楊寶強 鐘曼麗

（1.海南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 ?？?571158；2.海南省婦女/性別研究與培訓(xùn)基地 ?？?71158）

1 引言

公共服務(wù)外包是政府市場化改革中的重要制度安排，不僅可以增加公共服務(wù)的有效供給， 滿足公眾多元需求，而且還具有提高公共服務(wù)效率與質(zhì)量、縮減政府規(guī)模、減輕財政負(fù)擔(dān)等多重價值[1]。隨著公共服務(wù)供給體制改革的深入推進，公共服務(wù)外包已成為兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，在政府引導(dǎo)下由多元主體共同參與供給的重要方式[2]。為規(guī)范運行公共服務(wù)外包，2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2020年財政部發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法》，相關(guān)政策的出臺既規(guī)范了政府購買服務(wù)的行為，也推動了政府職能轉(zhuǎn)變。但在公共服務(wù)外包過程中如何科學(xué)確定外包項目，選擇合適的承包商，政府決策將直接影響外包的成效?！昂芏嗲闆r下， 由于信息不對稱和決策者的有限理性，政府決策甚至具有很大盲目性?！盵3]西蒙認(rèn)為，“行政決策者都希望能夠做出最佳選擇，但在制定理性政策時往往會發(fā)生決策者預(yù)料之外的事情，這是因為任何由人組成的機構(gòu)都無法完全按照理性模式去思考和行動”[4]。此外，政府公共服務(wù)外包決策中還暗含著“身份”和“效用”的選擇傾向，通過身份來保證效用，構(gòu)筑起一條較高的隱性準(zhǔn)入壁壘，導(dǎo)致合作網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)邊界封閉、外部不兼容與內(nèi)部鎖定的情況[5]。因此，如何提升公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性，選擇合適的服務(wù)承包商，提升服務(wù)質(zhì)量，便成了當(dāng)前政府公共服務(wù)外包中亟待解決的問題。通過借助外部智力，提升公眾參與度，納入外部決策主體，提升政府決策的科學(xué)性已成為學(xué)界和政界的共識。2014年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定， 重大行政決策必須把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定納入法定程序。作為中國特色新型智庫的重要組成部分，社會智庫可以其獨特的社會根植性、市場配置性、機制靈活性等優(yōu)勢，為政府公共服務(wù)外包決策提供客觀中立且富有價值的咨詢服務(wù)。本研究將分析社會智庫嵌入政府公共服務(wù)外包決策的實踐基礎(chǔ)、嵌入困境，探尋以交互嵌入方式實現(xiàn)雙方的深度協(xié)同，在社會智庫的智力支持下，推動政府公共服務(wù)外包決策科學(xué)化。

2 分析框架：社會智庫與公共服務(wù)外包決策的交互嵌入

“通過向特定人群直接提供研究咨詢從而達(dá)到‘改變政策或?qū)嵺`’是實現(xiàn)智庫使命的重要機制?！盵6]政府雖鼓勵社會智庫參與政府決策，但往往集中在政府決策的前端，咨詢形式也集中于內(nèi)參、批示等，尚未與政府決策者、政策研究部門形成密切、強烈互信的“嵌入式”關(guān)系[7]。交互嵌入在強調(diào)不同組織間常態(tài)化深度協(xié)同的同時更注重保持雙方的獨立性，為社會智庫參與公共服務(wù)外包決策提供了可行的理論支持。

2.1 嵌入及其內(nèi)涵

“嵌入”最早源自卡爾·波蘭尼對社會經(jīng)濟現(xiàn)象的解讀，他在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中闡述了市場嵌入與社會的人類歷史本質(zhì)，認(rèn)為市場關(guān)系已嵌入社會關(guān)系之中[8]。格蘭諾維特在分析社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上指出，“經(jīng)濟的社會嵌入包括經(jīng)濟活動在社會網(wǎng)絡(luò)、文化、政治和宗教中的嵌入，對經(jīng)濟問題的研究除了交易成本以外，還要考慮人際互動和信任等社會情境對經(jīng)濟行動的影響”[9]。其將嵌入細(xì)化為“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”兩類，前者指單個主體的行為嵌入他們直接互動的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中， 并帶來有用的信息交換；后者則考察行為主體多維度嵌入關(guān)系構(gòu)成的各種網(wǎng)絡(luò)的整體性結(jié)構(gòu)[10]。隨著該理論的不斷成熟，嵌入還被安德森、祖金、迪馬齊奧與弗雷格斯坦等人引入政治、文化、社會等多個研究領(lǐng)域。

