唐潤華，李 志

(1.大連外國語大學(xué)新聞與傳播學(xué)院，遼寧大連116000；2.浙大寧波理工學(xué)院傳媒學(xué)院，浙江寧波315000)

當(dāng)前的全球網(wǎng)絡(luò)空間已與陸地、海洋、空中、宇宙并列，被稱之為“第五空間”。隨著虛擬空間與現(xiàn)實世界的深度融合，各種已知、未知的網(wǎng)絡(luò)隱患不斷涌現(xiàn)，引起了國際社會的普遍關(guān)注，甚至演化成了全球網(wǎng)絡(luò)治理的重要議題。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2020年末，全球互聯(lián)網(wǎng)用戶已達(dá)到50.5億，這標(biāo)志著在近75.8億的世界總?cè)丝谥校ヂ?lián)網(wǎng)滲透率達(dá)到了64.2%：2000年至2021年全球互聯(lián)網(wǎng)用戶增長速率達(dá)到1300%，增長速度最快的前4位區(qū)域是非洲(12975%)、中東(5627%)、拉丁美洲與加勒比海(2544%)和亞洲(2268%)，曾憑借網(wǎng)絡(luò)信息通信的技術(shù)優(yōu)勢排名前列的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)區(qū)域的增速十分遲緩，排名是歐洲(593%)、大洋洲(284%)和北美洲(208%)，其中全球互聯(lián)網(wǎng)使用率最高的地區(qū)前3位分別是亞洲(53.6%)、歐洲(14.4%)和非洲(11.7%)。[1]這種變化的相適應(yīng)表明了越來越多的國家行為體參與到了全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的實踐，中國國家主席習(xí)近平在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會開幕式中倡議堅持“尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”“維護(hù)和平安全”“促進(jìn)開放合作”“構(gòu)建良好秩序”的四個原則，以及“加快全球網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)互聯(lián)互通；打造網(wǎng)上文化交流共享平臺，促進(jìn)交流互鑒；推動網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)共同繁榮；保障網(wǎng)絡(luò)安全，促進(jìn)有序發(fā)展；構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)治理體系，促進(jìn)公平正義”的五點主張。[2]那么如何保障全球網(wǎng)絡(luò)空間安全、穩(wěn)定、健康、繁榮以及構(gòu)建有效的治理規(guī)范進(jìn)程，已成為世界各國共同關(guān)注的目標(biāo)。

1999年1月，聯(lián)合國大會一致通過了第53/70 號決議，第一次把信息、電信領(lǐng)域衍生的問題納入到了國際網(wǎng)絡(luò)安全的領(lǐng)域。決議指出，信息通信技術(shù)的傳播關(guān)乎整個國際社會利益，號召世界各國廣泛地開展國際合作。自從全球網(wǎng)絡(luò)空間的安全問題被視為全球治理的核心議題以來，聯(lián)合國就成為了交流主張、展開合作和推動治理的重要場所，聯(lián)合國構(gòu)建的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制則被譽(yù)為最具代表的全球性平臺。2018年，聯(lián)合國建立了包含愿意參與進(jìn)程成員國的聯(lián)合國信息安全政府專家組(UNGGE)和聯(lián)合國信息安全開放式工作組(UNOEWG)，標(biāo)志著聯(lián)合國框架下“雙軌制”的誕生。這體現(xiàn)了參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理主體的多元，發(fā)揮了非國家行為體的積極作用，也讓“雙軌制”成為全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國家行為主體責(zé)任認(rèn)定的新路徑。然而，中國作為世界上擁有網(wǎng)民數(shù)量最多的國家，對于主動參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理，積極應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)治理中遇到的各種問題，提出確切有效的治理方案，有著義不容辭的責(zé)任。這不僅是中國提高國際地位，增強(qiáng)在國際社會上的影響力對自己的要求，也是作為一個負(fù)責(zé)任大國形象的具體闡釋，更是構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體路徑的一種詮釋。其實，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題在國際社會的認(rèn)同是有所區(qū)別，針對具體問題的呈現(xiàn)可從聯(lián)合國“雙軌制”平臺新路徑出發(fā)，提出切實有效的治理方案。

一、全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題的提出

鑒于全球互聯(lián)網(wǎng)在國別領(lǐng)域、文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)上的差異，網(wǎng)絡(luò)空間的治理已成為世界廣泛關(guān)注的對象，其所衍生的全球網(wǎng)絡(luò)空間問題已密切影響到了國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等各領(lǐng)域。關(guān)于全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題的呈現(xiàn)可以將Apriori算法關(guān)聯(lián)規(guī)則作為基礎(chǔ)，對全球新聞網(wǎng)站有關(guān)“網(wǎng)絡(luò)空間”的詞匯進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，再呈現(xiàn)出關(guān)注度最高的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題。

