崔延松，姜文來，葉志才，楊 杰

（1.南通大學(xué)，226019，南通；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，100081，北京；3.江蘇省宿遷市水利局，223800，宿遷）

一、改革要素與計量方法

1.改革要素的協(xié)調(diào)推進(jìn)

在十年探索（2003 年起）、兩年試點（2013 年起）基礎(chǔ)上，2016 年1 月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，要求用10 年左右時間（農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)是3～5 年）建立有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水價格總體達(dá)到運行維護(hù)成本水平，通過落實改革任務(wù)、因地制宜設(shè)計改革方案等措施，實現(xiàn)定額控制、供水計量、水價機(jī)制、獎補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)等6 項核心要素的協(xié)調(diào)推進(jìn)，從而實現(xiàn)節(jié)水減排、增收增效、長效管護(hù)等3個改革目標(biāo)。

由于用水定額考核、按方計量收費、依量節(jié)水獎勵、管護(hù)補(bǔ)貼政策落實等措施都需要用水計量結(jié)果來支撐落實，因此實現(xiàn)6 項核心要素的協(xié)調(diào)推進(jìn)，關(guān)鍵是根據(jù)灌溉方式因地制宜選擇計量方法。

2.計量方法的因地制宜

農(nóng)業(yè)灌溉可以劃分成自流灌溉、提水灌溉和混合灌溉3 種方式。 對于自流灌溉區(qū)，一般是在水源口門（或干渠）節(jié)制閘上、斗渠渠道（或放水口門）安裝計量設(shè)施，實現(xiàn)“從上向下”逐級計量；對于提水灌溉區(qū)，改革初期，主要是在終端泵站的進(jìn)水管（或出水管）上安裝插入式電磁流量計，改革中后期，主要是針對灌溉泵站用電量實行“以電折水”終端計量；對于混合灌溉，一是從水源地提水經(jīng)渠道輸水自流到田間，參照自流灌溉進(jìn)行計量；二是從上級河道（或渠道）自流到下級河道， 再依靠泵站提水到田間，參照提水灌溉進(jìn)行計量。

自流灌溉的流量計設(shè)施計量和提水灌溉的以電折水措施計量，是在改革推進(jìn)過程中，通過總結(jié)完善逐步形成的根據(jù)不同灌溉條件采取的不同計量方法。

3.以電折水的計量方法

“以電折水”計量就是以泵站提水所耗用的電量乘以該泵站電水轉(zhuǎn)換效率，計算出該泵站灌溉區(qū)所用的水量。 對于不同的泵站，由于實際揚程、水泵型號、電機(jī)型號及其泵機(jī)匹配程度等因素的影響，電水轉(zhuǎn)換效率是不盡相同的。

電水轉(zhuǎn)換效率一般用 “水電轉(zhuǎn)換系數(shù)”（T，單位為m3/kWh）表示；對樣本泵站進(jìn)行水電轉(zhuǎn)換系數(shù)施測時，記錄一標(biāo)準(zhǔn)時間段的用電量（E，單位為kWh）及其實測的出水量（Q，單位為m3），利用公式T=Q/E 即可計算出該泵站的水電轉(zhuǎn)換系數(shù)。

為提高水電轉(zhuǎn)換系數(shù)精度，一般使用水文法進(jìn)行“基測”，使用容積法、儀表法、集成技術(shù)法中的兩種方法進(jìn)行“驗測”，對比基測和驗測結(jié)果，使其誤差滿足《灌溉渠道系統(tǒng)量水規(guī)范》（GB/T 21303-2017）。

依據(jù)實測的不同類型的樣本泵站的水電轉(zhuǎn)換系數(shù)，在滿足樣本代表性的前提下，結(jié)合揚程變化、泵站運行年限、 水體含砂量等微質(zhì)影響因素，推算率定出其他泵站水電轉(zhuǎn)換系數(shù)；也可根據(jù)需要復(fù)測率定泵站的水電轉(zhuǎn)換系數(shù)，以進(jìn)一步控制系統(tǒng)誤差。

以電折水計量作為農(nóng)業(yè)灌溉用水計量的一項創(chuàng)新措施，被廣泛推廣到平原河網(wǎng)地區(qū)“一站一控”（一座泵站控制一處灌溉區(qū)）“專變專表”（專用變壓器、專用電表）終端泵站灌溉用水計量。 對比管道接觸式電磁流量計，其優(yōu)點不僅有投資省、無運行維護(hù)費用、操作簡單易行、農(nóng)戶認(rèn)同、廣泛適應(yīng)等，而且解決了低揚程泵站由于穩(wěn)流泵管無法達(dá)到15 倍管徑的長度限制問題。