2.2 從有限嵌入到交互嵌入：社會智庫參與公共服務(wù)外包決策的新視角

智庫有效嵌入政府決策環(huán)節(jié)，與政府建立良性互通的關(guān)系，既是實現(xiàn)自身價值的重要途徑，也是提升政府決策科學(xué)性的關(guān)鍵。社會智庫根植于民間，具有相對獨立的優(yōu)勢，在匯集公眾訴求，研判各類服務(wù)供給主體方面較其他智庫更具優(yōu)勢。但從實踐來看，社會智庫在政府公共服務(wù)外包決策中的參與程度有限：一是社會智庫與政府決策部門的溝通渠道有限，“一些社會智庫靠媒體和社會輿論中轉(zhuǎn)，‘說不上話’的困擾突出， 黨政部門在決策咨詢中，更愿意找體制內(nèi)機構(gòu)，很多場合有意無意地不邀請社會智庫參加”[11]。二是社會智庫參與政府決策的程度有限，部分社會智庫雖介入政府公共服務(wù)外包決策環(huán)節(jié)，但大多止步于對決策事項提出事前咨詢建議，難以參與決策的全過程。三是社會智庫的決策影響力有限。由于社會智庫較難獲取公共服務(wù)外包的具體信息，導(dǎo)致其研究大多缺乏針對性，意見和建議也較難被采納。因此，實現(xiàn)社會智庫與公共服務(wù)外包決策的深度協(xié)同，亟須探索一種既能保證社會智庫有效嵌入公共服務(wù)外包決策過程，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，又能保障其自身獨立性的嵌入模式。

交互嵌入強調(diào)組織間動態(tài)化和常態(tài)化的深度協(xié)同，交互功能在于促進雙方的關(guān)系經(jīng)由互動、互補進而達(dá)到互惠狀態(tài)， 嵌入功能則在于既能增強雙方的關(guān)聯(lián)性，又能保持獨立性[12]。在研究方法上，交互嵌入注重不同組織間的關(guān)系分析，強調(diào)研究要側(cè)重網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即組織在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所處的地位以及社會資源的獲取能力。社會智庫與政府決策部門雖地位不同，資源獲取能力也存在差異，但在政策的助推下，雙方有了交互嵌入的基礎(chǔ)。在嵌入要素方面，首先，人才是組織間實現(xiàn)有效嵌入的基礎(chǔ)。其次，資源是組織間交互嵌入的依托，政府決策部門雖具有資源優(yōu)勢，但社會智庫的獨立性與匯集公眾意見的強大能力亦是政府決策部門所需的，兩者交互嵌入將實現(xiàn)優(yōu)勢互補。再次，文化的交互嵌入既是保障組織間深度協(xié)同的核心，也是社會智庫實現(xiàn)突破政府決策部門邊界，嵌入決策部門內(nèi)部的關(guān)鍵。最后，社會智庫與公共服務(wù)外包決策的交互嵌入勢必牽涉諸多領(lǐng)域，要保障社會智庫有效嵌入，必須從外部強化驅(qū)動機制，從內(nèi)部提升社會智庫的內(nèi)生動力。既要從制度上優(yōu)化社會智庫嵌入公共服務(wù)外包決策的環(huán)境，強化思想市場的競爭性，又要提高社會智庫的研究能力，提升其成果的傳播率，見圖1。

圖1 社會智庫與公共服務(wù)外包決策的交互嵌入框架圖

3 契機與功能：社會智庫嵌入政府公共服務(wù)外包決策的實踐基礎(chǔ)

多元化的公共服務(wù)需求，多變的決策環(huán)境對政府決策形成了挑戰(zhàn)。如何保障公眾的權(quán)益訴求，如何在信息非對稱的情況下作出科學(xué)決策，選擇合適的外包服務(wù)商、保障外包供給質(zhì)量，既是政府公共服務(wù)外包決策中亟待解決的問題，也為社會智庫的嵌入提供了契機。

3.1 契機：政府公共服務(wù)外包的困境與風(fēng)險

經(jīng)濟與社會的發(fā)展在客觀上提高了公眾對政府的要求，公眾不僅希望政府能維護好社會秩序，更希望政府能提供個性化和多樣化的公共服務(wù)。傳統(tǒng)供給模式中，政府承擔(dān)了大部分公共服務(wù)供給，但供給數(shù)量不足，且形式單一，難以滿足多樣化的公眾訴求。公共服務(wù)外包作為一種政府利用社會市場生產(chǎn)、遞送公共服務(wù)的創(chuàng)新模式，在貼合民眾需求、促進服務(wù)型政府建設(shè)上有著獨特優(yōu)勢[13]。但其在運行中也面臨諸多困境：一是公共服務(wù)外包對政府在有效整合公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和評估承包商、外包決策前的風(fēng)險分析等方面提出了更多也更高的要求。二是公共服務(wù)外包市場的非充分競爭。公共服務(wù)外包的有效性取決于外包市場的充分競爭，競爭的壓力則是承包商持續(xù)改進服務(wù)的動力。然而現(xiàn)實情況是，“公共服務(wù)外包中幾乎不存在完全競爭市場，更多的時候是面臨著有限的競爭甚至是沒有競爭的局面”[14]。三是政府與服務(wù)外包商之間存在的“委托—代理”風(fēng)險。政府外包服務(wù)項目追求的是優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)供給，而承包商承接服務(wù)項目追求的是利潤，雙方的目標(biāo)差異往往會引發(fā)“委托—代理”風(fēng)險，合同履行中也會存在機會主義行為和尋租風(fēng)險。