如表1所示，在全球新聞網(wǎng)站支持度TOP 10強(qiáng)規(guī)則中，每兩項總是伴隨、成對出現(xiàn)，原因在于前導(dǎo)項與后繼項的順序雖然不影響支持度，但是會影響置信度。第一，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”詞頻出現(xiàn)，會伴隨“網(wǎng)絡(luò)空間安全”“網(wǎng)絡(luò)空間治理”“人工智能”“信息技術(shù)”詞頻的出現(xiàn)；第二，“人工智能”詞頻出現(xiàn)，會伴隨“網(wǎng)絡(luò)空間安全”“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”“信息安全”“網(wǎng)絡(luò)空間治理”詞頻的出現(xiàn)；第三，“信息技術(shù)”詞頻出現(xiàn)，會伴隨“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”“網(wǎng)絡(luò)空間安全”“信息安全”“網(wǎng)絡(luò)空間治理”詞頻的出現(xiàn)；第四，經(jīng)過支持度最高的規(guī)則“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”“網(wǎng)絡(luò)空間安全”，可以判斷“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”出現(xiàn)以后會有92.8%的置信度概率出現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)空間安全”，并且從TOP10強(qiáng)規(guī)則來分析“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”以成為全球新聞網(wǎng)站當(dāng)中出現(xiàn)最頻繁的詞條。

表1 全球新聞網(wǎng)站支持度TOP 10強(qiáng)規(guī)則

如表2所示，在全球新聞網(wǎng)站置信度TOP 10強(qiáng)規(guī)則中發(fā)現(xiàn)：第一，全球新聞網(wǎng)站中置信度最高的是96.2%且支持度也是最高的，表示“網(wǎng)絡(luò)空間安全，網(wǎng)絡(luò)空間治理”詞頻出現(xiàn)后會出現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”詞頻；第二，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”無論是作為前導(dǎo)項還是后繼項，出現(xiàn)的概率都很高且支持度也很高；第三，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”或“人工智能,網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”任意出現(xiàn)一項詞頻，都有很高的概率出現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)空間安全”詞頻；第四，“網(wǎng)絡(luò)空間安全，信息技術(shù)”“國家安全，網(wǎng)絡(luò)空間治理”“個人信息保護(hù)”“安全威脅，網(wǎng)絡(luò)攻擊”詞頻作為前導(dǎo)項，“信息安全”詞頻作為后繼項出現(xiàn)十分頻繁。另外，出現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)空間安全，信息技術(shù)”詞頻后也會出現(xiàn)“信息安全”詞頻；出現(xiàn)“國家安全，網(wǎng)絡(luò)空間治理”詞頻后也會出現(xiàn)“信息安全”；出現(xiàn)“個人信息保護(hù)”詞頻后也會出現(xiàn)“信息安全”詞頻；出現(xiàn)“安全威脅,網(wǎng)絡(luò)攻擊”詞頻后也會出現(xiàn)“信息安全”詞頻，表示在全球新聞網(wǎng)站中，只要出現(xiàn)了這四個詞頻任意一項，都有很高的概率出現(xiàn)“信息安全”詞頻。