4.現(xiàn)行改革制度的評價

作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的一項系統(tǒng)的運行機(jī)制改革和管理體制創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策對于整合發(fā)展改革、財政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的行政資源，保障農(nóng)村水利灌排工程良性運行、 促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源高效利用、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮著極其重要的政策導(dǎo)向作用，特別是6 年多改革實踐導(dǎo)向的政策和措施的不斷完善，立足因地制宜、注重實效的改革思路和系統(tǒng)施策、鞏固深化等具體措施， 農(nóng)業(yè)節(jié)水減排效果初步顯現(xiàn)，特別是水資源緊缺地區(qū)，通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水量和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“雙減”目標(biāo)。

從鞏固深化改革成果、協(xié)調(diào)推進(jìn)方法創(chuàng)新的視角分析，農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策尚存在節(jié)水控制責(zé)任不清、系統(tǒng)方法操作繁瑣等實際問題。

節(jié)水控制責(zé)任不清。 農(nóng)業(yè)灌溉工程不僅產(chǎn)權(quán)多元（包括國有、 集體所有、 個人所有和經(jīng)濟(jì)組織所有等產(chǎn)權(quán)方式），而且管理方式多樣化，包括水利農(nóng)業(yè)部門管理、村組分散自律管理、個人中標(biāo)承包管理和經(jīng)濟(jì)組織合作管理等多種方式； 產(chǎn)權(quán)多元和管理方式多樣兩個方面的特點， 決定著節(jié)水控制責(zé)任難以落實到位， 改革政策創(chuàng)設(shè)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎勵、累價加價等經(jīng)濟(jì)措施不能與用水過程、 責(zé)任主體有效融合，降低了經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。

系統(tǒng)方法操作繁瑣。 農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策除6 個核心要素（定額控制、供水計量、水價機(jī)制、獎補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)）外，還有4 個條件要素（產(chǎn)權(quán)改革、水權(quán)分配、取水許可、種植結(jié)構(gòu)）和3 個保障要素（領(lǐng)導(dǎo)制度、節(jié)水投資、宣傳引導(dǎo)）及其3 個績效要素（水費實收率、改革面積、節(jié)水成效）； 這些改革內(nèi)容規(guī)定的操作方法不僅要求相關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)具有可得性，而且對操作人員有較高的專業(yè)技術(shù)要求，作為鎮(zhèn)級及其以下基層人員根本沒有相應(yīng)的專業(yè)能力做好這項系統(tǒng)性的工作，不可避免地降低政策落實成效。

破解節(jié)水控制責(zé)任不清、系統(tǒng)方法操作繁瑣等制約問題，需要采取特殊的推進(jìn)措施，重視已有成果的鞏固和提升，強(qiáng)化管理職能的協(xié)調(diào)管理。

二、“以電節(jié)水”管控措施

1.以電節(jié)水管控的內(nèi)涵

“以電節(jié)水”管控是從節(jié)水管控措施角度提出的概念，對應(yīng)于“以電折水”計量，是“以電折水”計量方法的思維延伸或思路再創(chuàng)新。 完整的內(nèi)涵可以表達(dá)為：對于提水灌溉區(qū)，將定額用水量折算成定額用電量，利用供電部門電價結(jié)算體系，推行以電量為計量單元的節(jié)電獎勵和超定額用電累進(jìn)加價，并利用電力商品的可控特點，通過供電或斷電措施實現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水管理。

這一內(nèi)涵表達(dá)明確了適應(yīng)條件（提水灌溉區(qū)）、承載主體（農(nóng)灌泵站）、技術(shù)控制（水電轉(zhuǎn)換系數(shù)折算）、節(jié)水責(zé)任人（泵站運行者）、責(zé)任傳遞關(guān)系（從泵站運行者傳遞到用水戶）、 行政職能過渡關(guān)系（農(nóng)業(yè)水價綜合改革“四部門”職能過渡給供電部門執(zhí)行）。

2.以電節(jié)水管控適應(yīng)分析

（1）提水灌溉區(qū)水價改革是重點

根據(jù)《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》《全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》《灌區(qū)基本情況普查報告》等相關(guān)資料綜合分析和計算核對，截至2021 年全國實際灌溉面積10.75 億畝（1 畝=1/15 hm2，下同），其中提水灌溉面積8.03 億畝，占比74.7%，相應(yīng)地區(qū)分布為東部地區(qū)占比78.9%、 中部地區(qū)占比84.6%、 西部地區(qū)占比45.3%；以東部地區(qū)江蘇為例，2016 年全省有效灌溉面積6 101 萬畝， 其中提水灌溉面積5 347 萬畝，占87.6%。上述分析數(shù)據(jù)表明，東部地區(qū)實行以電節(jié)水管控有助于實效推進(jìn)節(jié)水減排；中部地區(qū)實行以電節(jié)水管控有助于推進(jìn)節(jié)水增效；西部地區(qū)應(yīng)將以電節(jié)水管控與加快水利基礎(chǔ)設(shè)施投資并重作為改革重點。