公共服務(wù)外包決策環(huán)境的復(fù)雜性、“委托—代理”風(fēng)險、決策者的有限理性與偏好等往往導(dǎo)致政府難以選擇最佳的服務(wù)承包商，即便是競標(biāo)成功的承包商也很可能有只能靠時間流逝才能發(fā)現(xiàn)的缺陷[15]。因此，提升公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性，選擇合適的承包商，迫切需要外部智力支持。社會智庫憑借專業(yè)的研究人員、科學(xué)的研究方法，既可為政府公共服務(wù)外包決策提供智力支持，也可幫助政府克服自身局限。一是社會智庫可輔助政府制定外包服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建監(jiān)管評價體系以及進行有效的決策風(fēng)險分析。二是由于公共服務(wù)外包市場的非充分競爭特征，社會智庫可以其根植于民間的優(yōu)勢，通過實踐調(diào)查，篩選出合適的承包商，以保障服務(wù)供給質(zhì)量。三是社會智庫參與公共服務(wù)外包決策過程可有效減少外包過程中尋租行為的發(fā)生，監(jiān)督服務(wù)供給質(zhì)量。因此，積極探索建立政府與社會智庫間的交流互動機制，探索社會智庫嵌入政府公共服務(wù)外包決策的方式方法，既是新時期全面深化政府改革，推進公共服務(wù)外包進程的需要，也是保障外包供給質(zhì)量的需要。

3.2 功能訴求：提升政府公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性

3.2.1 從單一到多元：優(yōu)化決策體制與決策結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的政府模式依賴于領(lǐng)導(dǎo)集體自身的能力、素質(zhì)或經(jīng)驗，這種模式雖在決策效率上具有優(yōu)勢，但卻無法集中多方智慧，不能充分反映社會各方意見，難以保證決策能最大程度地體察民情、民意和民生[16]。社會智庫則能匯集更多不同群體的訴求，在獨立性、信息搜集和輿論引導(dǎo)方面具有獨特優(yōu)勢，加之長期基層調(diào)研實踐的積累，社會智庫的研究領(lǐng)域并不局限于政府的宏觀事務(wù)，而是更關(guān)注具體的、微觀的社會實踐問題，在同一問題上能提出多種不同的解決方案，為政府公共服務(wù)外包決策提供更多選項。社會智庫嵌入政府公共服務(wù)外包決策不僅可提升決策的科學(xué)性，同時也有助于改變政府決策的主體結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政策決策體制和機制。

3.2.2 從經(jīng)驗到合作：融合形成集體智慧的公共決策

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，公眾獲取政府信息的渠道在逐步拓寬，參與政府決策的意識也在不斷提升，其不僅關(guān)注政策的制定，也關(guān)心政府的執(zhí)行力。鑒于此，以往的“關(guān)門決策”模式既阻斷了外部主體參與政府決策，也難以有效回應(yīng)公眾訴求，而社會智庫在“打撈”民意、集聚民生、鏈接政府與社會關(guān)系方面，具有天然優(yōu)勢。因其根植于民間，更能深入公眾、扎根基層，也能對研究問題進行長期追蹤，并從專業(yè)的角度將多元復(fù)雜的社會問題進行匯總，以夯實決策的民意基礎(chǔ)。在決策環(huán)境日益復(fù)雜，政府決策難以突破自身局限的當(dāng)前，與社會智庫合作既可滿足政府多元的決策咨詢需求，又能保障外包決策能最大程度地融合集體智慧。同時，社會智庫為提升自身影響力，也會通過客觀調(diào)研來匯集民意，幫助政府制定更加契合公眾訴求的政策。