表2 全球新聞網(wǎng)站置信度TOP 10強(qiáng)規(guī)則

因此，結(jié)合全球目標(biāo)專業(yè)網(wǎng)站中挖掘的支持度TOP 10強(qiáng)規(guī)則和置信度TOP 10強(qiáng)規(guī)則予以對比可知：首先，“網(wǎng)絡(luò)犯罪,國際合作，互聯(lián)網(wǎng)治理”，盡管沒有出現(xiàn)在支持度TOP 10強(qiáng)規(guī)則中，但是它卻是置信度第五高的一條強(qiáng)規(guī)則，表示在全球目標(biāo)專業(yè)網(wǎng)站中要么不提及“網(wǎng)絡(luò)犯罪”和“國際合作”，只要提及就有很高的概率出現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)治理”；其次，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”“網(wǎng)絡(luò)空間安全”無論在支持度TOP 10強(qiáng)規(guī)則還是置信度TOP 10強(qiáng)規(guī)則中都排名很高，表示在全球新聞網(wǎng)站中“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”“網(wǎng)絡(luò)空間安全”時常被國際社會提及，而且提到“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”時，也就很有可能提及“網(wǎng)絡(luò)空間安全”有關(guān)的信息。由此得知，全球網(wǎng)絡(luò)空間的治理問題相互依存性與關(guān)聯(lián)性，問題焦聚的核心在“數(shù)據(jù)泄露”“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)” “互聯(lián)網(wǎng)治理”“網(wǎng)絡(luò)空間安全”“網(wǎng)絡(luò)攻擊”“網(wǎng)絡(luò)犯罪”“數(shù)據(jù)保護(hù)”“國家安全”“網(wǎng)絡(luò)威脅”。然而，從國家行為主體分析全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題，聚焦的第一層是在數(shù)據(jù)泄露和網(wǎng)絡(luò)主權(quán)方面；聚焦的第二層是在互聯(lián)網(wǎng)治理、信息安全、網(wǎng)絡(luò)空間安全、構(gòu)架安全、數(shù)據(jù)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)攻擊方面；聚焦的第三層是在網(wǎng)絡(luò)威脅、人工智能、應(yīng)用安全、安全威脅、物聯(lián)網(wǎng)安全、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險方面；聚焦的第四層是在安全戰(zhàn)略、信息技術(shù)、Web安全、風(fēng)險評估、基礎(chǔ)設(shè)施安全、國際合作等方面。既然全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題已成為世界各國戰(zhàn)略博弈的新戰(zhàn)場，標(biāo)志著規(guī)范進(jìn)程機(jī)制也進(jìn)入了提速階段。聯(lián)合國“雙軌制”致力于全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程的制定，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題的提出，有利于推動網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范進(jìn)程機(jī)制的發(fā)展，囊括更多的參與行為體，更彰顯了全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程機(jī)制的急迫性和問題的復(fù)雜性。

二、全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程UNGGE機(jī)制組織平臺

就全球網(wǎng)絡(luò)空間既有的機(jī)制而言，聯(lián)合國不僅在互聯(lián)網(wǎng)言論自由、網(wǎng)絡(luò)空間安全、人工智能包容性和可持續(xù)發(fā)展設(shè)置了全球議題，而且在2018年11月并行了UNGGE機(jī)制和UNOEWG機(jī)制，構(gòu)建了較為完整的國際規(guī)則體系。[3]這標(biāo)志著聯(lián)合國框架下全球網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)制“雙軌制”的正式運行，致力于完善全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的規(guī)范以及推動治理機(jī)制進(jìn)程的發(fā)展。作為構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范最為重要的多邊進(jìn)程，UNGGE機(jī)制是以主權(quán)國家為基礎(chǔ)，針對信息通信技術(shù)領(lǐng)域現(xiàn)存或潛在的國際安全問題開展深入研究，促進(jìn)負(fù)責(zé)任行為規(guī)范、安全政策和國際規(guī)則的形成，而且它所構(gòu)建的治理規(guī)范代表最高權(quán)威性與合法性。同時，UNGGE機(jī)制為全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程提供了基本框架，所倡導(dǎo)的負(fù)責(zé)任國家行為準(zhǔn)則、網(wǎng)絡(luò)空間國際法適用性和建立多利益攸關(guān)方行為體信任措施也成為構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的主力。[4]

第一，UNGGE機(jī)制的誕生與發(fā)展皆立足于全球網(wǎng)絡(luò)空間的重要領(lǐng)域，宗旨是服務(wù)和協(xié)助聯(lián)合國建立一個“開放、安全、穩(wěn)定、無障礙及和平的信通技術(shù)環(huán)境”[5]。它作為中心平臺介于國與國之間的對話，在通信技術(shù)環(huán)境中強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家行為規(guī)范的有約束力和無約束力，倡議用現(xiàn)行國際法覆蓋世界各國在全球網(wǎng)絡(luò)空間的責(zé)任與義務(wù)，議題包含關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、數(shù)據(jù)泄露、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)犯罪、數(shù)據(jù)保護(hù)、國家安全、網(wǎng)絡(luò)威脅等。媒體對UNGGE機(jī)制所達(dá)成的共識進(jìn)行普遍傳播，逐漸深化了國家主體和多利益攸關(guān)方行為體之間的信任，從而間接推動了網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的能力建設(shè)，進(jìn)一步奠定了UNGGE機(jī)制作為增強(qiáng)全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定平臺的基石。

