文=陳 赟

國有資本承擔(dān)著彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和保障人民共同利益的特殊歷史使命。黨和國家歷來重視國有資本的優(yōu)化布局，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，進(jìn)行國有資本的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整。當(dāng)前，面對(duì)需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，我們需要實(shí)施“五個(gè)好工程”，加快推進(jìn)國有資本的優(yōu)化布局。

黨和國家歷來重視國有資本優(yōu)化布局

自上世紀(jì)90年代以來，黨和國家通過租賃出售、兼并重組和混合所有制改革等方式進(jìn)行國有資本優(yōu)化布局，著力發(fā)揮國有資本作用，不斷提升國有資本質(zhì)量。

1993年十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，一般小型國有企業(yè)，有的可以實(shí)行承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營，有的可以改組為股份合作制，也可以出售給集體或個(gè)人。出售企業(yè)和股權(quán)的收入，由國家轉(zhuǎn)投于急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。1995年黨的十四屆五中全會(huì)討論制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第九個(gè)五年計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)時(shí)要求“要著眼于搞好整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)，通過存量資產(chǎn)的流動(dòng)和重組，對(duì)國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組”。1997年十五大報(bào)告提出“要著眼于搞好整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)，抓好大的，放活小的，對(duì)國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組”“要從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局。對(duì)關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)必須占支配地位。在其他領(lǐng)域，可以通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以加強(qiáng)重點(diǎn)，提高國有資產(chǎn)的整體質(zhì)量?！?003年10月十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)的機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。2006年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國資委《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》指出：以后對(duì)于軍工、石油和天然氣等重要資源開發(fā)及電網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的中央企業(yè)，國有資本應(yīng)保持獨(dú)資或絕對(duì)控股；對(duì)于石化下游產(chǎn)品經(jīng)營、電信增值服務(wù)等領(lǐng)域的中央企業(yè)，應(yīng)加大改革重組力度，引入非公經(jīng)濟(jì)和外資，推進(jìn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》指出，到2020年中央企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)四個(gè)“一批”，即“鞏固加強(qiáng)一批、創(chuàng)新發(fā)展一批、重組整合一批、清理退出一批”。

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和中央企業(yè)重組工作作出重要指示批示，親自審議通過《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的意見》。2019年10月十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本。

國務(wù)院國資委以“做強(qiáng)做優(yōu)做大中央企業(yè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”為主線，著力中央企業(yè)戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合、并購、“兩非”（非主業(yè)、非優(yōu)勢(shì)）剝離和“兩資”（低效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)）清退、“壓減”等五個(gè)重點(diǎn)，有效推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。完成了一批資產(chǎn)規(guī)模大、影響深遠(yuǎn)的重組項(xiàng)目，共涉及6組12家中央企業(yè)，如中船集團(tuán)與中船重工重組、中化集團(tuán)和中國化工整合等，對(duì)維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、加快培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)具有重要意義。專業(yè)化整合有效推進(jìn)，國家管網(wǎng)集團(tuán)通過市場(chǎng)化方式收購三大石油公司相關(guān)管道資產(chǎn)，形成具有中國特色的“X+1+X”油氣市場(chǎng)運(yùn)營機(jī)制和“全國一張網(wǎng)”新格局。剝離“兩非”、清退“兩資”，截至2021年上半年，有51家中央企業(yè)通過吸收合并、破產(chǎn)重整、對(duì)外轉(zhuǎn)讓等方式，剝離非主營業(yè)務(wù)252項(xiàng)，涉及資產(chǎn)共計(jì)495.7億元。