3.2.3 從單向到互動：積極回應(yīng)公眾訴求

“決策者之所以借力智庫，就是希望得到新思想、新觀點和新視角，創(chuàng)新性的思想需要基于客觀、中立的研究，保障研究機構(gòu)和研究人員的獨立性?！盵17]社會智庫在獨立性方面顯然比官方智庫更具優(yōu)勢，官方智庫的課題更多是上級指派，研究成果的詮釋性和論證色彩明顯。而社會智庫的研究大多是基于客觀存在的現(xiàn)實問題，與政府部門不具有隸屬關(guān)系，研究成果更接地氣。社會智庫身份的獨立性與研究立場的民間性也決定了它與社會可以進行更加直接、緊密的溝通和交流，能傳遞最真實、最直接、最迫切的共識性公共問題與公眾訴求。長期的基層實踐使社會智庫與從事服務(wù)外包的企業(yè)接觸較多，可掌握區(qū)域內(nèi)從事公共服務(wù)的企業(yè)數(shù)量、規(guī)模以及優(yōu)劣勢，從而提升服務(wù)承接主體選擇的科學(xué)性。

4 外部阻滯與內(nèi)生困境：社會智庫嵌入政府公共服務(wù)外包決策的障礙

公共服務(wù)外包決策環(huán)境的復(fù)雜性與外包契約履行過程中的潛在風(fēng)險為社會智庫嵌入政府外包決策過程創(chuàng)造了有利契機。社會智庫的專業(yè)優(yōu)勢也可為政府整合外包資源、制定外包服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建評價體系、實施有效監(jiān)管、回應(yīng)公眾訴求等提供智力支持。但在實踐中，社會智庫的有效嵌入依然面臨外部阻滯與內(nèi)生困境。

4.1 外部阻滯：社會智庫嵌入公共服務(wù)外包決策的羈絆

4.1.1 體制“藩籬”與政府管制思維

在我國長期的決策實踐中，政府擁有決策資源配置的絕對控制權(quán)，處于決策權(quán)威地位，這種制度優(yōu)勢導(dǎo)致了公共決策中智庫的參與度不足，使智庫在與政府的互動中長期處于弱勢。加上政府決策的趨利性與個人偏好，一方面擠壓了智庫參與政府決策的空間，另一方面也使智庫無法真正參與到政府決策中。社會智庫由于身處“體制外”，其意見或建議往往難以進入政府決策視野。實施公共服務(wù)外包需要政府由服務(wù)供給者向服務(wù)監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，需要相關(guān)配套制度的支持，但從實踐看，相關(guān)制度還較滯后。一是依法行政的體制機制尚未完善，領(lǐng)導(dǎo)意志依然是推動公共服務(wù)外包的主要力量，社會智庫的“體制外”身份使其難以有效嵌入公共服務(wù)外包決策。二是政府雖在相關(guān)政策中明確了社會智庫服務(wù)政府決策的地位，但“雙重管理”體制依然影響了其運行。這一體制的本質(zhì)是將社會組織的管理權(quán)限統(tǒng)一歸口到特定的管理機關(guān)，通過賦予其相應(yīng)的法定權(quán)力與行政職能，形成法律和行政上的統(tǒng)一管理[18]，一定程度上沿襲了行政權(quán)力的控制性，但這種控制性與社會智庫的獨立性有所沖突。

4.1.2 內(nèi)外有別的信任與隱形壁壘

“內(nèi)外有別”的信任體系主要是建立在血緣、地緣或業(yè)緣的基礎(chǔ)上，表現(xiàn)為只信任與自己有私人關(guān)系的人，不信任外人。在這一信任體系下，政府各部門傾向于信任本部門人員，而對外部人員持懷疑、排斥的態(tài)度[19]。有研究顯示，“我國智庫的發(fā)展格局總體呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)的特征，即不同形態(tài)的智庫距離政治權(quán)力核心層的距離漸趨固定，而決策者對越靠近他的知識創(chuàng)造者表現(xiàn)出越高的政治信任度”[20]。在成果傳遞中，官方或半官方智庫可通過“內(nèi)參”、委托課題等形式參與政府決策，社會智庫則不具備此類優(yōu)勢。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心官網(wǎng)數(shù)據(jù)，2012年該中心報送各類研究報告572篇，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對其中的145篇報告做出了批示。這些機構(gòu)與政府間形成閉合循環(huán)，與政府長期保持合作關(guān)系，但大多數(shù)社會智庫難以進入這個循環(huán)系統(tǒng)，其聲音也較難反映到?jīng)Q策層[21]。

