文/湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 陳蝶

自2020年《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公布以來，得到檔案學(xué)界以及檔案工作部門的廣泛關(guān)注?！掇k法》明確了重大活動和突發(fā)事件檔案定義范圍，對檔案機構(gòu)職責(zé)分工、突發(fā)事件檔案管理要求以及突發(fā)事件檔案利用開發(fā)等方面進行明確，為后續(xù)突發(fā)事件檔案管理工作提供了基礎(chǔ)保障。在總體國家安全觀的宏觀指導(dǎo)下，加強突發(fā)事件應(yīng)急管理，從而提升突發(fā)事件檔案管理能力，促進我國檔案工作健康發(fā)展。

研究發(fā)現(xiàn)，目前我國突發(fā)事件檔案管理研究主要在預(yù)防措施、治理方法、體系建設(shè)3個方面。于海燕提出，應(yīng)當(dāng)建立4級預(yù)警機制來完善災(zāi)害預(yù)警運行體系。趙衛(wèi)利等指出，預(yù)案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括組織領(lǐng)導(dǎo)、指揮系統(tǒng)建設(shè)、信息傳輸、危險評估、搶救措施、異地災(zāi)備、人員培訓(xùn)等方面；向立文等指出，管理機制應(yīng)當(dāng)分為防災(zāi)機制，建立健全自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系等。本文運用詞頻統(tǒng)計與分析方法，主要對《辦法》的檔案定義范圍、檔案機構(gòu)職責(zé)分工、突發(fā)事件檔案管理要求、突發(fā)事件檔案利用開發(fā)，揭示突發(fā)事件檔案管理現(xiàn)狀4方面進行歸納總結(jié)。

一、文本詞頻統(tǒng)計

《辦法》是重大活動和突發(fā)事件檔案管理工作邁入規(guī)范化階段的里程碑，應(yīng)視為一個權(quán)威的研究對象。本文對《辦法》進行詞頻統(tǒng)計分析，共5章30條，并利用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法對其進行解讀。對《辦法》章節(jié)進行編號處理，其中，第一章總則編號依次為Z1……Z7，第二章編號依次為G8……G13，第三章管理要求為L14……L24，第四章依次為D25……D28。編號字母對應(yīng)章節(jié)名拼音首字母，重復(fù)時就依次后推，數(shù)字表示序列。第五章附則為具體實施時間，本文不予分析。本文首先利用分詞軟件對文本進行處理，剔除不必要的虛詞；其次結(jié)合學(xué)科知識以及突發(fā)事件檔案專業(yè)知識進行人工干預(yù)；最后利用社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件描述分詞與各條款之間關(guān)聯(lián)程度，并對特征表現(xiàn)進行歸納。

二、突發(fā)事件檔案管理現(xiàn)狀

（一）明確宗旨定義。具體如下：

1.詞頻分布?！掇k法》順應(yīng)時代發(fā)展潮流，為突發(fā)事件檔案管理工作提供指引，通過構(gòu)建專門規(guī)定解決重大活動和突發(fā)事件檔案工作及制度建設(shè)現(xiàn)存問題，進而滿足社會公眾需求?！掇k法》對重大活動和突發(fā)事件檔案定義做了明確規(guī)定，從而促進了相應(yīng)工作的健康開展。堅持“為黨管檔”“為國守史”的偉大使命，堅持以人民群眾為中心，充分發(fā)揮突發(fā)事件檔案資政、存史的重要作用。

分析發(fā)現(xiàn)，《辦法》中有關(guān)宗旨與定義的詞頻分布具有以下特點：“國家”作為突發(fā)事件檔案管理工作提供服務(wù)的首要主體，共現(xiàn)頻次最高，為12次，其次是“納入”“保管”“規(guī)定”都共現(xiàn)8次，“要求”共現(xiàn)7次，社會共現(xiàn)4次，其他詞語共現(xiàn)數(shù)量較低。這些詞頻分布揭示了《辦法》通過規(guī)定重大活動、突發(fā)事件以及重大活動與突發(fā)事件檔案的定義，切實為其管理工作提供規(guī)范保障，進而充分滿足國家與社會對突發(fā)事件檔案價值的利用需求。

2.關(guān)聯(lián)分析。以圖1為例，關(guān)于定義與宗旨方面的核心詞以藍色方塊圖標(biāo)表示，《辦法》中各條款以紅色圓形圖標(biāo)表示。利用社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件進行可視化分析，借助Net Draw繪制關(guān)系圖譜，并進行中間中心性分析。圖標(biāo)越大，其中間中心性越高，連線越粗，則表示某一詞語與單條條款關(guān)聯(lián)性越強。