實(shí)施“五個(gè)好工程”推進(jìn)國有資本優(yōu)化布局

經(jīng)過多年努力，國有資本優(yōu)化布局取得了一定的成績(jī)。然而，國有企業(yè)布局仍存在一些不合理的地方，影響國有企業(yè)效率的提高和作用的發(fā)揮。國有資本布局過于廣泛，產(chǎn)能過剩與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局不足并存。398個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，國有經(jīng)濟(jì)涉足了380個(gè)行業(yè)；大約有40%的國有資本分散在一般生產(chǎn)加工、商貿(mào)服務(wù)等行業(yè)，傳統(tǒng)重化工行業(yè)占比超過70%；高度集中在東部地區(qū)，占比仍超過六成；在醫(yī)藥、環(huán)保、高端裝備制造業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)則布局不足，大量的民營企業(yè)分布在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)在該產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用不高。國有資本運(yùn)營效率還需提升，贏利能力下降與債務(wù)率爬升并存。2019年國有企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率為4.6%，較2008年下降了3.4個(gè)百分點(diǎn)；總資產(chǎn)報(bào)酬率為2.6%，較2008年下降了2個(gè)百分點(diǎn)。國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張帶來了債務(wù)高企的風(fēng)險(xiǎn)，2019年國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率為64%，較2008年提高了2.5個(gè)百分點(diǎn)。國有企業(yè)占用及使用國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、貢獻(xiàn)利潤的結(jié)構(gòu)不均衡，20%的國有企業(yè)占用及使用了80%的國有資產(chǎn)，5%的國有企業(yè)貢獻(xiàn)了95%的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤，這種利潤結(jié)構(gòu)在其他國家或地區(qū)并不多見。

由于我國國有企業(yè)形成的歷史及國企特殊的功能定位等因素決定了國有資本優(yōu)化布局是一個(gè)長(zhǎng)久的、動(dòng)態(tài)的過程。當(dāng)前，我們要抓緊實(shí)施“五個(gè)好工程”，促進(jìn)國有資本布局進(jìn)一步優(yōu)化，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，保持社會(huì)大局穩(wěn)定，迎接黨的二十大勝利召開貢獻(xiàn)國資力量。

一是扣好一個(gè)主題：積極進(jìn)行科技創(chuàng)新。依據(jù)國有資本的功能定位，國有資本應(yīng)布局在保障人民共同利益的基礎(chǔ)設(shè)施和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的科技創(chuàng)新方面。我國經(jīng)過幾十年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在機(jī)場(chǎng)、高鐵、高速公路、城市地鐵等老基建方面已經(jīng)取得舉世矚目成就，許多地方基礎(chǔ)設(shè)施先進(jìn)程度遠(yuǎn)超歐美發(fā)達(dá)國家，今后應(yīng)重點(diǎn)布局5G基站、充電柱、加氫站等新基建上?？萍紕?chuàng)新因存在重大不確定性和較強(qiáng)的正外部性，常造成市場(chǎng)失靈，因此，民營資本不愿意進(jìn)入，更需要國有資本擔(dān)負(fù)科技進(jìn)步的重任。國有資本對(duì)科技創(chuàng)新力度不夠，如2021年中國企業(yè)500強(qiáng)的研發(fā)投入排名中，華為以1418.93億元排名第一，第二阿里巴巴572.36億元，第三名騰訊389.72億元，前三名看不到國有資本的影子；再如當(dāng)前許多科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)中，許多頭部企業(yè)都是民營資本的身影，如新能源產(chǎn)業(yè)中比亞迪、吉利、寧德時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的阿里巴巴、騰訊、百度、京東，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)中芯國際、長(zhǎng)電科技、華為等等。當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦仍然緊張，許多企業(yè)被美國列為限制企業(yè)，我國科技發(fā)展受到“卡脖子”，例如芯片設(shè)計(jì)軟件（EDA）由美國壟斷，市場(chǎng)份額高達(dá)95.5%，Top500超級(jí)計(jì)算機(jī)中近70%使用了英偉達(dá)的GPU。世界科技強(qiáng)國普遍采用了舉國體制來攻克核心關(guān)鍵技術(shù)難題，如美國的“曼哈頓”原子彈計(jì)劃、“阿波羅”登月計(jì)劃、歐盟大飛機(jī)研發(fā)、日本超大規(guī)模集成電路設(shè)計(jì)、韓國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。必須優(yōu)化國有資本布局，積極進(jìn)行科技創(chuàng)新，在重要科技領(lǐng)域成為領(lǐng)跑者，在新興前沿交叉領(lǐng)域成為開拓者，布局鍛造一批基礎(chǔ)應(yīng)用技術(shù)、前沿技術(shù)、長(zhǎng)板技術(shù)，積極探索發(fā)展量子計(jì)算機(jī)、類腦計(jì)算、基因技術(shù)、未來網(wǎng)絡(luò)、氫能等未來產(chǎn)業(yè)。