第二，UNGGE機(jī)制共識推動了國際社會對主權(quán)國家在全球網(wǎng)絡(luò)空間行為的集體希望形成，囊括了在全球網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為準(zhǔn)則、國際法適用性和建立信任措施。它的原則共識是負(fù)責(zé)任國家行為準(zhǔn)則，明確理會現(xiàn)有國際發(fā)的適用性。UNGGE機(jī)制的期望是建立信任措施，排除國家之間的臆測，增強(qiáng)預(yù)測性預(yù)警機(jī)制，降低行為體的有效誤判。在2013年與2015年的UNGGE報告中，就反復(fù)申述國際法可覆蓋處理世界各國通信事務(wù)以及承認(rèn)主權(quán)國家的原則與規(guī)范。[6]2010年、2013年和2015年的UNGGE報告中對國家合作信任措施的完善，雙邊、多變、區(qū)域框架的搭建，政策、技術(shù)、內(nèi)容和合作方式都形成了議程設(shè)置以及合作操作指南的確定。

UNGGE機(jī)制在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程中所形成的行為規(guī)范是自愿性與非約束性的，可自愿加入遵守國際規(guī)范的行列，更深層次地證實了國家具有自主選擇權(quán)?？墒菍τ趪疫`反規(guī)范行為并沒有依據(jù)UNGGE機(jī)制采取實質(zhì)性的懲罰，從側(cè)面凸顯了非約束性原則，也反映了UNGGE機(jī)制在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程中扮演的是組織平臺角色。UNGGE機(jī)制在全球網(wǎng)絡(luò)空間推動國際法適用性，肯定了“武裝沖突法(LawofArmedConflict)”適用于全球網(wǎng)絡(luò)空間，強(qiáng)調(diào)了國家主權(quán)平等、和平解決爭端、尊重人權(quán)和基本自由、不干涉他國內(nèi)政和《聯(lián)合國憲章》原則也適用全球網(wǎng)絡(luò)空間。[7]當(dāng)然，在全球網(wǎng)絡(luò)空間UNGGE機(jī)制作為組織平臺，規(guī)范制定所面臨的挑戰(zhàn)也十分之多。尤其是網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家之間在國家行為準(zhǔn)則和國際法適用等領(lǐng)域的博弈，導(dǎo)致難以達(dá)成共識，也使得UNGGE機(jī)制陷入了困境。

一是網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家共識難以達(dá)成。以美國為代表的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家認(rèn)為在全球網(wǎng)絡(luò)空間中為了維護(hù)國家安全，借助“武裝沖突法”等國際法理為依據(jù)建立全球網(wǎng)絡(luò)軍事行動的準(zhǔn)則，這是在全球網(wǎng)絡(luò)空間中，網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家利用網(wǎng)絡(luò)軍事力量，增強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)震懾力。然而，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家出于對網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)權(quán)意識的考量，倡導(dǎo)以《聯(lián)合國憲章》和現(xiàn)有的國際法架構(gòu)來解決全球網(wǎng)絡(luò)空間的沖突問題，盡力避免網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家使用“武力”決定權(quán)。

二是大國之間的博弈阻礙了網(wǎng)絡(luò)規(guī)范機(jī)制形成。自從全球網(wǎng)絡(luò)空間演化為大國之間博弈的新場所，UNGGE機(jī)制作為國家行為體在成立之時就蒙上了大國博弈的身影。在2016年至2017年之間關(guān)于“國家具有權(quán)自主判決”和“反擊網(wǎng)絡(luò)威脅”的議題，UNGGE機(jī)制就未能達(dá)成共識，原因是中國堅決反對全球網(wǎng)絡(luò)空間軍事化以及合法使用武力的條款，而歐盟則支持美國立場致使國際陣營化對峙十分明顯。

總之，全球網(wǎng)絡(luò)空間的互聯(lián)互通使安全治理衍生為一榮俱榮、一損俱損的博弈模式。UNGGE機(jī)制倡議聯(lián)合國成員開展合作與援助，盡力消除國家數(shù)字通信鴻溝，維護(hù)全球信息技術(shù)的安全和穩(wěn)定。然而，聯(lián)合國的合法性與UNGGE機(jī)制過去的實踐表明，UNGGE機(jī)制作為組織平臺具有不可替代性地位。在應(yīng)對全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的分歧和博弈時，所制定的規(guī)范進(jìn)程正在逐步落實，依然在凝聚共識和持續(xù)推進(jìn)國際合作，力促全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題成為國際社會的普遍共識，號召主權(quán)國家協(xié)同治理，從而鞏固和發(fā)展了聯(lián)合國在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中的地位。