圖1 宗旨與定義方面關(guān)系圖譜

從圖1中發(fā)現(xiàn)，有關(guān)宗旨與定義方面的詞語分布在《辦法》各個章節(jié)，表示突發(fā)事件檔案管理工作的“民本性”與“服務(wù)性”貫穿整個文本始終。而單條條款對某些詞的關(guān)注，主要體現(xiàn)在以下方面：總則第二條（Z2）的中間中心性最高，說明其與宗旨定義方面的詞語最為親密；緊接著的是Z4、Z5、L14。其中，Z2最關(guān)注的核心詞是“國家”“社會”“安全”；Z4關(guān)注的核心詞是“安全”；Z5關(guān)注“安全”“保管”“組織”；而L14最關(guān)注“國家”“社會”“制度”。此外，突發(fā)事件檔案管理工作是一項全國性工作，“國家”一詞的中間中心性最強，與各條之間關(guān)聯(lián)程度最高。在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，突發(fā)事件檔案是國家檔案資源體系的重要組成部分，對于總結(jié)突發(fā)事件的規(guī)律和經(jīng)驗、實現(xiàn)檔案存史、資政、育人的價值具有重要的意義。

（二）規(guī)定職責(zé)分工。主要有以下兩方面：

1.詞頻統(tǒng)計。在突發(fā)事件檔案管理工作運行過程中，《辦法》對相關(guān)部門職責(zé)進行了明確分工，例如檔案主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)應(yīng)對部門負(fù)責(zé)收集、檔案館負(fù)責(zé)保存等?！掇k法》在職責(zé)分工方面做了明確指導(dǎo)，優(yōu)化了突發(fā)事件檔案管理工作的職權(quán)結(jié)構(gòu)，對國家檔案管理事業(yè)發(fā)展具有推動作用。

《辦法》中有關(guān)職責(zé)分工的詞頻分布表現(xiàn)如下：“責(zé)任”共現(xiàn)頻次最高，達到27次，說明《辦法》在職責(zé)分工方面格外強調(diào)責(zé)任歸屬問題；依次是“單位”“管理”“主管”，共現(xiàn)頻次分別為23次、22次、14次，明確各單位管理責(zé)任；接著是“保管”“移交”“負(fù)責(zé)”“安全”“職責(zé)”等，對相應(yīng)部門具體管理措施進行了說明；“接收”“辦理”的共現(xiàn)頻次均為2次?！掇k法》對于突發(fā)事件檔案管理職責(zé)方面的規(guī)定具有主體多元性，既包括檔案主管部門、應(yīng)急管理部門，也包括檔案館。這些詞頻的分布，充分展示了《辦法》在明確職責(zé)分工方面的指導(dǎo)作用，為之后突發(fā)事件檔案管理工作提供了明確規(guī)范。

2.關(guān)聯(lián)分析。利用Ucinet6社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件和Net Draw描繪各詞語與各條款之間的關(guān)聯(lián)程度，并繪制關(guān)系圖譜，見圖2。

圖2 職責(zé)分工方面關(guān)系圖譜

根據(jù)圖2可知，有關(guān)職責(zé)分工方面的詞語分散于《辦法》各個章節(jié)，但主要集中在第二章（G）中。關(guān)聯(lián)程度則具體體現(xiàn)為：G9圖標(biāo)最大，中間中心性最強，與“責(zé)任”“職責(zé)”“辦理”“負(fù)責(zé)”等詞語保持緊密聯(lián)系；緊接著是G8、L22、D26等條文?！柏?zé)任”一詞圖標(biāo)最大，其中間中心性最強，說明突發(fā)事件管理工作特別重視責(zé)任分工問題，依次分別是“管理”“主管”“單位”等詞。分析可知，《辦法》對管理工作職責(zé)分工方面，主要體現(xiàn)了社會分工理念以及人本管理理念，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的工作原則，方便不同主體明晰各自任務(wù)，在職責(zé)范圍內(nèi)推動工作開展。

（三）確定管理要求。主要從以下兩方面進行統(tǒng)計和分析：

1.詞頻統(tǒng)計?！掇k法》在收集、整理、歸檔等一系列過程中，對管理主體、管理措施、管理要求等進行規(guī)范。比如，清單管理制度、提前介入要求、工作機制和通報制度等。為突發(fā)事件檔案管理工作長期發(fā)展指明了方向，促進突發(fā)事件檔案管理的多元化以及全面化。

