盧 菊

隨著數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展，數(shù)據(jù)價值不斷上升，與此同時數(shù)據(jù)監(jiān)控、隱私泄漏等問題逐漸凸顯?；趪野踩?、隱私保護等目標(biāo)，許多國家紛紛采用數(shù)據(jù)本地化措施對數(shù)字經(jīng)濟予以規(guī)范。然而該措施因限制數(shù)據(jù)跨境流動，阻礙數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，被質(zhì)疑構(gòu)成貿(mào)易壁壘。為了緩解數(shù)據(jù)本地化措施的不利影響，在保障監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的同時促進數(shù)字貿(mào)易自由化，通過國際規(guī)則對其進行規(guī)制成為實踐選擇。由于歷史條件的限制，WTO體制難以為數(shù)字貿(mào)易有序發(fā)展提供充分的規(guī)制框架，而旨在更新現(xiàn)有規(guī)則的諸邊談判卻又進展緩慢。于是，美國、歐盟等國家轉(zhuǎn)而訴諸自由貿(mào)易協(xié)定以推動數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定。自由貿(mào)易協(xié)定逐漸成為規(guī)則博弈的新陣地，但要在數(shù)據(jù)自由流動與監(jiān)管目標(biāo)達成之間實現(xiàn)平衡，確立一種合理且有效的數(shù)據(jù)本地化程度可謂任重道遠。

一、數(shù)據(jù)本地化措施規(guī)制之爭

數(shù)字經(jīng)濟的全球化發(fā)展依賴于數(shù)據(jù)跨境流動，而國家出于維護安全、保護隱私、便利執(zhí)法等目標(biāo)需要對這一數(shù)據(jù)活動進行干預(yù)。數(shù)據(jù)本地化措施正是兩者交鋒的產(chǎn)物。由于各國具體發(fā)展情況不同，數(shù)據(jù)本地化措施的內(nèi)容與形式也呈現(xiàn)出多樣化的特點，然而該措施產(chǎn)生的消極影響催生了對其予以規(guī)制的實踐并引發(fā)爭議。為深入探討其背后的數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)自由以及貿(mào)易壁壘與監(jiān)管手段之間的關(guān)系，首先應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)本地化措施這一核心概念的含義。

(一)數(shù)據(jù)本地化措施的意涵

關(guān)于數(shù)據(jù)本地化措施的含義目前未有明確統(tǒng)一的界定。一般認(rèn)為，數(shù)據(jù)本地化措施是指專門限制數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)拇胧?1)Anupam Chander，Uyên P.Lê(2015).Data Nationalism.Emory Law Journal，64，677-739.其中，information譯為信息，data譯為數(shù)據(jù)，本文不嚴(yán)格區(qū)分信息和數(shù)據(jù)兩個概念。另外，為表述簡潔，在未有特別說明的情況下，本文中的“本地化措施”均指數(shù)據(jù)本地化措施。這屬于廣義上的理解，具體而言數(shù)據(jù)本地化通常意味著要求企業(yè)將數(shù)據(jù)服務(wù)器位于其提供服務(wù)的東道國境內(nèi)，(2)Chung Chan-Mo(2018).Data Localization：The Causes，Evolving International Regimes and Korean Practices.Journal of World Trade，52，187-208.即數(shù)據(jù)中心本地化。同時，數(shù)據(jù)本地化還體現(xiàn)為數(shù)據(jù)存儲本地化，即對于特定數(shù)據(jù)要求其在本國境內(nèi)存儲或處理。當(dāng)然，數(shù)據(jù)中心本地化與數(shù)據(jù)存儲本地化并不是完全割裂開來的，本地存儲要求可能會促使企業(yè)在此建立數(shù)據(jù)中心，而在本地建立計算設(shè)施也會相應(yīng)地用以存儲或處理數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)本地化措施的表現(xiàn)形式包括禁止信息出境，信息跨境傳輸需以數(shù)據(jù)主體同意為前提，要求將所傳輸信息的副本留存在境內(nèi)，向數(shù)據(jù)輸出征稅等行為。(3)Anupam Chander，Uyên P.Lê (2015).Data Nationalism.Emory Law Journal，64，677-739.鑒于本地化措施的豐富類型，無法對其進行精準(zhǔn)分類，也難以實現(xiàn)窮盡式列舉。戰(zhàn)略顧問公司Albright Stonebridge Group嘗試以措施的寬嚴(yán)程度為基準(zhǔn)對全球相關(guān)立法進行梳理，勾勒出一幅較為清晰的立法圖景(見表1)。也有學(xué)者將具有不同偏好的國家劃入不同陣營，以美國為代表的自由主義者致力于打造開放的互聯(lián)網(wǎng)世界，呼吁各國攜手打破數(shù)字貿(mào)易壁壘；作為典型的規(guī)制主義者，歐盟則要求政府加大干預(yù)力度保護個人隱私；而中國屬于重商主義者，優(yōu)先考慮產(chǎn)業(yè)政策與安全目標(biāo)，主張數(shù)據(jù)本地化。(4)Jonathan E.Hillman (2018).The Global Battle for Digital Trade：The United States，European Union，and China Back Competing Rules.[Online] CSIS.Last updated：13 April 2018.Available at：https：//www.csis.org/blogs/future-digital-trade-policy-and-role-us-and-uk/global-battle-digital-trade[Accessed 05 December 2020].綜上，全球數(shù)據(jù)本地化立法呈現(xiàn)出價值目標(biāo)各異、寬嚴(yán)程度不同、重點規(guī)制的數(shù)據(jù)類型有別等特點。

表1 全球數(shù)據(jù)本地化立法情況(5)資料來源：Albright Stonebridge Group.Data Localization：A Challenge to Global Commerce and the Free Flow of Information.September 2015，5.

(二)理論分歧：數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)自由的博弈

國家作為行為主體參與治理，隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計算等的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間的治理成為各國關(guān)注的重點。數(shù)據(jù)是其中的核心，正是對數(shù)據(jù)的占有和利用的追逐引發(fā)了各方交鋒。在數(shù)字貿(mào)易發(fā)展過程中，一些國家往往基于數(shù)據(jù)主權(quán)采取相應(yīng)限制措施。然而，對于數(shù)據(jù)主權(quán)目前并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。一般認(rèn)為，數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)的組成部分，是國家主權(quán)在本國數(shù)據(jù)領(lǐng)域的外化，具有獨立性、自主性和排他性。(6)齊愛民、祝高峰：《論國家數(shù)據(jù)主權(quán)制度的確立與完善》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第1期，第86頁；吳沈括：《數(shù)據(jù)跨境流動與數(shù)據(jù)主權(quán)研究》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第5期，第115頁。在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域，數(shù)據(jù)主權(quán)的行使體現(xiàn)為對在本國范圍內(nèi)產(chǎn)生和收集的數(shù)據(jù)，就其跨境流動予以限制。其中，相較于以數(shù)據(jù)保護法為基礎(chǔ)進行隱私規(guī)制，數(shù)據(jù)本地化措施則更為直接。(7)黃寧：《數(shù)據(jù)本地化的影響與政策動因研究》，《中國科技論壇》2017年第9期，第162頁。與之相對的數(shù)據(jù)自由則要求完全排除主權(quán)的介入，實現(xiàn)高度自治，其在數(shù)據(jù)跨境流動方面表現(xiàn)為數(shù)據(jù)可以不受主權(quán)理論中領(lǐng)土原則的約束而自由流動。