4.1.3 智庫“思想市場”的制度體系不健全

“智庫思想市場是指從事思想產(chǎn)品生產(chǎn)的知識分子與其需求方通過各種媒介進行的思想商品交換活動?！盵22]智庫思想市場的存在，使各個智庫的不同觀點、開放式的爭論、有關(guān)利益各方均得以發(fā)出聲音，在合理碰撞中進行有序交流，進而產(chǎn)出更多高質(zhì)量成果[23]。由于我國智庫思想市場存續(xù)時間短，與之相關(guān)的制度體系還尚未健全。一是尚未形成完善的智庫思想產(chǎn)品評價、定價、交易及監(jiān)管制度，對智庫思想市場的機會主義行為既沒有構(gòu)建預(yù)防性機制，也沒有懲罰性制度可供參考[24]。二是政府決策咨詢服務(wù)的信息往往存在于“體制內(nèi)”或高校智庫，社會智庫的研究難以有效對接政府決策咨詢需求。三是在智庫研究成果的評價方面，一些評價技術(shù)問題尚未得到有效解決，決策者的偏好往往會對評價結(jié)果產(chǎn)生較大影響。在購買服務(wù)時，“社會智庫在參與資質(zhì)、遴選條件等方面還存在差別待遇，與官方智庫不在一個‘起跑線’上，不能公平公正地參與競爭”[25]。智庫“思想市場”制度規(guī)范的缺失擠壓了社會智庫參與政府公共服務(wù)外包的決策咨詢空間。在政府決策咨詢中，由于社會智庫的獨立性需求和專業(yè)權(quán)威的形成與政府體制邏輯的整齊劃一性不相兼容，導(dǎo)致其難以被納入政府治理邏輯的框架內(nèi)[26]。這種非開放性、非競爭性的決策咨詢模式，使政府公共服務(wù)外包的決策高度依賴于官方或半官方智庫，社會智庫往往較難獲得參與的機會和渠道。

4.2 內(nèi)生困境：社會智庫嵌入公共服務(wù)外包決策的掣肘

4.2.1 社會智庫“弱、散、小”與研究能力有限

社會智庫由于長期處于邊緣地位，不但總量少，發(fā)展也面臨諸多困境。在我國的智庫格局中，官方或半官方智庫占智庫的絕大多數(shù)，社會智庫僅占5%—15%左右[27]。同時，自身定位不清、方向模糊、缺乏整體建設(shè)規(guī)劃也使其處于碎片化和分散化的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。此外，高質(zhì)量研究成果的產(chǎn)出需要有與之相匹配的研究團隊，社會智庫由于自身實力弱小和“體制外”身份導(dǎo)致其在人才集聚過程中面臨諸多困境。朱旭峰曾指出“中國對年輕研究人才最有吸引力的地方是哪里？首先是高校，其次是國有的研究院所，社會智庫缺少的東西很明顯，比如說高校能解決戶口，有穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預(yù)期”[28]。當(dāng)前，社會智庫在研究能力方面存在以下困境：一是專業(yè)研究人才匱乏，缺乏穩(wěn)定的科研團隊，部分有條件的社會智庫雖以提供高薪的方式吸引人才，但卻沒有系統(tǒng)的培養(yǎng)和晉升機制，人員流動性較大；二是人才體系的構(gòu)建和培養(yǎng)不到位，一些影響力大的社會智庫或依賴核心人物的影響力和支撐力，或借助于單向的“旋轉(zhuǎn)門”吸納政府官員和學(xué)者做兼職，缺乏可持續(xù)性；三是社會智庫間的合作交流不足，各自致力于研究有“品牌性”的成果，資源無法共享，導(dǎo)致其研究能力較難獲得提升。

4.2.2 社會智庫成果傳播渠道“窄”與較弱的社會影響力

營銷研究成果是提升智庫影響力的主要途徑。正如索維爾所說，“知識分子不是通過塑造輿論或是通過指導(dǎo)掌權(quán)者的行動，而是通過塑造公共輿論，使其影響掌權(quán)者的行動，而對事件進程產(chǎn)生最大影響”[29]。國外智庫起步較早，更為重視傳播觀念、傳播力量、傳播機制的建設(shè)，以實現(xiàn)研究能力和政策影響力的雙輪驅(qū)動，進而提升成果的社會關(guān)注度。隨著越來越多的智庫進入思想市場，無論是新型智庫還是傳統(tǒng)的政策研究機構(gòu)，都越來越重視自身宣傳，以此吸引公眾和政策制定者的關(guān)注。在傳播渠道上，智庫大多選擇綜合利用傳統(tǒng)媒體與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)，一些綜合實力強、影響力大的智庫還可通過“內(nèi)參”直達(dá)決策層。反觀社會智庫，在傳播方面普遍面臨渠道“狹窄”的問題，有些甚至沒有自己的網(wǎng)站。部分實力較強的社會智庫雖創(chuàng)辦了自己的期刊，但影響力有限，難以進入政府決策視野。還有些智庫通過微信公眾號、微博、網(wǎng)站以及媒體報道等方式傳播研究成果，雖速度得到大幅提升，但也容易被其他信息淹沒，并不能保障傳播的有效性?！皟?nèi)參”雖可直達(dá)公共服務(wù)外包決策者，但大多數(shù)社會智庫不具備這一能力。

