生態(tài)資產(chǎn)資本化指具備明晰產(chǎn)權(quán)的生態(tài)資源完成資產(chǎn)化后，生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)擁有者將生態(tài)資產(chǎn)用來抵押、出租、轉(zhuǎn)讓、置換或者作為股份進(jìn)行投資的過程，實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的保值和增值。生態(tài)資產(chǎn)資本化實質(zhì)是生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場化配置。因此，建立健全生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場是生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)資本的關(guān)鍵和保障。

3)生態(tài)服務(wù)貨幣化。生態(tài)資本作為生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)經(jīng)營過程，并與其他生產(chǎn)要素(勞動力、技術(shù)等)結(jié)合產(chǎn)出符合社會消費(fèi)需求的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，在市場交易中通過生態(tài)服務(wù)貨幣化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。投資者有動力將生態(tài)資本獲取的經(jīng)濟(jì)利潤進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，涵養(yǎng)更加優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源，讓生態(tài)資源得到可持續(xù)利用。

1.3 數(shù)據(jù)來源

經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于《福建統(tǒng)計年鑒(2021年)》《南平市統(tǒng)計年鑒(2021年)》及南平市10個區(qū)縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。生態(tài)、環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)來源于福建省生態(tài)環(huán)境廳、南平市生態(tài)環(huán)境局的環(huán)境質(zhì)量公報。生態(tài)銀行相關(guān)數(shù)據(jù)來源于南平市政府辦提供的《中共南平市委南平市人民政府關(guān)于印發(fā)<南平市“生態(tài)銀行”試點實施方案>的通知(南委〔2018〕82號)》、南平市生態(tài)銀行辦提供的《南平市“生態(tài)銀行”試點實施方案》和《南平市“生態(tài)銀行”試點工作情況匯報》，以及武夷山市、順昌縣等試點縣(市、區(qū))生態(tài)辦提供的各縣(市、區(qū))“生態(tài)銀行”試點實施方案、工作總結(jié)、調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)和圖件。

2 生態(tài)銀行的架構(gòu)、運(yùn)行流程和機(jī)制

2.1 總體架構(gòu)

南平市借鑒國際上生態(tài)銀行的理念和運(yùn)作經(jīng)驗，由市政府授權(quán)“南平市金融控股有限公司”作為出資人代表與合作方(國企、金融機(jī)構(gòu)及民企等)共同出資成立南平生態(tài)銀行有限公司。公司由市政府相對控股，不完全以盈利為目的，其資產(chǎn)交易收入以滿足成本為主。公司不是金融機(jī)構(gòu)，而是市場化第三方生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)交易平臺。公司內(nèi)部由“一個委員會六個中心”組成，負(fù)責(zé)具體運(yùn)營。生態(tài)銀行的運(yùn)營有自主運(yùn)營、股份合作、特許經(jīng)營、委托運(yùn)營、租賃、轉(zhuǎn)讓等模式。對自然資源的原來持有人，可以通過資源經(jīng)營權(quán)評估入股、租賃、托管和轉(zhuǎn)為運(yùn)營公司員工等多種方式，參與生態(tài)銀行，獲得資產(chǎn)性和生產(chǎn)性收入(圖2)。

2.2 運(yùn)行流程

南平生態(tài)銀行的整體運(yùn)行流程，包含7個步驟：

1)摸底確權(quán)：全面摸清山、水、林、田、湖、草、礦、茶、濕地等自然資源以及古村、古鎮(zhèn)、文化遺跡等生態(tài)文化資源家底(質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求等)，建立數(shù)據(jù)庫，并依托自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)歸屬。

2)資產(chǎn)評估：聘請具有資質(zhì)等級的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源資產(chǎn)價值專業(yè)評估。

3)流轉(zhuǎn)儲備：結(jié)合自然資源三權(quán)分置改革，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、托管等方式將山、水、農(nóng)、林、湖、茶等分散化的生態(tài)資源的資格權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)集中流轉(zhuǎn)到生態(tài)銀行。

4)整理提升：對分散的各類生態(tài)資源進(jìn)行規(guī)模化收儲、整合、修復(fù)、優(yōu)化，形成集中連片優(yōu)質(zhì)的自然資源資產(chǎn)包。

5)金融運(yùn)作：通過抵押擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)基金投入、企業(yè)上市等方式，為資源資產(chǎn)的收儲和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展籌措資金。