數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實需要呼吁主權(quán)的介入與引導(dǎo)，而高度依賴于數(shù)據(jù)流動的數(shù)字經(jīng)濟則反對這種干涉，如何在兩者的博弈中尋找平衡至關(guān)重要。應(yīng)當(dāng)注意的是，即使是高度推崇數(shù)據(jù)自由流動的美國在技術(shù)數(shù)據(jù)出口等方面也采取嚴(yán)格的限制，并且在其網(wǎng)絡(luò)安全審查政策中同樣存在本地化要求。此外，美國還利用《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》(the Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，CLOUD法案 )等法律法規(guī)建立“長臂管轄”，以強化對境外數(shù)據(jù)的監(jiān)管控制。事實上，數(shù)據(jù)自由的主張者無法通過去主權(quán)化或去國家化的方式塑造普遍主義的跨境數(shù)據(jù)規(guī)則，而一旦通過正式的立法權(quán)制定規(guī)則，數(shù)據(jù)自由即與國家主權(quán)權(quán)力聯(lián)系起來，這恰恰是對其理論基礎(chǔ)的背離。(8)劉天驕：《數(shù)據(jù)主權(quán)與長臂管轄的理論分野與實踐沖突》，《環(huán)球法律評論》2020年第2期，第188頁。由此可見，數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)自由的理論分歧在實踐中或許并不是絕對沖突和對立的，同樣存在相互交融的狀態(tài)。

(三)實踐表達：監(jiān)管手段與貿(mào)易壁壘之辯

一些國家采取數(shù)據(jù)本地化措施是由于擔(dān)心向境外傳輸數(shù)據(jù)會影響隱私保護、安全維護、便利執(zhí)法等國內(nèi)監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)，此外也有商業(yè)利益或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考量。其中，作為保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和防止外國監(jiān)聽的有效途徑，數(shù)據(jù)本地化措施被認(rèn)為具有正當(dāng)性。(9)王玥：《試論網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)本地化立法的正當(dāng)性》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第1期，第60頁。然而，這種正當(dāng)性正不斷受到挑戰(zhàn)。一方面，數(shù)據(jù)本地化措施會產(chǎn)生消極影響。首先是對數(shù)據(jù)跨境流動的直接限制。流動是數(shù)據(jù)利用的前提，而本地化措施阻礙這一進程繼而抑制緊隨其后的一系列資本、技術(shù)等的流動，影響數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的發(fā)揮。其次是數(shù)據(jù)本地化措施造成的間接影響，包括產(chǎn)生新的隱私和安全問題，增加商業(yè)成本等。另一方面，數(shù)據(jù)本地化措施與監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)之間并不存在必然的聯(lián)結(jié)。這種手段與目的的不匹配體現(xiàn)在適當(dāng)性、必要性、均衡性三個方面，(10)本文認(rèn)為可以運用比例原則分析作為手段的數(shù)據(jù)本地化措施與監(jiān)管目標(biāo)之間的關(guān)系。傳統(tǒng)觀點一般認(rèn)為比例原則由適當(dāng)性、必要性、均衡性原則構(gòu)成。參見蔣紅珍：《目的正當(dāng)性審查在比例原則中的定位》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2019年第2期，第56-57頁。包括實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的能力不足、造成的損害并非最小、產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)大于效益。

正是由于數(shù)據(jù)本地化措施限制數(shù)據(jù)跨境自由流動，對數(shù)字貿(mào)易自由化造成阻礙，因而被視為貿(mào)易壁壘。美國是這一觀點的堅定支持者，其貿(mào)易代表辦公室(USTR)發(fā)布的《2021年國家貿(mào)易評估報告》繼續(xù)將數(shù)據(jù)本地化措施視為限制數(shù)據(jù)跨境流動的主要壁壘。(11)USTR.2021 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers.2021，2.事實上，貿(mào)易壁壘的內(nèi)涵與外延仍處于發(fā)展之中，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。國家往往基于自身利益而對貿(mào)易壁壘進行擴張解釋或加以限縮。可見圍繞數(shù)據(jù)本地化措施的爭議大有加深之勢，這也預(yù)示著該議題將會是未來雙邊、區(qū)域、多邊數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判的博弈重點。

二、WTO框架下數(shù)據(jù)本地化措施規(guī)制的困境

由于歷史條件的限制，世界貿(mào)易組織(WTO)體制之下數(shù)字貿(mào)易的相關(guān)規(guī)則有所缺失，難以為其進一步發(fā)展提供充分的規(guī)制框架，更加無法對數(shù)據(jù)本地化措施進行有效規(guī)范。盡管目前數(shù)據(jù)本地化已成為WTO電子商務(wù)諸邊談判的重點議題，但成員方立場分歧較大，無法滿足協(xié)商一致的原則要求，談判進展緩慢。舊有的規(guī)則未能觸及數(shù)據(jù)本地化措施，而新規(guī)則卻又姍姍來遲，面對本地化措施不斷增多亟待規(guī)制的現(xiàn)實需求，WTO不可避免地陷入了困境之中。

(一)GATS的適用具有不確定性

WTO誕生之時互聯(lián)網(wǎng)尚未普及，數(shù)字經(jīng)濟仍處于萌芽狀態(tài)，因而缺乏針對數(shù)字貿(mào)易的專門規(guī)定。WTO現(xiàn)有規(guī)則能否用于規(guī)范成員方就數(shù)據(jù)跨境流動采取的限制措施，需結(jié)合具體情況進行分析。由于數(shù)字貿(mào)易大多表現(xiàn)為服務(wù)貿(mào)易，因而分析《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)能否適用于數(shù)據(jù)本地化措施在WTO框架下具有典型意義。(12)要評估一項措施與GATS實質(zhì)性義務(wù)的一致性，必須先判斷其是否落入GATS的涵蓋范圍，即是否屬于“影響服務(wù)貿(mào)易的措施”。這一判斷基于以下兩個要素：其一，是否存在GATS第1.2條所定義的“服務(wù)貿(mào)易”；其二，所涉措施是否對該服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生“影響”。See Report of the Appellate Body.Canada-Certain Measures Affecting the Automotive Industry.WT/DS139/AB/R，WT/DS142/AB/R，31 May 2000，paras.151-152，155.一般認(rèn)為，GATS涵蓋以電子方式進行的服務(wù)貿(mào)易，并且這種方式被認(rèn)為最接近其項下的模式1即跨境提供。(13)Daniel Crosby (2016).Analysis of Data Localization Measures Under WTO Services Trade Rules and Commitments.E15Initiative.Geneva：International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum，2016，3.與此同時，數(shù)據(jù)本地化措施相較于GATS設(shè)置了境外存儲或處理數(shù)據(jù)等額外要求，(14)根據(jù)WTO判例，當(dāng)一項措施“改變了服務(wù)提供的競爭條件”，該措施即對服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生影響，并且只需構(gòu)成潛在影響。參見[美] 西蒙·萊斯特、[澳]布賴恩·默丘里奧編著：《雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定評論與分析》，李惠玲等譯，上海人民出版社2016年版，第170-171頁。這顯然會影響服務(wù)提供，因而可以適用GATS進行規(guī)制。盡管理論上兩者的聯(lián)系成立，但事實上并不是這么簡單，成員方在GATS項下的義務(wù)主要由其具體承諾決定。