5 交互嵌入：社會智庫嵌入政府公共服務(wù)外包決策的實現(xiàn)路徑

社會智庫嵌入公共服務(wù)外包決策既面臨外部環(huán)境的阻滯又存在自身內(nèi)生動力不足的困境。如何保障社會智庫深度嵌入公共服務(wù)外包決策，一方面需要利用交互嵌入實現(xiàn)雙方的深度協(xié)同，另一方面則需要強化外部驅(qū)動機制和提升內(nèi)生動力，逐步消除雙方互動的體制障礙，推動雙方關(guān)系由低效的松散型轉(zhuǎn)向高效的緊密型。

5.1 交互嵌入：社會智庫與政府公共服務(wù)外包決策的深度協(xié)同

5.1.1 人員互通：構(gòu)建人員的常態(tài)化流動機制

作為政策研究和決策咨詢機構(gòu)，智庫的價值體現(xiàn)在將研究成果傳遞到?jīng)Q策層，進而影響公共服務(wù)外包的最終決策。社會智庫以影響政策制定為目標(biāo)的價值取向決定了它必須與政府建立常態(tài)化聯(lián)系。在人員互通方面，國外通常設(shè)置“旋轉(zhuǎn)門”機制以便智庫與政府人員進行交流與互動。因此，我國可建立社會智庫與政府公共服務(wù)部門的常態(tài)化流動機制。一是可借鑒日本智庫的“派遣研究員”制度。智庫向政府派出研究人員，工作2—3年，工資由原單位發(fā)放，期滿后返回原單位，目的在于提高研究人員的實踐能力。我國社會智庫亦可采取這一模式，將研究人員派駐到政府決策部門“掛職”，或雙方互派研究人員，這樣既可加深交流與合作，也可通過人員的制度化嵌入，保障雙方的深度協(xié)同。二是構(gòu)建中國特色“旋轉(zhuǎn)門”?！肮膭钔诵莨賳T、退休學(xué)者型官員有序流入社會智庫，利用其人際關(guān)系和政府管理經(jīng)驗，提升決策咨詢成效；探索聘用社會智庫專家到黨政機關(guān)智庫任職的辦法?！盵30]如此既可發(fā)揮退休官員的余熱，亦可構(gòu)建社會智庫與政府部門的常態(tài)化流通機制。

5.1.2 資源互補：構(gòu)建雙方稀缺資源的制度化嵌入

社會智庫與政府公共服務(wù)部門均擁有對方?jīng)]有的一些稀缺性資源，而交互嵌入正是以實現(xiàn)資源互補為目的。杰弗里·普費弗（Jeffrey Pfeffer）指出，為了生存，組織需要資源，而組織自己通常不能生產(chǎn)這些資源，因此它必須與所依賴環(huán)境中的其他組織互動[31]。政府外包決策部門擁有社會智庫所需的決策咨詢信息、外包的數(shù)據(jù)、外包項目的實施情況、政府年度外包計劃、項目外包的信息等資源。而社會智庫的專業(yè)研究能力，接地氣、范圍廣的社會調(diào)研渠道，深入基層調(diào)研的能力，對區(qū)域內(nèi)各個服務(wù)外包承接機構(gòu)真實信息的掌握能力等則是政府公共服務(wù)外包決策所急需的。在以往“有限嵌入”模式下，社會智庫與公共服務(wù)部門的資源互補僅是臨時性和應(yīng)急性的，雙方缺乏深度協(xié)同的動力，資源互補成效較低。因此，可通過制度設(shè)計，將這些稀缺資源嵌入雙方的合作過程中，使資源在兩者的交互嵌入中實現(xiàn)長效化和制度化利用，實現(xiàn)深度協(xié)同。

5.1.3 文化互融：社會智庫與政府公共服務(wù)外包決策的良性互動

在傳統(tǒng)體制下，政府決策習(xí)慣從經(jīng)驗出發(fā)，注重可操作性和務(wù)實性，短期內(nèi)雖有利于問題的解決，但缺乏系統(tǒng)的理論支持，容易使決策陷入經(jīng)驗主義的困境。社會智庫從本質(zhì)講既是專業(yè)知識的生產(chǎn)者又是具有獨立地位的知識“中介者”，但在實踐中卻容易局限在自我場域中，缺乏影響政府決策的制度化渠道。即便部分社會智庫依賴人際關(guān)系對政府決策產(chǎn)生了一定影響，但此類互動難免使智庫與政府部門間附帶有一定的“人情”因素，難以持續(xù)推進合作。由于信息不對稱，缺乏必要的溝通渠道，社會智庫的研究往往容易陷入學(xué)術(shù)研究的范式，理論上雖較為嚴(yán)謹(jǐn)，但由于和實踐聯(lián)系不緊密使其研究成果無法指導(dǎo)實踐。雙方的劣勢為兩者的文化互融提供了基礎(chǔ)，但在文化交互嵌入的過程中，社會智庫既要避免為推動相關(guān)決策的出臺而刻意迎合政府決策需求，也要防止自身因保持獨立性而與政府決策對立。