三、全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程UNOEWG機(jī)制擴(kuò)散平臺

UNOEWG機(jī)制作為國際社會積極探索的多邊進(jìn)程，謀求走出全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則談判極化與政治化困境。它的核心任務(wù)與UNGGE一樣，也是磋商和制定全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程，力求通過對話協(xié)商達(dá)成共識，為成員國提供行為路徑，且不具備強(qiáng)制約束力。UNOEWG機(jī)制反映了聯(lián)合國在參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程的路徑已悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變，已由依靠網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家普遍參與、多利益攸關(guān)方建言獻(xiàn)策的進(jìn)程。[8]UNOEWG對聯(lián)合國所有成員國開放，更具有開放、民主、透明、多元、包容等特征，在當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范博弈進(jìn)程中，主要詮釋負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的執(zhí)行，規(guī)范與國際法協(xié)調(diào)互動，力推“技術(shù)中立”的同時強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)，作為擴(kuò)散平臺進(jìn)一步彰顯了聯(lián)合國“雙軌制”的優(yōu)越性。

第一，UNOEWG機(jī)制著眼于全球網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的執(zhí)行與詮釋。它的任務(wù)之一就是對國家行為在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范的提升，于是十分認(rèn)同成員國對現(xiàn)有規(guī)范的認(rèn)知與落實采取進(jìn)一步措施。從2020年3月起，UNOEWG機(jī)制就成員國提交的草案對負(fù)責(zé)任國家行為網(wǎng)絡(luò)規(guī)范詮釋了三個方面內(nèi)容：(1)詮釋既有規(guī)范的各類條款予以相應(yīng)的補(bǔ)充；(2)詮釋修改既有規(guī)范的各類條款原文；(3)詮釋制定信息通信技術(shù)的新規(guī)范。[9]在UNOEWG機(jī)制作為擴(kuò)散平臺，使得負(fù)責(zé)任國家行為體向前推進(jìn)了全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范構(gòu)建的倡議，也使得多利益攸關(guān)方立場得以充分表達(dá)，在世界范圍內(nèi)都形成了一定的影響。

第二，UNOEWG機(jī)制著眼于全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范與國際法協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化的新認(rèn)識。它提出重申負(fù)責(zé)任國家行為在全球網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范需要符合國際法的基本原則，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)范作為國際法的補(bǔ)充能為其在全球網(wǎng)絡(luò)空間的行為提供國際法之外的指引。另外，UNOEWG機(jī)制也認(rèn)識到負(fù)責(zé)任國家行為網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的制定與執(zhí)行是在為未來有約束力的國際法蘊蓄共識。根據(jù)信息通信技術(shù)的特點以及發(fā)展趨勢，相應(yīng)的國際法文件既要涵蓋，也要協(xié)調(diào)后適用于全球網(wǎng)絡(luò)空間的現(xiàn)有國際法，還要探尋現(xiàn)有國際法未能解決的法律漏洞予以填補(bǔ)轉(zhuǎn)化，以此特意新制定國家法來填補(bǔ)全球網(wǎng)絡(luò)空間的“真空”。

第三，UNOEWG機(jī)制著眼于“技術(shù)中立”的力推，強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)任國家行為體和負(fù)責(zé)任非國家行為體在全球網(wǎng)絡(luò)空間的行為，更強(qiáng)調(diào)在全球網(wǎng)絡(luò)空間的國家主權(quán)。鑒于此前UNGGE機(jī)制對“信息通信技術(shù)具有民用和軍事兩種用途”“信息通信技術(shù)的軍事運用可能給國際社會的和平與安全帶來威脅”的理解相區(qū)別，于是UNOEWG機(jī)制正式將“技術(shù)中立”引入2020年3月的報告草案中。[10]盡管“技術(shù)中立”最早由歐盟及其成員國在所屬區(qū)域內(nèi)提出，但是在聯(lián)合國的引入尚屬首次。UNOEWG機(jī)制對全球網(wǎng)絡(luò)空間國家主權(quán)的強(qiáng)調(diào)，號召成員國關(guān)注對非國家行為體的網(wǎng)絡(luò)空間治理行為規(guī)制。

由于UNOEWG機(jī)制的成員國數(shù)量增多且擁有廣泛的參與者，那么產(chǎn)生的分歧也相應(yīng)更多。成員國之間的分歧包括多利益攸關(guān)方之間的分歧，需要更多的時間對其進(jìn)行協(xié)調(diào)。鑒于世界各國對國際法在全球網(wǎng)絡(luò)空間的適用性存在一定的分歧，大部分國家一直認(rèn)為現(xiàn)階段完全交由UNOEWG機(jī)制研究或解釋為時過早，主要的分歧有三點。