成員方因其具體承諾而受到約束，但這種約束是相對的。一方面，對于未列入具體承諾表的服務(wù)部門，列入具體承諾表但未就模式1作出承諾的服務(wù)部門或者作出承諾但同時維持一定條件或限制的服務(wù)部門，(15)根據(jù)承諾水平不同，又可以分為以下幾種情況：全面承諾，標(biāo)明“無”(none)；部分承諾，標(biāo)明具體限制措施或“不受約束的”(unbound)加例外；不作承諾，標(biāo)明“不受約束的”(unbound)。成員方仍有可能施加限制。隨著越來越多的服務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化，并且從前通過境外消費、商業(yè)存在和自然人流動提供的服務(wù)現(xiàn)在也可以通過跨境提供方式實現(xiàn)，GATS涵蓋的范圍愈發(fā)不能滿足現(xiàn)實的規(guī)制需要。另一方面，對于已就市場準(zhǔn)入、國民待遇等作出承諾的成員方，其采取的數(shù)據(jù)本地化措施是否構(gòu)成對義務(wù)的違反，取決于專家組和上訴機構(gòu)的解讀。事實上至今尚未有判例明確涉及數(shù)據(jù)本地化措施，GATS能否以及如何適用仍存在較大的不確定性。(16)Susannah Hodson (2019).Applying WTO and FTA Disciplines to Data Localization Measures.World Trade Review，18(04)，579-607.WTO現(xiàn)有規(guī)則適用于數(shù)據(jù)本地化措施的模糊性歸根結(jié)底是由于缺乏具體規(guī)定，僅通過解釋具有一定相關(guān)性的條款難以為爭端解決提供充分指引。因而在WTO框架下對數(shù)字貿(mào)易以及數(shù)據(jù)本地化相關(guān)規(guī)則進行更新成為談判的焦點。

(二)電子商務(wù)諸邊談判進程受阻

2019年1月25日，在達沃斯舉行的非正式部長級會議上76個WTO成員一致同意就與貿(mào)易有關(guān)的電子商務(wù)問題發(fā)起談判，力求在多方參與的情況下，基于現(xiàn)有的WTO協(xié)定和框架實現(xiàn)制定高標(biāo)準(zhǔn)電子商務(wù)規(guī)則的目標(biāo)。(17)WTO.Joint Statement on Electronic Commerce.WT/L/1056，25 January 2019.WTO采用“電子商務(wù)”一詞，而諸邊談判中多數(shù)成員的提案并未對“電子商務(wù)”和“數(shù)字貿(mào)易”進行嚴(yán)格區(qū)分。若無特別說明，本文也不嚴(yán)格區(qū)分兩者。該談判旨在更新目前的電子商務(wù)規(guī)則以更好地適應(yīng)經(jīng)濟數(shù)字化發(fā)展趨勢，同時也是重塑WTO談判功能的一次嘗試。然而由于全球新冠肺炎疫情蔓延，WTO的工作進程受阻，預(yù)期成果的達成也受到影響。當(dāng)然，疫情只是導(dǎo)致談判進展緩慢的其中一個因素，更深層次的原因是各方的利益和價值分歧。

WTO框架下的電子商務(wù)并不是全新的議題，以往的多邊討論早有涉及。而本次談判采取的諸邊模式可謂是一種新的嘗試，其打破一攬子承諾的限制，旨在通過部分具有共同意愿的成員先就特定議題達成一致。然而，這一設(shè)想并沒有取得預(yù)期的效果。在談判過程中雖然存在廣泛的共識，但就數(shù)據(jù)本地化等核心議題而言各方立場仍有不同。其中，美國提出禁止數(shù)據(jù)本地化并且沒有設(shè)置例外情形；歐盟的提案在禁止數(shù)據(jù)本地化要求的同時允許出于個人數(shù)據(jù)和隱私保護采取適當(dāng)措施。(18)石靜霞：《數(shù)字經(jīng)濟背景下的WTO電子商務(wù)諸邊談判：最新發(fā)展及焦點問題》，《東方法學(xué)》2020年第2期，第176頁。See Joint Statement on Electronic Commerce Initiative：Communication from the United States.INF/ECOM/5，25 March 2019，para.2.1； Joint Statement on Electronic Commerce-EU Proposal for WTO Disciplines and Commitments Relating to Electronic Commerce：Communication from the European Union.INF/ECOM/22，26 April 2019，para.2.7.而發(fā)展中成員則有采取本地化措施的現(xiàn)實需要。

經(jīng)濟利益訴求各異、對安全的理解不同、價值文化差異以及大國競爭態(tài)勢加劇導(dǎo)致發(fā)達國家與發(fā)展中國家在數(shù)據(jù)本地化議題上分歧不斷。(19)柯靜：《WTO電子商務(wù)談判與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則走向》，《國際展望》2020年第3期，第49-55頁。截至2020年10月，已有85個成員陸續(xù)加入WTO電子商務(wù)諸邊談判。(20)貝寧(INF/ECOM/18，01 April 2019)、肯尼亞(INF/ECOM/37，19 July 2019)、科特迪瓦(INF/ECOM/38，19 July 2019)、印度尼西亞(INF/ECOM/47，22 November 2019)、喀麥隆(INF/ECOM/48，10 December 2019)、菲律賓(INF/ECOM/50，03 February 2020)、布基納法索(INF/ECOM/53，17 March 2020)、危地馬拉(INF/ECOM/56，27 July 2020)、厄瓜多爾(INF/ECOM/59，21 October 2020)先后加入《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》。盡管參加談判的成員約僅占總數(shù)的一半，但要在這些成員之間達成共識也絕非易事，協(xié)商一致原則顯然已經(jīng)成為制約談判發(fā)展的重大法律障礙。然而，盡管該原則不再適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展現(xiàn)實，其蘊含的主權(quán)平等理念與“國際法構(gòu)建于國家合意之上”的根本原則相契合，被廣泛認(rèn)可為WTO合法性的基礎(chǔ)，難以從根本上進行變革。(21)盛建明、鐘楹：《關(guān)于WTO“協(xié)商一致”與“一攬子協(xié)定”決策原則的實證分析及其改革路徑研究》，《河北法學(xué)》2015年第8期，第52頁。面對數(shù)字貿(mào)易與數(shù)據(jù)本地化措施亟需新規(guī)則予以規(guī)范的現(xiàn)實需求，在WTO電子商務(wù)諸邊談判可能陷入僵局的情況下，以美國、歐盟為代表的一些國家轉(zhuǎn)而將自由貿(mào)易協(xié)定作為解決規(guī)制問題的試驗田。