在文化互融方面，一是構(gòu)建“共景政府”?！肮簿罢笔沁m應(yīng)大數(shù)據(jù)時代要求，面對日益復(fù)雜的社會公共事務(wù)和日益動蕩、不確定的治理環(huán)境出現(xiàn)的新的政府治理典范，具有信息網(wǎng)絡(luò)的開放性和共享性，實行政務(wù)公開和信息公開。這一模式下，政府由以往政治場域中主導(dǎo)政府決策的“強勢者”變?yōu)椴煌庀蛐缘摹拔覀儭?，共同參與決策，讓決策變得更加透明[32]105-114，這類模式強調(diào)政府決策的透明性和開放性。決策透明可以聚合分散意見為共識的形成奠定基礎(chǔ)，為社會智庫參與政府外包決策提供可能；決策的開放性則可增強政府對社會智庫參與決策的包容性，為其參與公共服務(wù)外包決策提供相對寬松的制度環(huán)境。二是構(gòu)建參與型政治文化?！熬哂姓喂δ艿墓差I(lǐng)域不僅需要法治國家機制的保障，也依賴于文化傳統(tǒng)和社會化模式的合拍?！盵32]105-114由于我國長期受到官本位思想的影響，政治文化的慣性依然影響著政府決策，這既對社會智庫的建言獻策形成了阻礙，也使政府決策者缺乏主動尋求智庫專業(yè)知識支撐的決策自覺和文化自醒[33]。而參與型政治文化強調(diào)了文化的包容性，既可提升政府決策者的咨詢意識，將社會智庫的建言資政作為政府公共服務(wù)外包決策的法定前置程序，又有助于形成社會智庫參與政府決策的制度化渠道。

5.2 制度優(yōu)化：強化社會智庫嵌入政府公共服務(wù)外包決策的驅(qū)動機制

5.2.1 從管制到治理：優(yōu)化公共服務(wù)外包決策的制度環(huán)境

社會智庫嵌入公共服務(wù)外包決策的過程是保障其決策科學(xué)性的重要前提，但政府的管制性思維限制了社會智庫的有效嵌入。治理是政府對國內(nèi)經(jīng)濟、社會、文化變化所做出的理論與實踐回應(yīng)，打破了國家與社會、公域和私域、市場和政府的界限，力圖在復(fù)雜的公共事務(wù)中實現(xiàn)多元主體的合作。新時代背景下，開放的發(fā)展理念也要求政府公共服務(wù)外包決策注重對外部智力的借用，尤其要注重發(fā)揮社會智庫的獨立性優(yōu)勢。一是地方政府要將社會智庫建設(shè)納入地方中長期發(fā)展規(guī)劃中。二是公共服務(wù)外包決策咨詢應(yīng)將社會智庫的意見納入其中，降低社會智庫與政府決策部門的合作門檻，構(gòu)建社會智庫參與政府公共服務(wù)外包決策的制度化渠道，積極吸納社會智庫專家進入黨和政府、人大政協(xié)專家咨詢庫。三是地方政府應(yīng)依托現(xiàn)有各級黨委，成立不同層面的公共服務(wù)外包改革小組，邀請社會智庫專家對公共服務(wù)外包的理論和實踐進行研究，以推動公共服務(wù)外包的健康發(fā)展。

5.2.2 從壟斷到競爭：培育智庫思想市場

在以往的公共服務(wù)外包決策咨詢中，官方或半官方智庫是主要咨詢對象，社會智庫較難進入決策者的視野。在社會環(huán)境日益復(fù)雜，公眾需求逐漸多元的情況下，政府應(yīng)積極培育智庫思想市場，拓展決策咨詢范圍。一是有序開放思想市場，持有不同觀點的社會智庫均可準(zhǔn)入，政府對待不同觀點應(yīng)采取公正、寬容的態(tài)度，營造公平、高效和競爭的思想市場環(huán)境，從而形成多元主體競爭的格局，避免因競爭性不足而引發(fā)壟斷風(fēng)險。在信息資源的配置方面，應(yīng)實現(xiàn)政府資源在官方智庫和社會智庫中的優(yōu)化配置，如在外包信息供給上，政府應(yīng)保證社會智庫和官方智庫能同等獲取信息資源。二是形成思想市場的有效供給機制。智庫思想市場既需要通過供求機制來實現(xiàn)思想產(chǎn)品的流動，又需要給思想供給方提供激勵。具體可通過政府提供公共服務(wù)外包信息或課題給社會智庫，社會智庫提供相關(guān)思想產(chǎn)品，或是在社會智庫的參與下，采取公開招標(biāo)和競爭性談判的方式來實施公共服務(wù)外包。