第一，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理新規(guī)范的認(rèn)識分歧。盡管UNOEWG機(jī)制在2020年5月公布的修訂報告初稿中，確認(rèn)了國家行為體在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理新規(guī)范的認(rèn)知上已達(dá)成的共識，即“由于信息通信技術(shù)的獨特性，可以伴隨時間的位移制定更多的規(guī)范”[11]。但UNOEWG機(jī)制在編撰全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程的提案依然在不斷更新，體現(xiàn)了對共識的強(qiáng)化，認(rèn)為“有關(guān)國家提交的所謂網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)程的新規(guī)范提案，要么是對現(xiàn)有規(guī)范替代性的表述，要么是對現(xiàn)有規(guī)范某一具體方面詳細(xì)地描述，皆不是所謂的新規(guī)范”[12]。

第二，全球網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范與國際法協(xié)調(diào)的認(rèn)識分歧。雖然，UNOEWG機(jī)制考慮到全球網(wǎng)絡(luò)空間立法有可能向有約束力的國際法轉(zhuǎn)化，但是，依然強(qiáng)調(diào)國際法賦予成員國所承擔(dān)的義務(wù)不可協(xié)調(diào)、取代、改變。德國、澳大利亞、愛沙尼亞等國家在2020年4月提交的國家立場文件(草案)中均表示，有約束力的現(xiàn)有國際法可以看出成員國之間的共識意愿及不具約束力的負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范，嚴(yán)格制約了全球網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范未來向國際法延伸的可能。

第三，全球網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)階段國際法適用問題委托給國際法委員會厘清的認(rèn)識矛盾。當(dāng)前，大多數(shù)成員國認(rèn)為現(xiàn)階段交由聯(lián)合國國際法委員會研究和澄清適用問題的決定尚且過早，是因為部分成員國通過現(xiàn)今UNGGE、UNOEWG機(jī)制所開展的建設(shè)性對話，代表國家立場加深了國際法在全球網(wǎng)絡(luò)空間適用性的解讀。另一部分認(rèn)為現(xiàn)有國際法適用性沒有阻礙，堅持反對UNOEWG機(jī)制將國際法的適用問題授權(quán)國際法委員會進(jìn)行闡釋。由此說明，全球網(wǎng)絡(luò)空間國際法適用問題的錯綜復(fù)雜，至今屬于凝聚共識、團(tuán)結(jié)協(xié)作的重要時期。

總之，UNOEWG機(jī)制作為擴(kuò)散平臺，給予了關(guān)注全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)則發(fā)展的成員國更多參與的機(jī)會?？v然成員國在認(rèn)識、理解方面存在一些不同觀點，但大家所思考的角度與提出的方案也推動了國際規(guī)則在全球網(wǎng)絡(luò)空間實際商討上的新進(jìn)展。

四、聯(lián)合國“雙軌制”平臺下中國未來的參與

目前聯(lián)合國UNGGE、UNOEWG機(jī)制是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范進(jìn)程的核心平臺。UNGGE機(jī)制作為組織平臺，即使在第五屆UNGGE(2016-2017)進(jìn)程中，成員國也未能達(dá)成預(yù)期共識，可是它的合法性、權(quán)威性都是其他機(jī)制難以替代的。國際社會如歐盟、中國都期望UNGGE機(jī)制可以延續(xù)，并進(jìn)一步發(fā)揮作用。UNOEWG機(jī)制作為擴(kuò)散平臺，無論從網(wǎng)絡(luò)空間治理經(jīng)驗和路徑分析來看，都是全球治理體系不可或缺的中樞。它是網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家與多利益攸關(guān)方利益和訴求的集中體現(xiàn)，目標(biāo)與《聯(lián)合國憲章》的宗旨相吻合。[13]UNGGE機(jī)制與UNOEWG機(jī)制之間的關(guān)系是并列的，都屬于聯(lián)合國“政治—軍事”派別的全球網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)則機(jī)制。[14]從參與方式上來看，區(qū)別在于，UNGGE機(jī)制是封閉式的并且參與者有限，在一定程度上能夠確保專家組充分闡釋議題意見，容易達(dá)成共識，目標(biāo)是組織主權(quán)國家服務(wù)與協(xié)助聯(lián)合國建立開放、安全、穩(wěn)定、無障礙、和平的信息通信技術(shù)環(huán)境；UNOEWG機(jī)制是開放式，包括對聯(lián)合國所有成員國開放，盡可能地吸收更民主、更多元、更包容的議題意見。聯(lián)合國“雙軌制”的共同點是都隸屬于聯(lián)合國大會第一委員會，秘書處職能由聯(lián)合國裁軍事務(wù)辦公室承擔(dān)，采取聯(lián)合國授權(quán)的形式組建職能專家組并且不設(shè)立專職機(jī)構(gòu)。它們的核心任務(wù)都是力求通過對話協(xié)商達(dá)成共識，商榷與制定全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際規(guī)范，為成員國提供行為指南，但不具有強(qiáng)制約束力。中國作為UNGGE、UNOEWG機(jī)制的重要成員，已全面參與了六屆UNGGE與三屆UNOEWG進(jìn)程工作，也為此做出了重要貢獻(xiàn)。中國也曾多次公開在不同國際場合指出，愿意在聯(lián)合國框架下商榷制定公平、安全、均衡的全球網(wǎng)絡(luò)治理國際法，尤其是在《中國網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》中提出增強(qiáng)聯(lián)合國在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮的核心作用，以此彰顯了中國不管是過去還是未來，都以聯(lián)合國“雙軌制”為平臺參與和支持機(jī)制工作。