三、自由貿(mào)易協(xié)定中數(shù)據(jù)本地化措施規(guī)制路徑構(gòu)建

WTO體系下的GATS能夠為數(shù)字貿(mào)易以及數(shù)據(jù)本地化措施提供一定的規(guī)制基礎(chǔ)，但依然無法有力回應(yīng)當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境流動過程中不斷涌現(xiàn)的復(fù)雜問題。于是，以美國、歐盟為代表的國家通過其主導(dǎo)的自由貿(mào)易協(xié)定推進新規(guī)則的制定并持續(xù)向外輸出符合自身發(fā)展要求的規(guī)制模式。其中，“禁止+例外”模式能夠有效規(guī)范數(shù)據(jù)本地化措施的適用，在協(xié)調(diào)各方價值沖突的基礎(chǔ)上為數(shù)據(jù)跨境自由流動提供制度保障，助力數(shù)字貿(mào)易自由化發(fā)展。

(一)自由貿(mào)易協(xié)定：規(guī)則演變的實驗室

在多邊體制無法有效發(fā)揮作用的情況下，自由貿(mào)易協(xié)定作為規(guī)制數(shù)據(jù)本地化措施的新平臺，成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與秩序重構(gòu)的重要陣地。在雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中，規(guī)范數(shù)據(jù)本地化措施的規(guī)則演變地相對緩慢。美韓自由貿(mào)易協(xié)定(KORUS)是首個列入數(shù)據(jù)跨境流動條款的自由貿(mào)易協(xié)定。然而其規(guī)定更像是原則性的宣示，缺乏明確具體的要求，不構(gòu)成具有約束力的義務(wù)。除了電子商務(wù)章節(jié)，KORUS還在跨境服務(wù)一章就貿(mào)易壁壘的設(shè)置作出規(guī)定，禁止締約方以當(dāng)?shù)卮嬖谝笞璧K跨境服務(wù)提供，但仍未直接涉及數(shù)據(jù)本地化措施。(22)KORUS第12.5條，“任何締約方均不得要求另一方的服務(wù)提供者在其境內(nèi)設(shè)立或維持代表處或任何形式的企業(yè)或成為居民，以此作為跨境提供服務(wù)的條件。”2018年美韓雙方對KORUS進行修訂，但依然沒有觸及電子商務(wù)和跨境服務(wù)章節(jié)的相關(guān)條款。而歐盟在相關(guān)措施的規(guī)制方面也相對謹(jǐn)慎，如《歐盟—越南自由貿(mào)易協(xié)定》中僅有避免采取當(dāng)?shù)睾恳蟮脑瓌t性規(guī)定。直到2021年生效的《歐盟—英國貿(mào)易與合作協(xié)定》納入數(shù)據(jù)跨境流動條款，才對限制使用數(shù)據(jù)本地化措施作出較為詳細的規(guī)定。(23)《歐盟—英國貿(mào)易與合作協(xié)定》數(shù)字貿(mào)易編第2章第6條第1款，“締約方之間的數(shù)據(jù)跨境流動不應(yīng)受到以下限制：(1)要求使用締約方境內(nèi)的計算設(shè)施或網(wǎng)絡(luò)元件處理數(shù)據(jù)；(2)要求在締約方境內(nèi)存儲或處理數(shù)據(jù)；(3)禁止在另一方境內(nèi)存儲或處理數(shù)據(jù)；(4)以使用締約方境內(nèi)的計算設(shè)施或網(wǎng)絡(luò)元件或滿足本地化要求作為數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)臈l件。就中國而言，2020年1月17日生效的《中國香港—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》首次規(guī)定了禁止計算設(shè)施本地化條款，至此在雙邊層面實現(xiàn)突破。

在區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定中，對于數(shù)據(jù)本地化措施的規(guī)制則確立得較快，并且已經(jīng)轉(zhuǎn)化為具有約束力的義務(wù)。以TPP為代表的區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定基本上都在文本中就本地化措施予以限制或禁止，主要表現(xiàn)為對計算設(shè)施位置的規(guī)制(見表2)。其后談判簽署的自由貿(mào)易協(xié)定大都遵循了TPP“禁止+例外”的模式，即在禁止締約方適用計算設(shè)施本地化措施的同時允許其以合法公共政策目標(biāo)為由采取或維持相應(yīng)措施。然而USMCA設(shè)置了更高要求，其完全禁止本地化措施的使用。不過就目前而言，TPP確立的規(guī)制模式仍是主流，為不同國家在更廣的平臺上參與數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定提供了合理路徑。事實上，WTO電子商務(wù)諸邊談判已于2020年12月形成合并案文，該案文基于成員方的提案涵蓋了數(shù)據(jù)流動和本地化議題，(24)WTO Electronic Commerce Negotiations-Consolidated negotiating text (restricted).INF/ECOM/62，December 2020； Joint Statement on Electronic Commerce：Co-Conveners’ Update.December 2020.而成員方提案又往往遵循其在已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中的主張，這充分體現(xiàn)了WTO與自由貿(mào)易協(xié)定在規(guī)則制定層面的互動。

表2 自由貿(mào)易協(xié)定中數(shù)據(jù)本地化措施的相關(guān)條款

(二)價值沖突：規(guī)制模式分歧的本質(zhì)

1.貿(mào)易利益優(yōu)先呼喚數(shù)據(jù)自由流動

如果說TPP是各方致力于規(guī)制趨同的一次有益嘗試，那么美國顯然作出了極大讓步。而在USMCA中美國一改妥協(xié)的姿態(tài)，回歸完全禁止模式。USMCA對于數(shù)據(jù)本地化措施的規(guī)定以TPP為基礎(chǔ)構(gòu)建，但并未照搬相關(guān)條款，其刪除例外全面收緊規(guī)制的態(tài)勢或?qū)⒊蔀椤懊朗侥０濉钡男绿攸c。這一轉(zhuǎn)變意在為數(shù)字貿(mào)易發(fā)展創(chuàng)造更加自由的制度環(huán)境?！皬娜驍?shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的實踐來看，美國倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動的核心訴求是維護其在全球貿(mào)易中的主導(dǎo)地位，體現(xiàn)出美國數(shù)據(jù)跨境政策由貿(mào)易利益驅(qū)動的導(dǎo)向?！?25)劉金河、崔保國：《數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)防御主義的合理性與趨勢》，《國際展望》2020年第6期，第96頁。而原先確立的例外條款在適用過程中存在不足之處。一方面，該條款適用對象的模糊性會為某些本地化措施提供正當(dāng)基礎(chǔ)；另一方面，目前并不存在一套國際法機制能夠區(qū)分合法的限制與純粹出于保護當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的限制。(26)Kenneth Propp(2017).Digital Trade Is a NAFTA ‘Must-Win’.Morning Consult.[Online].17 August，2017.Available at：https：//morningconsult.com，Accessed 7 July，2021.為避免例外條款適用與爭端解決過程中的不確定性及其帶來的不利影響，美國選擇一刀切地禁止本地化措施以最大程度地保護自身利益。