二是用好一個(gè)平臺(tái)：深化“兩類公司”改革。由于歷史包袱和固有利益等原因，靠國有產(chǎn)業(yè)集團(tuán)自身進(jìn)行國有資本優(yōu)化布局難以達(dá)到應(yīng)有效果。2013年11月十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。2015年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司（簡(jiǎn)稱“兩類公司”），探索有效的運(yùn)營模式，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值?！皟深惞尽本哂袃?yōu)化國有資本布局的天然優(yōu)勢(shì)，它只是以股權(quán)為紐帶，就不會(huì)受到更多固有利益的束縛；它的主業(yè)就是進(jìn)行國有資本的股權(quán)運(yùn)作和有序進(jìn)退等，就不會(huì)受到更多主責(zé)主業(yè)規(guī)定的束縛；它主要以基金運(yùn)營為抓手，運(yùn)作更靈活，就不會(huì)受到更多固定成本或沉沒成本的束縛等等。然而當(dāng)前經(jīng)過多年的發(fā)展，許多“兩類公司”仍然存在“翻牌”現(xiàn)象，沒有按照投資運(yùn)營公司的要求深入推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部改革；專業(yè)人才缺乏，許多管理人員是從行政干部調(diào)任過來；市場(chǎng)化程度低，較多履行政府賦予的投融資職能和政策性投資任務(wù)，可運(yùn)作資本不多等等。我們要切實(shí)用好“兩類公司”這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行國有資本優(yōu)化布局，加大“兩類公司”改革的力度，著力提升“科學(xué)治理、技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化布局、運(yùn)營發(fā)展”四大能力；持續(xù)注入資本資產(chǎn)，增強(qiáng)運(yùn)作實(shí)力，如上海采取股權(quán)注入、資本運(yùn)作、收益投資等運(yùn)作模式，豐富放大國有資本投資運(yùn)營公司的股權(quán)持有、股權(quán)管理、股權(quán)投資等投資運(yùn)營功能，深圳探索建立資本儲(chǔ)備機(jī)制，保障市場(chǎng)化資本運(yùn)作資金需求，更好發(fā)揮國資預(yù)算對(duì)布局調(diào)整、資源配置的引導(dǎo)作用。

三是建好一個(gè)市場(chǎng)：促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。資本市場(chǎng)交易價(jià)格更加公開透明公平合理，因此，資本市場(chǎng)是存量國有資本進(jìn)退相對(duì)科學(xué)方式，可以有效杜絕國有資本流失。國有資本證券化率日益提高，許多省份都超過60%，2020年底中央企業(yè)控股的上市公司的資產(chǎn)總額、利潤分別占到央企整體的67%和88%。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，如英國、新加坡、日本等國企改革時(shí)，也充分利用資本市場(chǎng)交易來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國有資本布局目標(biāo)。因此，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康持續(xù)發(fā)展對(duì)國有資本優(yōu)化布局具有十分重要的意義。在健康持續(xù)發(fā)展的證券市場(chǎng)上，逐步將國有資本優(yōu)先投向治理機(jī)制完善、運(yùn)作規(guī)范、內(nèi)控機(jī)制健全、經(jīng)營效益好、競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)新力強(qiáng)、發(fā)展前景好的優(yōu)勢(shì)龍頭企業(yè)。同時(shí)，調(diào)整和處置低端落后產(chǎn)能和行業(yè)，推動(dòng)國有資本逐步從競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)新力弱、長(zhǎng)期經(jīng)營效益不佳的企業(yè)退出。然而，我國資本市場(chǎng)發(fā)展還不盡人意，不能充分反映我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，近5年上證指數(shù)在3500點(diǎn)徘徊，而美國道瓊斯指數(shù)從10000點(diǎn)上漲到35000多點(diǎn)；還存在一些上市公司財(cái)務(wù)造假、惡意圈錢、做“鐵公雞”不分紅等行為；有不少私募甚至公募機(jī)構(gòu)存在炒作概念、哄抬股價(jià)、抱團(tuán)取暖等現(xiàn)象，不注重長(zhǎng)期投資。這些易造成股價(jià)失真，不利于對(duì)國有資本公平定價(jià)；在市場(chǎng)大幅下行時(shí)，如創(chuàng)業(yè)板今年初的這一波大幅下跌，不利于國有資本正常流動(dòng)。國家要高度重視資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，一是堅(jiān)決打擊上市公司造假行為，加大處罰力度；二是堅(jiān)決打擊惡炒概念行為，及時(shí)窗口提醒和信息披露，防止普通投資者跟風(fēng)，對(duì)違法者嚴(yán)懲不貸；三是“國家隊(duì)”樹立價(jià)值投資標(biāo)桿，引導(dǎo)廣大投資者與優(yōu)秀公司共成長(zhǎng)。例如排名世界第一的主權(quán)財(cái)富基金挪威政府全球養(yǎng)老基金2019年持有市值最大的20只股票中，持有時(shí)間超過15年的共15只，占比達(dá)75%，其中有7只股票持倉達(dá)22年。