第一，中國將在聯(lián)合國“雙軌制”平臺下繼續(xù)商榷全球網(wǎng)絡(luò)空間國際法規(guī)制構(gòu)建的可行性。UNOEWG機(jī)制的目標(biāo)與《聯(lián)合國憲章》的宗旨一致，就是作為協(xié)調(diào)成員國行動的中心，囊括多數(shù)有意參與進(jìn)程的成員國，力求擴(kuò)大多利益攸關(guān)方的參與，使不限成員名額對話機(jī)制制度化，以及致力于在聯(lián)合國框架下建立定期且廣泛參與的對話機(jī)制，研究全球網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)有或潛在威脅采取的合作治理措施消除該威脅。[15]根據(jù)聯(lián)大第74/247號決議，UNGGE機(jī)制將執(zhí)行制定的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際法規(guī)，為消除威脅提供解決的新路徑，即以UNGGE機(jī)制作為組織平臺，商榷全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際法規(guī)制進(jìn)程。[16]因此，中國在參與未來全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程中，可以將UNGGE機(jī)制作為組織平臺，UNOEWG機(jī)制為擴(kuò)散平臺，商榷全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際法規(guī)制進(jìn)程，傳播“中國方案”(即“四項原則”和“五點主張”)。從而展現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家、多利益攸關(guān)方的利益和主張，構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程規(guī)則，推動聯(lián)合國“雙軌制”上升為重要的且政府主導(dǎo)的全球網(wǎng)絡(luò)空間國際合作治理模式。

第二，中國將在聯(lián)合國“雙軌制”平臺下繼續(xù)尊重國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家加強(qiáng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理。如今全球網(wǎng)絡(luò)空間治理問題錯綜復(fù)雜，現(xiàn)有的治理進(jìn)程機(jī)制主要是在以歐美為代表的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)下所構(gòu)建的。即使在全球網(wǎng)絡(luò)空間區(qū)域性治理進(jìn)程中發(fā)揮積極作用，由于擴(kuò)散性和組織性的局限性也越來越難以發(fā)揮既有機(jī)制的有效性。同時，以中國為代表的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家主張制定新的治理進(jìn)程正在逐步推進(jìn)，甚至得到了越來越多的國家和多利益攸關(guān)方的支持。針對目前全球網(wǎng)絡(luò)空間治理所存在的問題，中國可以將《聯(lián)合國打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪合作公約(草案)》《中國網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》作為行動指引，立足聯(lián)合國“雙軌制”平臺，積極參與構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際公約的磋商。在尊重國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的前提下，借助UNGGE機(jī)制組織平臺聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家加強(qiáng)溝通交流，研究全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際公約草案并展開相關(guān)討論。進(jìn)一步依靠UNOEWG機(jī)制擴(kuò)散平臺引導(dǎo)與鼓勵網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施資源的分配，消除網(wǎng)絡(luò)數(shù)字鴻溝，以及互利互惠逐步推進(jìn)治理議題、國際公約的達(dá)成。