但是，美國的貿(mào)易利益至上并不是絕對的，其在數(shù)據(jù)跨境流動以及數(shù)據(jù)本地化規(guī)則制定上體現(xiàn)出“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。美國號召數(shù)據(jù)自由流動更多的是對外呼喊，對內(nèi)則仍然強調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)。其國內(nèi)法中對數(shù)據(jù)自由流動的關(guān)注僅體現(xiàn)在提升自身獲取外國數(shù)據(jù)的能力方面，對于本國數(shù)據(jù)美國則始終秉持加強控制與保護的態(tài)度。其中，美國于2018年3月通過的CLOUD法案凸顯其數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略的新動向。該法案對1986年《存儲通信法案》(the Stored Communications Act，SCA)予以修正，明確采納“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”，政府因而能夠直接向全球各地的美國數(shù)據(jù)控制者調(diào)取數(shù)據(jù)。(27)鄭玲麗：《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)本地化與例外問題研究》，《國際商務(wù)研究》2020年第4期，第89頁。而對于想要調(diào)取美國數(shù)據(jù)的外國政府，法案則維持了嚴(yán)格的實體要件和程序要求，以確保對本國數(shù)據(jù)的絕對控制。

2.基本權(quán)利保護導(dǎo)向隱私規(guī)制

不同于美國，歐盟一定程度上支持對數(shù)據(jù)跨境流動進行限制以保護隱私和安全。隱私問題一直是歐盟的重要關(guān)切，進入數(shù)字經(jīng)濟時代，歐盟率先就數(shù)字化帶來的影響作出回應(yīng)。以GDPR與《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》為基礎(chǔ)，歐盟在數(shù)字貿(mào)易背景下構(gòu)建起數(shù)據(jù)和隱私保護的制度框架。(28)有學(xué)者強調(diào)“隱私”和“數(shù)據(jù)”是兩個概念，尤其在民法領(lǐng)域。誠然，《歐盟基本權(quán)利憲章》分兩個條文規(guī)定隱私和數(shù)據(jù)保護，《通用數(shù)據(jù)保護條例》正文也未使用“隱私”一詞，但本文認(rèn)為隱私是個人數(shù)據(jù)的重要組成部分，個人數(shù)據(jù)也可以構(gòu)成隱私，兩者本就是相互交融的。因而本文不區(qū)分使用這兩個概念。其中，GDPR意在充分保護個人數(shù)據(jù)并促進其自由流動，為此明確規(guī)定第三國或國際組織能夠提供與GDPR相當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)保護水平是歐盟向其傳輸個人數(shù)據(jù)的前提?？赏ㄟ^以下兩種方式滿足這一前提：第一，由歐盟委員會考量數(shù)據(jù)接收方關(guān)于數(shù)據(jù)保護的立法、制度等情況，對其數(shù)據(jù)保護水平進行評估；第二，在未獲得“充分性保護”認(rèn)定的情況下，數(shù)據(jù)接收方可通過提供適當(dāng)?shù)谋Ｕ洗胧┻M行數(shù)據(jù)跨境傳輸，如建立有約束力的公司規(guī)則(Binding Corporate Rules)。(29)GDPR，Article 45，46，47.

而《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》與強調(diào)數(shù)據(jù)保護的GDPR不同，其更側(cè)重于對數(shù)據(jù)的利用，明確反對數(shù)據(jù)本地化要求，除非以公共安全為正當(dāng)基礎(chǔ)并且需符合比例原則。(30)Regulation (EU) 2018/1807 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on a framework for the free flow of non-personal data in the European Union，Article 4.可見，歐盟基于權(quán)利保護的隱私規(guī)制在限制數(shù)據(jù)跨境流動的同時也考慮到貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)實需要?！皻W盟強調(diào)數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以個人隱私得到充分保護為基礎(chǔ)，但在不涉及個人隱私的非個人數(shù)據(jù)方面，歐盟是秉持?jǐn)?shù)字貿(mào)易自由化的?！?31)戴龍：《論數(shù)字貿(mào)易背景下的個人隱私權(quán)保護》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期，第155頁。當(dāng)然仍需注意，歐盟的數(shù)據(jù)政策內(nèi)外有別。對于內(nèi)部數(shù)據(jù)流動歐盟是積極推進的并且致力于打造數(shù)字單一市場，而對于數(shù)據(jù)的跨境流動歐盟則顯得更為謹(jǐn)慎。

(三)協(xié)調(diào)價值沖突的規(guī)制原則與路徑

1.規(guī)制應(yīng)遵循比例原則

比例原則(Principle of Proportionality)濫觴于19世紀(jì)初的德國警察法，后延伸至憲法、刑法等公法領(lǐng)域，而如今其“早已跨越具體部門法的疆界而成為現(xiàn)代法治社會中具有普遍性和根本性的指導(dǎo)原則”。(32)陳璇：《正當(dāng)防衛(wèi)與比例原則——刑法條文合憲性解釋的嘗試》，《環(huán)球法律評論》2016年第6期，第39頁。在國際法領(lǐng)域，比例原則同樣展現(xiàn)出蓬勃的生命力。一般認(rèn)為，比例原則由適當(dāng)性、必要性與均衡性原則構(gòu)成。(33)比例原則在學(xué)理上存在兩階論(必要性、均衡性原則)和三階論(適當(dāng)性、必要性、均衡性原則)。目前還有學(xué)者提出將目的正當(dāng)性原則納入其中重構(gòu)為四階論，參見劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第133-150頁。本文以通行的三階論為基礎(chǔ)展開分析。在運用該原則審視數(shù)據(jù)本地化措施的價值目的與手段之間的聯(lián)系時，正是從這三個方面展開的。首先，就適當(dāng)性而言，數(shù)據(jù)本地化措施往往強調(diào)數(shù)據(jù)的存儲地點而忽視更為重要的數(shù)據(jù)安全水平，其在保護隱私、安全等方面的有效性不斷遭到質(zhì)疑。其次，在必要性方面，嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護法律、信息技術(shù)水平的提升等被認(rèn)為能夠替代本地化措施，并且這些手段產(chǎn)生的不良影響更小。最后，均衡性原則所提出的要求使得對于本地化措施的探討聚焦于對負(fù)擔(dān)與效益的衡量，然而國家間不同的價值偏好和政策選擇會使該結(jié)果產(chǎn)生偏差。