6)開發(fā)運(yùn)營：結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)社會資本發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)(生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、健養(yǎng)、文創(chuàng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài))，通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，由專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)專項集合資源的整體開發(fā)和專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營。

7)實施監(jiān)管：在生態(tài)銀行收儲運(yùn)營過程中，政府同步做好開發(fā)過程中的生態(tài)資源資產(chǎn)保護(hù)工作。

2.3 運(yùn)行機(jī)制

南平生態(tài)銀行的運(yùn)行由兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)或兩端交易組成。一是收儲分散所有者的資源產(chǎn)權(quán)到運(yùn)營平臺的前端交易環(huán)節(jié)，二是從運(yùn)營平臺到產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營商的后端交易環(huán)節(jié)。

1)前端交易：生態(tài)資源資產(chǎn)化。根據(jù)資源所有者意愿，生態(tài)銀行平臺公司采取租賃、入股、托管、贖買等多種方式流轉(zhuǎn)，將山、水、農(nóng)、林、湖、礦、茶等分散化的自然資源的資格權(quán)和使用權(quán)集中化流轉(zhuǎn)到市縣生態(tài)銀行運(yùn)營公司。

2)后端交易：生態(tài)資產(chǎn)資本化。生態(tài)銀行通過前端交易收儲的生態(tài)資產(chǎn)，通過生態(tài)修復(fù)等措施進(jìn)行整合和增信，將生態(tài)資產(chǎn)分類(行業(yè))分塊(區(qū)域)打包形成生態(tài)資產(chǎn)包，對接資本市場，引入專業(yè)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商，通過持續(xù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和市場化融資實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的保值增值(圖3)。

3 生態(tài)銀行運(yùn)行績效和存在問題

3.1 運(yùn)行效果

南平生態(tài)銀行開展3年多來，從總體上看，目前經(jīng)濟(jì)效益仍不顯著，生態(tài)修復(fù)和生態(tài)建設(shè)還難以得到直接和明顯的回報。與政府有關(guān)方面的投入相比，目前生態(tài)銀行模式所實現(xiàn)的收入還相差較遠(yuǎn)。其原因不僅與生態(tài)建設(shè)的長期性和前期往往需要巨大投入有關(guān)，也與南平生態(tài)銀行所涉及的產(chǎn)業(yè)主要是偏初級的養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)林牧漁產(chǎn)品加工業(yè)和旅游業(yè)有關(guān)。這些產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)谿DP增長、當(dāng)?shù)卣斦杖牒娃r(nóng)民的收入提升的貢獻(xiàn)還比較薄弱[17-18]。生態(tài)銀行的運(yùn)行需要一個不斷探索和完善過程，也需要較長的時間尺度，因此總體客觀的運(yùn)行效果尚有待繼續(xù)觀察。

就具體成功案例而言，順昌森林生態(tài)銀行作為南平市2018年最早開展生態(tài)銀行試點運(yùn)行效果較好(表1)[19]，2021年11月入選國家林業(yè)和草原局發(fā)布的第二批林業(yè)改革發(fā)展典型案例。

表1 順昌森林生態(tài)銀行運(yùn)行績效(2018—2021年)Table 1 Operational performance Forest Ecological Bank of Shunchang County(2018—2021)

3.2 存在問題

無論在前端交易的生態(tài)資源資產(chǎn)化，還是在后端交易的生態(tài)資產(chǎn)資本化兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都存在難以克服的瓶頸和挑戰(zhàn)。