四是推好一個(gè)改革：深化混合所有制改革。國有資本優(yōu)化布局包括增量部分，我們扣好一個(gè)主題，投資到戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)上；也包括存量部分，一方面我們可通過資本市場(chǎng)進(jìn)退國有資本，另一方面還可通過混合所有制改革，把一部分資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、市場(chǎng)化程度高的國有資本，吸引民營資本參與，共同把它經(jīng)營好。黨的十八大以來，混合所有制改革加速推進(jìn)，黨的十九大更是提出大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，把混合所有制改革的重要性提到前所未有的高度。2020年6月《國企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》發(fā)布以來，混改進(jìn)入新一輪提速升級(jí)，從“春播時(shí)期”進(jìn)入到“深耕階段”。數(shù)據(jù)顯示，2018年～2020年，中央企業(yè)新增混合所有制企業(yè)超過3000戶，引入社會(huì)資本共計(jì)5000多億元。中央企業(yè)所有者權(quán)益中，引入社會(huì)資本形成的少數(shù)股東權(quán)益由2012年的3.1萬億元增加到2019年的8.4萬億元，少數(shù)股東權(quán)益占比提高十多個(gè)百分點(diǎn)。今后通過混合所有制改革優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局時(shí)，要重在提質(zhì)，有利于各種所有制資本放大功能、資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同共進(jìn)創(chuàng)新，充分發(fā)揮非國有資本在機(jī)制、管理、人才、信息等方面的資源優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化國有資本在資金、技術(shù)、政策、融資、信用等方面的優(yōu)勢(shì)。要從根本上解決國有股“一股獨(dú)大”和內(nèi)部人控制問題，推動(dòng)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公司治理結(jié)構(gòu)完善，有效分擔(dān)國有資本投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。加大力度探索建立有別于國有獨(dú)資、全資公司的治理機(jī)制和監(jiān)管制度，為混合所有制企業(yè)“松綁”“加油”。

五是搞好一個(gè)機(jī)制：完善市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制。進(jìn)行具體優(yōu)化國有資本布局時(shí)，如新增資金投向科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，不確定性較大，并且有些科技創(chuàng)新需要長(zhǎng)期投資，短期難以見到效益，這方面的例子如中國移動(dòng)的彩信業(yè)務(wù)退出，而騰訊的微信現(xiàn)在成了及時(shí)通的主要方式。再如存量資產(chǎn)的退出，如“兩非”剝離“兩資”清退，既涉及太多人的切身利益，又涉及到進(jìn)退時(shí)合理定價(jià)等等。因此，優(yōu)化國有資本布局必須尊重人性，完善市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制。一是選拔具有企業(yè)家精神的人擔(dān)任國企領(lǐng)導(dǎo)。在我國這種“集權(quán)”文化里，敢不敢投、愿不愿改革往往與主要領(lǐng)導(dǎo)的冒險(xiǎn)精神、創(chuàng)新魄力和政治擔(dān)當(dāng)緊密相關(guān)。二是要實(shí)施中長(zhǎng)期激勵(lì)。要通過股權(quán)激勵(lì)、項(xiàng)目跟投、超額利潤分享等制度設(shè)計(jì)，把國企干部員工的發(fā)展與國有資本保值增值緊密聯(lián)結(jié)到一起。三是建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。要大力營造鼓勵(lì)探索、支持創(chuàng)新、寬容失誤的氛圍，保護(hù)那些作風(fēng)過硬、銳意進(jìn)取的干部，保護(hù)那些原則性強(qiáng)、不怕得罪人的干部。

優(yōu)化國有資本布局是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院深化國資國企改革決策部署的重大舉措，是做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求。我們要通過實(shí)施“五個(gè)好工程”使國有資本在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中引導(dǎo)更有力，廣大人民利益保障更充分。