正是由于數(shù)據(jù)本地化措施在適當(dāng)性、必要性、均衡性方面的不足導(dǎo)向了對其進行規(guī)制的必然要求。但同時仍應(yīng)當(dāng)看到，數(shù)據(jù)本地化立法之所以在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)增長趨勢，是由于其在保護隱私和數(shù)據(jù)安全等方面的確存在一定作用。一刀切地禁止本地化并不可取，如何界定合理的本地化程度才是關(guān)鍵所在。因而在對數(shù)據(jù)本地化措施進行規(guī)制時，同樣應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。根據(jù)嚴(yán)苛程度不同，數(shù)據(jù)本地化措施大致可以劃分為以下三類：(1)僅要求在境內(nèi)留存數(shù)據(jù)副本；(2)數(shù)據(jù)必須存儲在境內(nèi)；(3)數(shù)據(jù)的存儲、處理等均需在境內(nèi)進行。其中，留存副本的要求顯然不會對數(shù)據(jù)跨境流動產(chǎn)生不合理限制。而且一般來說，數(shù)據(jù)本地化措施覆蓋的數(shù)據(jù)范圍是有限的，其主要包括個人數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)，并非絕對限制任何數(shù)據(jù)的流動。因此，對于確實能夠保護數(shù)據(jù)防范網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險并且不會造成不合理限制的本地化措施，不應(yīng)予以禁止。而對于那些缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)且嚴(yán)重阻礙數(shù)據(jù)自由流動的措施則應(yīng)當(dāng)重點規(guī)制。當(dāng)然，以比例原則為導(dǎo)向的分類規(guī)制思路仍應(yīng)當(dāng)在分析具體措施并評估其影響的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。

2.“禁止+例外”模式可容納不同價值

TPP率先確立了以禁止數(shù)據(jù)本地化為原則，合法公共政策目標(biāo)為例外的規(guī)制結(jié)構(gòu)。而當(dāng)前美國卻意圖打破這一模式，尤其是在其主導(dǎo)的USMCA中直接排除例外以完全禁止本地化措施適用。然而，美國同樣存在落實公共政策目標(biāo)的現(xiàn)實需要，于2020年1月1日生效的《加州消費者隱私法案》(California Consumer Privacy Act，CCPA)正是其中的重要體現(xiàn)。盡管該法案在數(shù)據(jù)跨境傳輸管控方面維持了“留白與放任”的態(tài)度，(34)何淵：《數(shù)據(jù)法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2020年版，第68頁。但其與GDPR相似的隱私保護理念映射出美國在個人數(shù)據(jù)保護上趨嚴(yán)的態(tài)勢。

而一向注重隱私保護，對數(shù)據(jù)跨境自由流動持限制立場的歐盟卻表現(xiàn)出開放的勢頭。在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟方面，歐盟長期落后于美國以及一些亞洲國家，要想保持全球競爭力必須加快數(shù)字轉(zhuǎn)型。盡管存在對數(shù)據(jù)控制權(quán)的擔(dān)憂，歐盟的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略仍然以寬泛靈活的規(guī)定代替細致具體的安排以保持?jǐn)?shù)據(jù)市場活力和自由。(35)王中美：《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的目標(biāo)沖突與中間道路》，《國際關(guān)系研究》2020年第6期，第48頁。由此可見，主張自由的美國同樣有隱私保護等公共政策目標(biāo)要求，而倡導(dǎo)高水平數(shù)據(jù)保護的歐盟也依賴數(shù)據(jù)流動來推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，兩者的價值追求呈現(xiàn)出融合的趨向。對于其他國家而言，兼顧數(shù)據(jù)跨境自由流動與公共政策目標(biāo)實現(xiàn)亦是其發(fā)展的要求。而“禁止+例外”模式正好能夠包容不同的價值，為數(shù)據(jù)本地化措施的規(guī)制提供合理可行的路徑。

關(guān)于“禁止+例外”模式最大的疑慮來自如何界定合法公共政策目標(biāo)。對此，除了依托上下文，將其理解為涵蓋線上消費者保護、個人信息保護以及網(wǎng)絡(luò)安全維護等內(nèi)容，(36)根據(jù)TPP上下文，如果締約方是出于線上消費者保護(第14.7條)、個人信息保護(第14.8條)以及網(wǎng)絡(luò)安全維護(第14.16條)等目的而采取相應(yīng)的本地化措施，則很有可能被認(rèn)為與“合法公共政策目標(biāo)”要求相符。通過上下文解釋合法公共政策目標(biāo)的做法符合《維也納條約法公約》第31.1條關(guān)于條約解釋的規(guī)定。還可以借鑒WTO條約及其判例。WTO條約語言作為一種合適的模板，往往會為自由貿(mào)易協(xié)定所參考，而在解釋那些納入了WTO條約語言的協(xié)定時，WTO判例法就能發(fā)揮一定作用。(37)陳詠梅：《WTO法在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定解釋中的適用探究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期，第154頁。TPP第14.13.3條關(guān)于合法公共政策目標(biāo)的例外規(guī)定就參考了GATT1994第20條和GATS第14條的一般例外條款，盡管兩者的結(jié)構(gòu)安排略有不同。那么，在解釋TPP這一條款時就可以借鑒WTO專家組或上訴機構(gòu)涉及“任意或不合理歧視”或者“變相的貿(mào)易限制”認(rèn)定的相關(guān)判例。(38)陳詠梅、張姣：《跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)制新發(fā)展：困境與前路》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2017年第6期，第46頁。See United States-Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services.WT/DS285/AB/R； United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products.WT/DS58/AB/R； United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline.WT/DS2/AB/R；Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres.WT/DS332/R.此外，WTO的必要性測試(Necessity Test)也能為理解公共政策目標(biāo)提供一定的指導(dǎo)。不過WTO規(guī)則本身并沒有對必要性測試進行明確、系統(tǒng)的解釋，專家組和上訴機構(gòu)在爭端解決過程中逐漸形成了藉由最少貿(mào)易限制 (Least Trade Restrictive)和比例原則來理解必要性測試的做法。(39)安佰生：《WTO“必要性測試”規(guī)則探析》，《財經(jīng)法學(xué)》2015年第2期，第97頁。

四、中國數(shù)據(jù)本地化措施規(guī)制的現(xiàn)狀與因應(yīng)

2017年6月1日實施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》明確了數(shù)據(jù)境內(nèi)存儲的原則性規(guī)定，同時設(shè)定確需向境外提供應(yīng)經(jīng)安全評估例外，就此確立了中國的數(shù)據(jù)本地化規(guī)則。然而，這一基于網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)置的要求雖具有一定正當(dāng)性但卻產(chǎn)生了負(fù)面影響。一方面，數(shù)據(jù)本地化措施本身缺乏約束會嚴(yán)重阻礙數(shù)字貿(mào)易發(fā)展；另一方面，中國的立法與實踐和美國、歐盟主導(dǎo)的自由貿(mào)易協(xié)定中確立的新規(guī)則存在較大差距，未能有效參與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定。對此，如何規(guī)制數(shù)據(jù)本地化措施以加強與國際規(guī)則的對接，在維護本國核心利益的同時推動數(shù)字貿(mào)易發(fā)展正是中國面臨的挑戰(zhàn)。