《辦法》在管理要求方面的詞頻分布具有以下特點：“責(zé)任”一詞共現(xiàn)頻次最高，為27次；依次是“管理”為22次；緊接著是“納入”“規(guī)定”“要求”“歸檔”，充分說明了《辦法》所蘊含對突發(fā)事件檔案管理工作的要求。雖然“職責(zé)”“整理”“領(lǐng)導(dǎo)”等詞共現(xiàn)頻次較低，但由于文本的特殊性，亦具有重要意義。這些詞頻分布，充分揭示了《辦法》對突發(fā)事件檔案管理要求明確而清晰的指導(dǎo)。

2.關(guān)聯(lián)分析。上述分析揭示《辦法》在管理要求方面的詞頻分布，關(guān)系圖譜見圖3。

圖3 管理要求方面關(guān)系圖譜

根據(jù)圖3可知，有關(guān)管理要求方面的詞語主要分布在第三章（L）中。關(guān)聯(lián)程度則具體體現(xiàn)為：第二十條（L20）圖標(biāo)最大，中間中心性最強，與“責(zé)任”“管理”“整理”“要求”等詞語保持緊密聯(lián)系；緊接著是L16、L18、L17等條文。L16最關(guān)注“職責(zé)”和“責(zé)任”，強調(diào)責(zé)任分工重要性；L18最關(guān)注“管理”和“納入”；L17最“關(guān)注”“責(zé)任”和“要求”。此外，“責(zé)任”一詞圖標(biāo)最大，其中間中心性最強，說明突發(fā)事件管理工作在管理要求方面特別重視責(zé)任分工問題，依次分別是“管理”“規(guī)定”“納入”等詞?！掇k法》對突發(fā)事件檔案管理工作規(guī)定明確的管理要求，促進了相關(guān)管理機制的完善，從而為突發(fā)事件檔案管理工作提供了管理思路。

（四）檔案開發(fā)利用。具體方面分析如下：

1.詞頻統(tǒng)計。檔案開發(fā)利用是檢驗突發(fā)事件檔案管理工作質(zhì)量的重要指標(biāo)，也是檔案管理核心工作業(yè)務(wù)。為實現(xiàn)突發(fā)事件檔案的重要價值，檔案開發(fā)利用工作不可忽視。

《辦法》中有關(guān)檔案開發(fā)利用詞頻分布具有以下特點：“利用”共現(xiàn)13次，“提供”共現(xiàn)6次，“數(shù)據(jù)庫”共現(xiàn)4次，“價值”共現(xiàn)3次，“資源”“開放”“共享”等共現(xiàn)2次，“服務(wù)”和“便利”共現(xiàn)1次。檔案開發(fā)利用方面詞語集中分布于提供利用環(huán)節(jié)，揭示利用“數(shù)據(jù)庫”以及其他“資源”實現(xiàn)檔案信息的“開放”與“共享”，實現(xiàn)便利服務(wù)。

2.關(guān)聯(lián)分析。從圖4中可以發(fā)現(xiàn)單條條款與某些詞語之間的關(guān)聯(lián)，例如：D25圖標(biāo)最大，說明其中間中心性最強，與“利用”“提供”“共享”等詞關(guān)聯(lián)緊密；緊接著是D28條款，最關(guān)注“價值”“提供”等詞；再次就是G10、D26、D27等條款。G10和D26最關(guān)注“提供”和“利用”等詞，而D27則最關(guān)注“數(shù)據(jù)庫”與“共享”，其中數(shù)據(jù)庫蘊含眾多突發(fā)事件檔案信息資源，是提供利用的最佳方式。分析可知，《辦法》對突發(fā)事件檔案開發(fā)利用方面，強調(diào)提供利用與資源共享，即利用相關(guān)數(shù)據(jù)庫充分實現(xiàn)信息資源共享，為社會利用提供便利服務(wù)。

圖4 檔案開發(fā)利用關(guān)系圖譜

三、現(xiàn)存問題

（一）管理機制不夠健全。首先，制度設(shè)置方面，《辦法》中提出的檔案事件管理機制過于簡略，缺乏系統(tǒng)性、全面性；其次，領(lǐng)導(dǎo)機制方面，在突發(fā)事件檔案管理工作上缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)機制；最后，工作機制方面，各級檔案主管部門缺少對突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理的認(rèn)識，從而忽視了突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機制的建立。此外，關(guān)于檔案應(yīng)急管理機制的研究成果主要集中在近十年，具體涉及檔案應(yīng)急管理機制方面內(nèi)容，但成果較為分散，沒有系統(tǒng)地構(gòu)建突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機制。