5.3 內(nèi)協(xié)外聯(lián)：增強社會智庫嵌入公共服務(wù)外包決策的內(nèi)生動力

5.3.1 從單一到多元：成立協(xié)作式研究團隊

智庫高質(zhì)量和前瞻性的研究成果必須要有深厚的理論積累和多學(xué)科的研究視角作支撐。鑒于社會智庫集聚人才的能力有限，因此可借助政策支持，對接多元主體，通過協(xié)作整合各主體的優(yōu)勢資源?！安粩喟延兴枷牖盍Α⒂袑嵺`經(jīng)驗、有政策研究能力的專業(yè)人士，根據(jù)需要吸納到智庫隊伍中來，重視跨學(xué)科或復(fù)合型人才，將專家一元導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Y(jié)構(gòu)導(dǎo)向?！盵34]在合作過程中，一切以解決問題為導(dǎo)向，打破各協(xié)作主體間的合作界限，以項目形式來整合各合作對象的資源，將其凝聚成有效運行的整體。一是在各方參與的情況下，成立研究團隊委員會。二是制定規(guī)章制度以約束各參與主體。研究團隊的日常運作以各協(xié)同主體的需求為標(biāo)準(zhǔn)，人員靈活機動。團隊實施“首席專家”制度，發(fā)揮領(lǐng)軍人作用，提高解決問題的效率。三是形成以問題、課題為中心的協(xié)作機制，充分利用多學(xué)科專家優(yōu)勢，實現(xiàn)團隊成員間溝通的常態(tài)化，提升研究能力。

5.3.2 從供給端到需求端：推動研究成果的精準(zhǔn)傳播

成功的智庫通常要擁有多元而通暢的合作網(wǎng)絡(luò)，這個網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)包括政府決策機構(gòu)、學(xué)術(shù)研究部門、大眾傳播媒體和其他組織[35]。與官方智庫相比社會智庫的傳播效果明顯處于劣勢，為提升傳播成效，社會智庫應(yīng)構(gòu)建多維立體傳播渠道網(wǎng)。一是綜合利用媒體與網(wǎng)絡(luò)，具體可通過傳統(tǒng)媒介與“互聯(lián)網(wǎng)+”的有機組合，搭建寬覆蓋、立體式的傳播“火力網(wǎng)”。二是舉辦會議與論壇，社會智庫可組織召開專題研討會、報告會、講座等，邀請相關(guān)專家、政府官員、新聞記者、工商界人士、社會活動家等參與，以擴大活動影響力。多維立體傳播渠道網(wǎng)雖有助于拓展社會智庫成果的傳播范圍，但更多是從社會智庫供給端發(fā)力，至于政府需求端能否關(guān)注這些信息則較難把控。因此，為提升社會智庫的精準(zhǔn)傳播能力，應(yīng)將社會智庫供給端與政府公共服務(wù)外包決策的需求端有效鏈接起來，加強社會智庫與政府公共服務(wù)外包決策部門的對接，及時獲取政府外包決策需求信息，開展針對性研究，進而提升精準(zhǔn)傳播能力。

6 結(jié)語

政府公共服務(wù)外包是滿足多樣化公眾需求、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要途徑。但在外包決策過程中，如何選擇合適的承包商實施外包，避免“委托—代理”風(fēng)險？決策者的有限理性，決策過程中的虛假信息，往往使政府難以作出契合實際的科學(xué)決策。社會智庫作為政府決策咨詢的“外腦”，既可為政府公共服務(wù)外包決策提供翔實客觀的信息支持，又能客觀反映公眾的真實需求。但受政府決策咨詢慣性思維和身份屬性的影響，社會智庫往往難以深度嵌入政府公共服務(wù)外包決策的過程中。借助交互嵌入，實現(xiàn)社會智庫與政府公共服務(wù)外包決策的深度協(xié)同，一方面需要雙方實現(xiàn)人員互通、資源互補和文化互融，另一方面則需要強化外部驅(qū)動機制和增強社會智庫內(nèi)生動力，保障雙方嵌入的有效性，進而保障公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性和承包服務(wù)商選擇的客觀性。