(一)中國的規(guī)制現(xiàn)狀及存在的問題

《網(wǎng)絡(luò)安全法》首次以法律形式作出統(tǒng)一規(guī)定，明確將數(shù)據(jù)本地化措施作為數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管手段，引發(fā)較大關(guān)注也受到不少質(zhì)疑。其中，美國向WTO服務(wù)貿(mào)易理事會控告中國《網(wǎng)絡(luò)安全法》及相關(guān)措施會嚴(yán)重阻礙信息的跨境傳輸，其主要關(guān)切包括網(wǎng)絡(luò)運營商定義寬泛，個人信息和重要數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)臈l件過于繁瑣以及安全評估標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施定義模糊等。(40)WTO Council for Trade in Services.Communication from the United States：Measures Adopted and Under Development by China Relating to Its Cybersecurity Law.S/C/W/374，26 September 2017.盡管其申辯存在夸大之嫌，但該法中的數(shù)據(jù)本地化要求的確存在模糊之處并且缺乏約束，這會導(dǎo)致執(zhí)行層面的擴張適用等問題。而《數(shù)據(jù)安全法》的出臺有助于進一步落實《網(wǎng)絡(luò)安全法》在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的原則性規(guī)定。其中，《數(shù)據(jù)安全法》第二十一條突破性地提出了數(shù)據(jù)分類分級保護制度，為數(shù)據(jù)治理奠定重要基礎(chǔ)。然而其僅規(guī)定以重要程度與危害程度為指導(dǎo)，仍未確立具體的分類分級標(biāo)準(zhǔn)也沒有目錄可供實踐參考，使得可操作性大打折扣。在數(shù)據(jù)跨境流動方面，《數(shù)據(jù)安全法》也并未作出更詳細的規(guī)定。

除此之外，尚未構(gòu)建有效的國際規(guī)制是中國數(shù)據(jù)本地化要求的另一突出問題。相較于國內(nèi)立法，數(shù)據(jù)跨境流動的全球?qū)傩院魡靖鼜V闊的規(guī)制平臺。然而，中國在這方面的立法與實踐經(jīng)驗并不充分。以自由貿(mào)易協(xié)定為例，截至2021年6月，中國簽署的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中僅有與韓國、澳大利亞、智利、新加坡、毛里求斯的協(xié)定含有電子商務(wù)章節(jié)，而且只涵蓋一些基礎(chǔ)條款并未涉及數(shù)據(jù)跨境流動或數(shù)據(jù)本地化(見表3)。在區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定層面，中國已簽署并核準(zhǔn)《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)，在數(shù)據(jù)本地化相關(guān)規(guī)則參與方面實現(xiàn)突破。但除此之外，對于CPTPP、TiSA等強調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由流動的新一輪自由貿(mào)易協(xié)定，中國目前的參與度并不高。與大力推進數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和頂層設(shè)計的美國和歐盟相比，中國缺乏清晰的數(shù)據(jù)跨境規(guī)制和國際戰(zhàn)略，在參與數(shù)字治理國際規(guī)則的談判與制定方面處于不利地位。(41)張茉楠：《跨境數(shù)據(jù)流動：全球態(tài)勢與中國對策》，《開放導(dǎo)報》2020年第2期，第49頁。

表3 中國已經(jīng)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定

(二)中國的因應(yīng)：監(jiān)管與發(fā)展之平衡

1.理念層面：重塑國內(nèi)監(jiān)管目標(biāo)與手段

各國對于是否限制數(shù)據(jù)跨境流動以及如何進行限制的不同傾向，本質(zhì)上是基于其價值追求或者國內(nèi)監(jiān)管目標(biāo)作出的選擇。數(shù)據(jù)本地化立法的確能夠消減安全風(fēng)險，但過度重視存儲地點會導(dǎo)致對真正有影響的存儲、傳輸方式等因素的忽視，反而無助于監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。而且數(shù)據(jù)本地化措施還會帶來巨大的經(jīng)濟損失和社會代價。隨著數(shù)據(jù)本地化措施的正當(dāng)性和有效性不斷受到質(zhì)疑，中國也應(yīng)當(dāng)及時對相關(guān)規(guī)則進行審視。

由于未就關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、個人信息、重要數(shù)據(jù)等概念范圍作出更為明確的界定，數(shù)據(jù)本地化規(guī)則涵蓋的數(shù)據(jù)較廣因而顯得尤為嚴(yán)格。為協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全維護與數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，分類分級是對數(shù)據(jù)進行監(jiān)管的有效思路和手段。以個人信息與重要數(shù)據(jù)為例，兩者保護的法益不同，因此具體落實的保護路徑也應(yīng)有所區(qū)分。重要數(shù)據(jù)直接影響國家安全、社會穩(wěn)定等公共利益因而可以采取相對嚴(yán)格的監(jiān)管措施，而個人信息更多地涉及私人利益更適合以私法進行保護。當(dāng)前，《個人信息保護法》的出臺為隱私和個人信息安全提供重要保障，其對個人信息跨境傳輸也作出了較為細致的規(guī)定。由此數(shù)據(jù)本地化要求可以將維護數(shù)據(jù)安全的責(zé)任部分轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)保護法律，從而相應(yīng)地縮小調(diào)整范圍降低嚴(yán)苛程度。藉由分類分級制度，在網(wǎng)絡(luò)安全優(yōu)先的情況下也能兼顧個人信息或隱私保護與貿(mào)易發(fā)展等多重立法價值目標(biāo)。

2.機制層面：以規(guī)制協(xié)作促進數(shù)字貿(mào)易發(fā)展

鑒于國內(nèi)法中規(guī)定了數(shù)據(jù)本地化要求，中國要在貿(mào)易談判中就推進數(shù)據(jù)跨境流動以及禁止數(shù)據(jù)本地化直接作出承諾存在一定困難，但同時中國在保障數(shù)據(jù)跨境自由流動方面存在重要利益。根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告2020》，中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模穩(wěn)居世界第二，嚴(yán)格限制數(shù)據(jù)跨境流動的本地化措施顯然不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。而國際層面上，合理限制數(shù)據(jù)跨境流動、減少數(shù)據(jù)本地化規(guī)則已成為數(shù)據(jù)治理的重要趨向。中國若要在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定過程中提升話語權(quán)，發(fā)揮更大作用，必須重新審視國內(nèi)法中的數(shù)據(jù)本地化規(guī)則，改變防御態(tài)勢，積極參與國際規(guī)制協(xié)作。