1)生態(tài)資源資產(chǎn)化環(huán)節(jié)。首先，仍有大量生態(tài)資源底數(shù)不清、難以形成區(qū)域資源資產(chǎn)“一張圖”；其次，產(chǎn)權(quán)制度改革滯后于市場發(fā)展的需要，大量生態(tài)資源還存在權(quán)屬不清，產(chǎn)權(quán)主體不明確、所有權(quán)邊界不清晰等一系列問題，而產(chǎn)權(quán)明晰是交易的前提，也是生態(tài)銀行正常運(yùn)作的基礎(chǔ)；最后，生態(tài)資源資產(chǎn)價值評估技術(shù)上不成熟，前端交易中農(nóng)戶生態(tài)資產(chǎn)的公允價格難以形成。由于目前沒有統(tǒng)一成熟的生態(tài)資產(chǎn)評估技術(shù)方法，南平市在試點工作中秉持“盡量避免出現(xiàn)定價過低損害群眾利益、定價過高阻礙產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)入”的原則，鼓勵各地自行探索。目前收儲環(huán)節(jié)的定價，既有以市場定價為主的順昌林業(yè)資源定價方法；也有采用該資源類別最普遍用途的行業(yè)平均回報來確定價格，如浦城耕地資源經(jīng)營權(quán)的出讓；還有采用市場評估與專業(yè)評估相結(jié)合的方法，如武夷山市五夫鎮(zhèn)在實施興賢古街項目中，對古屋收儲采用了市場價標(biāo)準(zhǔn)，但對農(nóng)田出租租金又采用專業(yè)評估價格?？偠灾?，目前的前端交易中資源資產(chǎn)定價還比較混亂，缺乏規(guī)范，難以形成公允價格，也未能充分體現(xiàn)生態(tài)資源的外部性與外溢價值，生態(tài)產(chǎn)品價格機(jī)制仍然處于探索階段。

2)生態(tài)資產(chǎn)資本化環(huán)節(jié)。生態(tài)要素的市場化交易體系還未真正形成，只有少量的生態(tài)資產(chǎn)采用市場競價的方式實現(xiàn)資本化，如建陽高嶺土、光澤礦泉水的礦業(yè)權(quán)出讓，大部分后端交易未能進(jìn)行充分競價，基本上都為買方市場，生態(tài)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)價格由市場主體主導(dǎo)[12]?，F(xiàn)有資源資產(chǎn)交易體系難以發(fā)揮發(fā)現(xiàn)價格、減低交易費(fèi)用、提高交易效率的作用。目前生態(tài)市場交易還處于半市場或準(zhǔn)市場階段，導(dǎo)致市場交易不活躍，社會資本投資意愿不足，招商引資渠道匱乏，也影響了農(nóng)戶參與生態(tài)銀行的積極性[13]。

4 結(jié)論與政策啟示

4.1 結(jié)論

4.1.1 探索了生態(tài)資源資本化的南平路徑

國際上，建立以生態(tài)銀行為載體的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制是未來趨勢[7]。南平生態(tài)銀行借鑒國際上生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)交易的成功經(jīng)驗，結(jié)合國情和當(dāng)?shù)靥厣?，采取“分散式輸入、集中式輸出”方式，?gòu)建了一個市場化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)第三方平臺，推動生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的資產(chǎn)化、市場化，從而打通資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的通道。從運(yùn)行效果來看，南平生態(tài)銀行通過股份合作、委托運(yùn)營、租賃、轉(zhuǎn)讓等模式將不同的資源權(quán)屬進(jìn)行管理和運(yùn)營，讓生態(tài)資本保值增值，也使農(nóng)戶獲益。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，在構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，拓寬“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的通道方面，走出了一條既遵循市場化改革方向，又有南平特色的生態(tài)資源資本化探索之路，不僅豐富了中國生態(tài)資源資本化的實現(xiàn)方式，而且有助于加快市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)進(jìn)程。

4.1.2 南平生態(tài)銀行設(shè)計理念比較超前

國外生態(tài)銀行的核心要素是生態(tài)信用和生態(tài)信用市場[8]。無論是美國還是加拿大、澳大利亞，其生態(tài)銀行設(shè)立的目標(biāo)都是生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)和功能不降低(濕地“零凈損失”或占補(bǔ)平衡)，目標(biāo)單一，而南平生態(tài)銀行的政策目標(biāo)是保護(hù)資源和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)兼顧。南平生態(tài)銀行在設(shè)計理念上比較超前，是一個比美國濕地銀行要素更多元、目標(biāo)更綜合、機(jī)制更復(fù)雜的運(yùn)行平臺。因此，從理論上講，南平生態(tài)銀行運(yùn)行需要較高的運(yùn)行條件和復(fù)雜精巧的設(shè)計管理。