第三，中國將在聯(lián)合國“雙軌制”平臺下繼續(xù)支持聯(lián)合國以及機(jī)制工作推動落實已達(dá)成的共識。雖然UNGGE機(jī)制當(dāng)前的發(fā)展遇到了一定的困難且前景不是很明朗，但不能完全忽略曾經(jīng)在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程中所取得的成果。鑒于聯(lián)合國所擁有的合法性，中國未來參與可以貢獻(xiàn)更多的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施資源來繼續(xù)支持聯(lián)合國在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的事務(wù)，與成員國攜手履行更多的責(zé)任，以實際行動為出發(fā)點把中國成功的網(wǎng)絡(luò)空間治理經(jīng)驗向世界推廣，爭取更多國家、多利益攸關(guān)方支持認(rèn)同中國所提出的網(wǎng)絡(luò)空間治理主張，以及主動落實“雙軌制”機(jī)制所達(dá)成的共識，有利于在雙邊、多邊和區(qū)域?qū)用嬖黾悠浜戏ㄐ院蜋?quán)威性，加強(qiáng)多利益攸關(guān)方相關(guān)性構(gòu)建，優(yōu)化未來核心參與者促成全球網(wǎng)絡(luò)空間深層次的國際合作。中國作為聯(lián)合國“雙軌制”平臺的重要成員，在未來的參與過程中，支持與落實已達(dá)成的共識既是負(fù)責(zé)任國家行為體的表現(xiàn)，也是符合國家利益和戰(zhàn)略需求，不僅可以規(guī)避網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的內(nèi)部矛盾達(dá)成有效合作，而且容易為大多數(shù)行為體國家內(nèi)在的多邊合作奠定基礎(chǔ)。

第四，中國將在聯(lián)合國“雙軌制”平臺下繼續(xù)攜手國際社會構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。全球網(wǎng)絡(luò)空間安全作為當(dāng)前國家安全的核心環(huán)節(jié)，是復(fù)雜的政治問題，也是世界各國普遍關(guān)心的社會問題，正所謂“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全”[17]。實踐證明，不管是技術(shù)發(fā)展的程度，還是國家實力的差異，遵循聯(lián)合國框架下國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)平等，有利于消除成員國的信任赤字，促進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間的治理能力建設(shè)與開展有效合作。中國未來可以繼續(xù)通過“世界互聯(lián)網(wǎng)大會”提升國際影響力，進(jìn)一步借助聯(lián)合國“雙軌制”平臺的作用，重構(gòu)中國參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的機(jī)制，為構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體贏得國際社會的積極響應(yīng)，為促進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理與合作，充分展現(xiàn)中國作為負(fù)責(zé)任大國對人類共命運、人類福祉的深切關(guān)懷，也彰顯中國領(lǐng)導(dǎo)人的智慧與擔(dān)當(dāng)。

五、結(jié) 語

事實上，UNGGE、UNOEWG機(jī)制是由聯(lián)合國授權(quán)在全球網(wǎng)絡(luò)空間對國際安全可能出現(xiàn)或產(chǎn)生威脅的問題進(jìn)行初步的整理，再提出正式的建議報告，交予聯(lián)合國大會以采取行動。至今，已有三屆UNOEWG機(jī)制達(dá)成共識，可因報告不具有強(qiáng)制約束力因素，導(dǎo)致就相關(guān)安全威脅問題仍未開展多邊協(xié)定談判的行動。鑒于全球網(wǎng)絡(luò)空間威脅形勢的日益緊迫，國際社會需要主動關(guān)心和推動聯(lián)合國“雙軌制”平臺的發(fā)展，在聯(lián)合國框架下，設(shè)立有效的常設(shè)機(jī)制以持續(xù)加快推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)則的進(jìn)程。在聯(lián)合國“雙軌制”平臺下，中國作為負(fù)責(zé)任的大國對全球網(wǎng)絡(luò)空間治理未來的參與，需要從頂層設(shè)計厘清全球網(wǎng)絡(luò)空間的性質(zhì)和內(nèi)在矛盾，尊重國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家，貢獻(xiàn)“中國智慧”，參與全球網(wǎng)絡(luò)空間的國際交流合作和治理議題研究。繼續(xù)支持聯(lián)合國工作推動落實“雙軌制”已達(dá)成的共識，以“中國理念”和“中國智慧”的有效性攜手構(gòu)建多邊、民主、透明的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系。同時，厘清中國作為網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體路徑中的責(zé)任與角色定位，積極倡導(dǎo)、搭建和融入全球網(wǎng)絡(luò)空間治理合作體系，鞏固國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的權(quán)威性與合法性。中國將秉承“五點主張”和“十六字方針”，與各國共同推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際行為規(guī)范的機(jī)制建設(shè)，攜手構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。