首先，針對數(shù)據(jù)本地化措施的規(guī)制問題，中國應(yīng)當(dāng)秉持的立場與方向是在保障國家安全的前提下，回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。一方面，規(guī)制協(xié)作并不意味著放棄監(jiān)管目標(biāo)，而是通過適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管手段如分類管理數(shù)據(jù)、合理設(shè)計例外情形等協(xié)調(diào)各方利益。另一方面，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要也應(yīng)受到重視。數(shù)據(jù)本地化措施需接受規(guī)制，畢竟數(shù)據(jù)的價值取決于使用方式而不是存儲地點，而確保數(shù)據(jù)能夠跨境流動又是最大化其價值的前提。(42)Nigel Cory (2019).The False Appeal of Data Nationalism：Why the Value of Data Comes From How It’s Used，Not Where It’s Stored.ITIF，1 April，2019.事實上，《網(wǎng)絡(luò)安全法》與《數(shù)據(jù)安全法》均強調(diào)保障數(shù)據(jù)“依法有序自由流動”。通過調(diào)整數(shù)據(jù)本地化要求以兼顧監(jiān)管和發(fā)展目標(biāo)，也能為對接高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則做好準(zhǔn)備。

其次，以自由貿(mào)易協(xié)定為著力點，多措并舉，主動推進國際規(guī)制協(xié)作。鑒于數(shù)字貿(mào)易的全球?qū)傩裕瑔芜叴胧┳⒍o法與其相契合，只有從國際層面上解決本地化措施規(guī)制等問題才能充分釋放所有潛在利益。(43)李墨絲：《CPTPP+數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、影響及對策》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第12期，第30頁。《網(wǎng)絡(luò)安全法》中的數(shù)據(jù)本地化規(guī)則本身就設(shè)置了安全評估例外，這在一定程度上體現(xiàn)了對數(shù)字貿(mào)易自由化的支持，與“禁止+例外”模式存在某些共同的基礎(chǔ)。因而在自貿(mào)協(xié)定談判中，中國無需回避數(shù)據(jù)跨境流動與數(shù)據(jù)本地化問題，而應(yīng)當(dāng)借助這一平臺加強規(guī)制協(xié)作，實現(xiàn)國內(nèi)法與國際法的對接，構(gòu)建更為自由的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。與此同時，中國仍應(yīng)當(dāng)深化與其他國家在隱私、網(wǎng)絡(luò)安全和消費者保護等領(lǐng)域的合作。通過確立共同的原則和標(biāo)準(zhǔn)，達成相互認(rèn)可的協(xié)議，給予國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)信心——即使數(shù)據(jù)離開其管轄范圍也不會破壞國內(nèi)監(jiān)管目標(biāo)。(44)Joshua P.Meltzer (2019).Governing Digital Trade.World Trade Review，18(01)，23-48.此外，還可以通過簽署司法協(xié)助條約開展國際協(xié)作。以執(zhí)法合作的方式進行政府間數(shù)據(jù)的交換，并進一步補齊司法協(xié)助在時效方面的短板，避免讓數(shù)據(jù)本地化成為國家行使管轄權(quán)的優(yōu)選方案。

3.規(guī)范層面：積極推動國際規(guī)則制定

當(dāng)前數(shù)據(jù)本地化措施限制數(shù)據(jù)流動，阻礙產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展，嚴(yán)重影響數(shù)字貿(mào)易效率，對其進行規(guī)制的必要性日益凸顯。在多邊框架內(nèi)的談判進展緩慢的情況下，自由貿(mào)易協(xié)定成為推動國際規(guī)則制定的重要平臺?！凹涌鞂嵤┳杂少Q(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟治理制度性權(quán)力的重要平臺，我們不能當(dāng)旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領(lǐng)者。”(45)2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進行第十九次集體學(xué)習(xí)，中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)。通過主動參與自貿(mào)協(xié)定談判敲開合作的大門，繼而深化合作、引領(lǐng)合作。

RCEP的簽署是中國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的重要里程碑，為其后加入以CPTPP為代表的新型自由貿(mào)易協(xié)定打下了良好的基礎(chǔ)。就數(shù)據(jù)本地化措施而言，兩者的規(guī)定基本一致，僅在合法公共政策目標(biāo)的認(rèn)定上存在細微差別。(46)RCEP第12.14.3條(b)項，“本條的任何規(guī)定不得阻止一締約方采取或維持該締約方認(rèn)為對保護其基本安全利益所必要的任何措施。其他締約方不得對此類措施提出異議?！盩PP(CPTPP)第14.13.3條(b)項，“本條不得阻止締約方為實現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取或維持與第2款不符的措施，條件是該措施不對計算設(shè)施的使用或位置施加超出實現(xiàn)目標(biāo)所需要的限制。”相對而言，RCEP的靈活性更大。當(dāng)然，協(xié)定的簽署也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，要想對接RCEP關(guān)于數(shù)據(jù)本地化措施的限制性規(guī)定，中國必須調(diào)整國內(nèi)法中的規(guī)則，可通過數(shù)據(jù)分類分級、加快安全評估立法進程等方式逐步降低本地化要求。另一方面，協(xié)調(diào)RCEP與其內(nèi)部的自貿(mào)協(xié)定即中國與部分成員國分別簽署的自貿(mào)協(xié)定之間的關(guān)系也是一項復(fù)雜工程。(47)一般自由貿(mào)易協(xié)定都會包含貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、原產(chǎn)地規(guī)則等領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的選定則是根據(jù)談判雙方的偏好。而RCEP的電子商務(wù)議題并沒有在中國與部分成員國單獨簽署的自貿(mào)協(xié)定中實現(xiàn)全覆蓋，而且即便是涉及電子商務(wù)的自貿(mào)協(xié)定其與RCEP的規(guī)定也是不盡相同的。通過向更高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則靠攏，從而理順兩者的關(guān)系意義重大?？傊?，RCEP采用“禁止+例外”模式對計算設(shè)施的位置作出規(guī)定，確立了中國在數(shù)據(jù)本地化規(guī)制方面的范本，為今后的協(xié)定談判提供了重要借鑒。除此之外，部分國家已著手構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易專門規(guī)則，包括《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》(UJDTA)、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)等，這類協(xié)定正逐漸成為推動數(shù)字貿(mào)易規(guī)則發(fā)展的新力量。對于這一現(xiàn)象，中國應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。

五、結(jié)語

當(dāng)前，全球范圍內(nèi)制定數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則的實踐呈現(xiàn)出多元化的趨勢，圍繞數(shù)據(jù)本地化措施的博弈和較量仍在持續(xù)。不少國家選擇以單邊行動確立相關(guān)規(guī)則，相比之下通過自由貿(mào)易協(xié)定推進國際合作顯然是更加合理有效的方式。在此背景下，中國加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，積極參與協(xié)定談判，同時倒逼國內(nèi)體制機制改革，對標(biāo)高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在推動數(shù)字治理上有望取得較好效果。與此同時不能忽視的是，WTO仍然應(yīng)當(dāng)作為促進數(shù)字貿(mào)易全球治理的重要場所，雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定層面的繁榮和發(fā)展為最終回歸多邊貿(mào)易體制奠定堅實的基礎(chǔ)。