（2）以電節(jié)水內(nèi)涵體現(xiàn)節(jié)能減排政策

《中華人民共和國節(jié)約能源法》規(guī)定，國家運用財稅、價格等政策引導(dǎo)用能單位和個人節(jié)能。 供電部門在貫徹落實這項規(guī)定時，從電力需求側(cè)管理出發(fā)， 已經(jīng)推行了峰谷分時電價、季節(jié)性電價、可中斷負(fù)荷電價等管理制度；特別是電能緊缺地區(qū)，如江蘇省南通市通州灣技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)對農(nóng)業(yè)灌溉用電實行定額管理，針對農(nóng)灌泵站實際灌溉面積按畝核定用電量，實行超額用電累進(jìn)加價制度和節(jié)電獎勵制度。 事實上，對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉， 節(jié)電就是節(jié)水，節(jié)水就是減排；供電部門推行的農(nóng)業(yè)灌溉電力需求側(cè)價格杠桿節(jié)電管理與農(nóng)業(yè)水價綜合改革推行的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理是完全一致的改革行為。

（3）以電節(jié)水管控體現(xiàn)多元改革目標(biāo)

供電部門受電量指標(biāo)約束，需要優(yōu)化和合理配置電能資源；為提高電能使用效率，需要對農(nóng)業(yè)灌溉用電進(jìn)行精準(zhǔn)節(jié)電管理。 農(nóng)業(yè)水價綜合改革部門為優(yōu)化和合理配置水資源，貫徹“節(jié)水優(yōu)先”戰(zhàn)略部署，需要針對農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)落實農(nóng)業(yè)節(jié)水政策。 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，首要措施是促農(nóng)增收和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；農(nóng)灌節(jié)電有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的電費成本，農(nóng)業(yè)節(jié)水有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水費成本，定額內(nèi)節(jié)電節(jié)水補(bǔ)貼更是直接減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 推行以電節(jié)水管控體現(xiàn)了多元改革的目標(biāo)導(dǎo)向。

（4）以電節(jié)水管控是“兩種行為”結(jié)合

水資源和電力資源均具有很強(qiáng)的公共屬性，水資源和電力資源最有效的管理方式是政府行為和市場行為的有效結(jié)合。 對提水灌溉區(qū)實行以電節(jié)水管控措施，一方面體現(xiàn)了水價電價杠桿的市場調(diào)節(jié)，另一方面農(nóng)業(yè)水價綜合改革實行的財政精準(zhǔn)補(bǔ)貼、電力部門推行的節(jié)電獎勵，是財和稅形式的政府行為調(diào)節(jié)；農(nóng)業(yè)灌溉用水定額、用電定額的確定既依據(jù)水文年型決定的降水多少和降水分布，也是政府進(jìn)行水量（電量）定額控制的行政手段。 以電節(jié)水管控措施融合了政府和市場兩種行為。

3.以電節(jié)水管控操作路徑

實效推行以電節(jié)水管控的改革措施， 既需要因地制宜的政策規(guī)定，也需要因事制宜的路徑設(shè)計。 結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要素以及以電折水計量的實踐，從職能融合、系統(tǒng)控制、導(dǎo)向目標(biāo)、操作程序四個方面設(shè)計的路徑見圖1 所示。

圖1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革以電節(jié)水管控操作路徑圖

設(shè)計的四個方面創(chuàng)新內(nèi)容歸納為“四個一”，即印發(fā)一個函件完善職能融合，添加一個用戶實現(xiàn)系統(tǒng)控制，確定一個用電定額導(dǎo)向節(jié)水目標(biāo)，建立一項制度實現(xiàn)以電節(jié)水管控。

三、結(jié)論和實效推進(jìn)建議

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及糧食安全和實行最嚴(yán)格水資源管理制度的落實，改革的目標(biāo)是依靠政府行為和市場行為的共同作用促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。由于這項改革的廣度涉及農(nóng)民增收減負(fù)目標(biāo)的實現(xiàn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展，必須整合多元要素實現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)；由于這項改革的深度涉及農(nóng)村水利的運行機(jī)制改革和管理體制創(chuàng)新，必須立足實效適應(yīng)，深化改革方法，從而實現(xiàn)持續(xù)推進(jìn)。

協(xié)調(diào)推進(jìn)和持續(xù)推進(jìn)的建議：

①將省市縣三級行政區(qū)域內(nèi)的供電部門列入農(nóng)業(yè)水價綜合改革技術(shù)支撐部門，開放供電信息系統(tǒng)的電量電價管理單元，為提水灌溉區(qū)推進(jìn)以電節(jié)水管控提供技術(shù)支撐條件。

②縣級作為農(nóng)業(yè)水價綜合改革責(zé)任主體，縣級財政部門協(xié)調(diào)所轄行政區(qū)內(nèi)供電部門細(xì)化以電節(jié)水管控措施，將財政國庫支付系統(tǒng)單元與供電信息系統(tǒng)電價管理單元融合，為以電節(jié)水管控提供結(jié)算和補(bǔ)貼條件。

③國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革職能部門共商補(bǔ)充、完善、調(diào)整現(xiàn)行不適應(yīng)的改革內(nèi)容和考核方法。 ■