4.1.3 政府的作用和角色定位與國外生態(tài)銀行有很大不同

生態(tài)銀行是政府利用市場和創(chuàng)建市場的產(chǎn)物，從設(shè)立到運(yùn)行始終離不開政府的審批和監(jiān)管。在這一點上，南平生態(tài)銀行和國外生態(tài)銀行相同。但在實際運(yùn)行上，南平生態(tài)銀行和國外生態(tài)銀行卻存在很大的差異。以美國濕地銀行為例，生態(tài)銀行的3個參與主體，即濕地需求者(開發(fā)者)、濕地供給者(建設(shè)者)與政府監(jiān)管者(美國陸軍工程兵團(tuán)、美國環(huán)保局、濕地所在地政府等)定位清晰、角色分明。在南平生態(tài)銀行的參與主體(農(nóng)戶、開發(fā)者、管理者、政府)中，一方面，政府兼具生態(tài)銀行主要投資人和運(yùn)行監(jiān)管人的角色，角色定位復(fù)雜，存在利益沖突；另一方面，南平生態(tài)銀行名義上是政府出資控股的有限責(zé)任公司為獨立法人，實際上又要承擔(dān)部分政府和市場中介的職能，如內(nèi)部“一個委員會六個中心”中，大數(shù)據(jù)中心負(fù)責(zé)摸清自然資源家底、建立資源賬本(政府職能)，資產(chǎn)評估中心負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)價格評估(市場中介職能)，研發(fā)中心制定操作流程和交易規(guī)則(政府職能)等。政府監(jiān)管者和投資人的角色沖突，以及平臺企業(yè)(南平生態(tài)銀行)承擔(dān)部分政府職能，增加了生態(tài)銀行運(yùn)行的風(fēng)險。

4.2 政策啟示

4.2.1 生態(tài)銀行良性運(yùn)行是一個系統(tǒng)工程，需要一系列制度和技術(shù)保障

從國際經(jīng)驗上看，美國濕地銀行的成功運(yùn)行依賴于其完善的法律制度保障、成熟的市場化機(jī)制與先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗[20]。生態(tài)銀行的運(yùn)行需要有一系列的制度、市場和技術(shù)保障，才能發(fā)揮市場化工具的積極功效。當(dāng)前南平生態(tài)銀行在實際運(yùn)行中，面臨多方面的瓶頸和挑戰(zhàn)，需要在實踐中不斷探索。從“資源-資產(chǎn)-資本”轉(zhuǎn)換的角度看，清晰界定生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、建立健全生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)要素市場是實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，也是生態(tài)銀行良性運(yùn)行的重要前提。南平市要以全國首個獲批自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制試點地級市為契機(jī)，不斷創(chuàng)新自然資源產(chǎn)權(quán)賦能途徑，完善自然資源流轉(zhuǎn)配套法規(guī)。另外，政府應(yīng)不斷探索完善相應(yīng)的資產(chǎn)價格形成機(jī)制，根據(jù)不同資源資產(chǎn)的狀況制定相對統(tǒng)一的價格基準(zhǔn)，并公開化、透明化，市場再根據(jù)價格基準(zhǔn)引導(dǎo)形成合理的價格，解決社會對價格制定的認(rèn)可度不足的問題。

4.2.2 規(guī)避生態(tài)資產(chǎn)過度資本化的生態(tài)風(fēng)險

國內(nèi)外生態(tài)資產(chǎn)資本化運(yùn)作中有成功經(jīng)驗，也有不少失敗案例。由于生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)要素市場發(fā)育不足，南平生態(tài)銀行的設(shè)立和運(yùn)行是政府強(qiáng)力推動的結(jié)果。目前生態(tài)銀行運(yùn)行中存在大量政府行政力量代替市場行為的問題。這在一定程度上，消解了生態(tài)銀行設(shè)立的初衷和本來功效。今后隨著市場的不斷完善，需要以委托代理模型理清政府與平臺企業(yè)之間的關(guān)系，構(gòu)建合理的激勵約束機(jī)制。此外，政府必須科學(xué)劃分非可經(jīng)營性生態(tài)資產(chǎn)和可經(jīng)營性生態(tài)資產(chǎn)，并制定不同的管理規(guī)則，還必須在管轄權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，構(gòu)建獨立、統(tǒng)一、專業(yè)的跨部門監(jiān)管小組，可能涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利等相關(guān)部門，明確分工，進(jìn)行全面、協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系建設(shè)，向公眾公開信息，接受公眾和職能部門的監(jiān)督，規(guī)避生態(tài)資產(chǎn)過度資本化的生態(tài)風(fēng)險。

志謝：

福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院祁新華教授為本研究提供了部分資料、審閱初稿并提出寶貴修改意見。特此謹(jǐn)致誠摯謝意！