（二）管理工作不夠重視。其一，檔案收集困難。在發(fā)生重大突發(fā)事件時，檔案收集時的復(fù)雜性、困難性、緊迫性使相關(guān)檔案資源數(shù)量較少，進而對今后檔案利用工作造成嚴(yán)重影響。由于檔案收集自身特征，與其他重大事務(wù)工作發(fā)生時容易被忽視，使檔案部門無法快速找到切入點，參與到工作進程中去。其二，檔案保管不當(dāng)。在重大突發(fā)事件結(jié)束以后，由于各部門之間分工各異，且有些部門未及時向檔案部門移交相關(guān)檔案資源，從而導(dǎo)致突發(fā)事件檔案保管數(shù)量少、地區(qū)分散、有機聯(lián)系少。

（三）人員檔案意識不夠。突發(fā)事件出現(xiàn)時，現(xiàn)場工作人員大多數(shù)屬于其他專業(yè)領(lǐng)域，對檔案收集工作不熟悉。職能部門領(lǐng)導(dǎo)重點關(guān)注其他重要工作，沒有將檔案收集工作納入工作規(guī)劃中。缺乏檔案部門的參與，在繁忙工作中失去了收集相關(guān)檔案的最好機會，忽視原始資料的珍貴價值。即使開展了檔案收集工作，也存在一定的滯后性與局限性。這種收集大多是通告、文件、報告等，缺乏發(fā)生現(xiàn)場的第一手資料。另外，收集人往往身兼數(shù)職，無法對收集的檔案進行科學(xué)、合理管理。

四、優(yōu)化路徑

（一）健全突發(fā)事件檔案工作機制。首先，加強制度建設(shè)。通過對《辦法》中現(xiàn)存問題進行分析，制定具有針對性、科學(xué)性、全面性的管理制度，為突發(fā)事件檔案管理工作開展提供制度保障。其次，健全領(lǐng)導(dǎo)機制。成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮檔案主管部門協(xié)調(diào)作用，為突發(fā)事件檔案管理工作提供保障。最后，完善工作機制。各級檔案主管部門要積極主動將突發(fā)事件檔案管理工作列入檔案工作規(guī)劃，建立健全專業(yè)性、科學(xué)性、可行性的檔案應(yīng)急管理機制。

（二）加強突發(fā)事件檔案收管工作。首先，加強監(jiān)督指導(dǎo)。在相關(guān)檔案收集過程中，各級檔案主管部門要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，調(diào)任檔案工作人員投入到收集工作中。其次，做好分工協(xié)作。檔案部門在做好監(jiān)督指導(dǎo)工作的基礎(chǔ)上，要加強對不同形式、不同地區(qū)、不同主題突發(fā)事件的檔案收集工作，對分散保存的檔案信息資源實行共享互補。最后，完善保管方式。在突發(fā)事件頻發(fā)的區(qū)域內(nèi)，建立專門突發(fā)事件檔案保護中心，對相關(guān)檔案進行異地備份，充分加強對突發(fā)事件檔案資源的安全保障。

（三）增強相關(guān)工作人員責(zé)任意識。突發(fā)事件發(fā)生時，檔案收集工作容易被忽視。各級檔案主管部門應(yīng)充分滿足突發(fā)事件中有關(guān)檔案工作的合理需求，第一時間派遣工作人員幫助，加強協(xié)同合作。此外，面對突發(fā)事件時，檔案部門不能有“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，而應(yīng)積極要求參與。在突發(fā)事件檔案管理中，檔案部門及其工作人員要富有責(zé)任意識，積極承擔(dān)相關(guān)工作，呈現(xiàn)專業(yè)精神與優(yōu)勢。

五、結(jié)語

當(dāng)前，對突發(fā)事件檔案管理已顯得極為重要。通過對突發(fā)事件檔案管理工作現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件檔案管理工作仍存在管理機制不夠健全、管理工作不夠重視、人員檔案意識不足等問題，進而提出健全突發(fā)事件檔案工作機制、加強突發(fā)事件檔案收管工作、增強相關(guān)工作人員責(zé)任意識等優(yōu)化路徑。在總體國家安全觀背景下，突發(fā)事件檔案管理工作顯得尤為重要。通過對其研究，以期為未來突發(fā)事件檔案管理提供借鑒。