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        地(市)級土地開發(fā)整理規(guī)劃 應注意的問題認識實踐

        2022-06-22 21:25:27王前前
        中國房地產業(yè)·下旬 2022年5期
        關鍵詞:土地開發(fā)面臨問題設計

        王前前

        【摘要】土地是我國重要資源,伴隨城市化進程的推進,土地流轉和開發(fā)關注度與日俱增。如何加強土地資源整理和開發(fā)等相關工作的落實,進一步促進經濟發(fā)展,是保障城市長遠發(fā)展的重要措施。本文將結合地(市)級土地開發(fā)整理規(guī)劃應注意的問題,并聚焦于土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計面臨的問題,討論土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計提升思路,希望對相關人士有所幫助。

        【關鍵詞】土地開發(fā);整理規(guī)劃;設計;面臨問題;提升思路

        【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.006

        引言:

        在我國社會發(fā)展新形勢下,土地作為一種珍惜資源,其利用效率不斷提升,尤其隨著現(xiàn)代城市規(guī)模的不斷擴大,城市人口持續(xù)增加,土地開發(fā)更是受到公眾和社會的高度關注。土地開發(fā)是對區(qū)域內所有土地資源整理、復墾、開發(fā)等利用活動的統(tǒng)籌安排和總體部署,其可以開發(fā)土地利用潛能,引導土地開發(fā)的結構和規(guī)劃,進而實現(xiàn)預期規(guī)劃目標,是保證現(xiàn)代城市合理化發(fā)展的關鍵舉措和重要途徑。

        1、土地開發(fā)整理規(guī)劃概述

        土地開發(fā)整理規(guī)劃是對某一地區(qū)土地開發(fā)、復墾、整理等土地利用活動的總體部署和統(tǒng)籌安排。土地開發(fā)整理規(guī)劃將統(tǒng)籌安排土地儲備資源潛力的開發(fā)利用,有效引導區(qū)域土地開發(fā)整理的規(guī)模和結構,確保土地利用總體規(guī)劃目標的全面實現(xiàn)。同時,也將為建立土地開發(fā)整理項目數(shù)據庫、審核耕地占補平衡方案、確保充分實現(xiàn)用途控制提供科學依據。為積極穩(wěn)妥地推進土地開發(fā)整理工作,國家加強了對土地開發(fā)整理的宏觀調控,制定并實施了土地整理新增耕地指標折讓等配套政策;逐步建立土地開發(fā)整理項目管理制度,有效組織實施國家投資的土地開發(fā)整理項目;初步形成土地開發(fā)整理投資機制,探索和推進土地開發(fā)整理產業(yè)化;開展了資源調查評價和技術標準體系建設,建立了專門機構和專業(yè)隊伍。

        合理的土地開發(fā)整理規(guī)劃可以提高耕地質量,提高耕地生產能力。同時,結合農業(yè)基本用地建設,廣泛開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整理,改善農業(yè)用地基礎設施,改善生產條件,不斷提高土地質量,提高糧食綜合生產能力,同時優(yōu)化利用結構,促進土地集約利用"農田向規(guī)模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中",土地利用結構不斷優(yōu)化,土地集約利用程度和效率顯著提高。

        土地開發(fā)整理規(guī)劃也可以改善環(huán)境,并取得經濟效益和社會效益。通過土地開發(fā)整理復墾,推進重點礦區(qū)環(huán)境建設和恢復治理,生態(tài)環(huán)境逐步改善;降低農業(yè)生產成本,增加農民收入,促進資源枯竭型城市經濟轉型,經濟效益明顯;擴大了就業(yè)空間,改善了農村生活環(huán)境,促進了農村精神文明建設,有效維護了社會穩(wěn)定。中國目前正在組織的土地開發(fā)整理工作還處于起步階段,一些地方還存在“重開發(fā)、輕整理、輕復墾”、“重數(shù)量、輕質量、輕生態(tài)”的問題;土地利用規(guī)劃在土地開發(fā)整理中的宏觀經濟和主導作用沒有得到充分考慮;沒有土地開發(fā)整理的具體規(guī)章制度和標準化管理;資金投入不足,推進土地開發(fā)整理利益共享機制,進一步推進土地開發(fā)整理社會化、產業(yè)化。

        2、 地(市)級土地開發(fā)整理規(guī)劃應注意的問題

        2.1 編制規(guī)劃基本原則的確定

        土地開發(fā)規(guī)劃前期工作,最重要的一項,就是結合土地資源實際情況,制定出行之有效的方案,依照方案要求,有序推進后續(xù)工作。具體規(guī)劃方案編制之前,有關部門應結合當前原則要求,同時加強土地實地情況的考察,避免土地情況不屬于原則要求框架內。針對不停土地潛力級別,劃分方式也各不相同,例如針對省級土地,該級別的劃分應以縣為單位;而針對市級土地,劃分要求則需要依照圖比例進行。這也充分說明,劃分方式需要貫徹因地制宜的理念,保障潛力劃分工作的適應性,提高劃分工作的科學性和合理性。

        2.2 基礎數(shù)據的獲取和開發(fā)整理潛力的確定

        土地整理規(guī)劃編制過程中,不能依照相關經驗,通過想當然的方式落實各項工作,而是應當充分重視有關數(shù)據的價值,以土地數(shù)據作為劃分的重要參考標準?;A數(shù)據的獲取方式中,盡管一些數(shù)據可以在原始數(shù)據基礎上適當參考,但是仍然要對數(shù)據可能發(fā)生變化的情況,引起高度重視。如果原始數(shù)據過于久遠,例如5-7年前的原始數(shù)據,則需要考慮其已經不適用于當前土地劃分工作的現(xiàn)實情況,另派人實地調查各項信息,獲取有關數(shù)據,記錄變更情況,有效調整各項原始數(shù)據,令基礎數(shù)據參考價值得到保證。如果總體規(guī)劃中并未顯示所需數(shù)據,也需要通過相關途徑獲取,具體包含以下幾種:首先是結合國家有關文件,以十年為尺度,結合當?shù)爻鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,預測當?shù)赜糜谏鐣洕ㄔO,大概需要的土地資源總量。其次,應聚焦于區(qū)域耕地狀況,通過抽樣調查的方式,明確市內耕地數(shù)量情況,避免樣點典型性受到影響。調查過程中,應在掌握耕地數(shù)量的同時,測算非耕地系數(shù),作為后續(xù)分析耕地潛力的重要參考。將結果對比當前用地標準,獲得土地整理潛力。最后,借助土地資源調查方法,獲得后備土地有關信息,包括土地類型、數(shù)量和未來潛力等級等。

        2.3 土地開發(fā)整理目標的確定

        開發(fā)整理目標的確定,同樣是一項重要工作,具體而言,在確定階段應當將一下問題納入考量范圍:首先,相較于潛力土地面積,用于開發(fā)整理的面積應控制在內,具體開發(fā)多少,應當和區(qū)域實際土地和發(fā)展情況相結合,提高開發(fā)工作的科學性。究其原因,是因為規(guī)劃期限只有十年,十年時間對于土地資源潛力的開發(fā),仍然顯得捉襟見肘,如果貿然大量開發(fā)具備較強潛力的土地,則很容易陷入到投入過多人力物力,卻不能產生較高回報率的現(xiàn)實困境。這不僅在價值實現(xiàn)上幾無可能,也和可持續(xù)發(fā)展理念背道而馳,更會直接影響并制約土地發(fā)展空間。

        其次,明確開發(fā)目標時,應當重視耕地的潛在價值,改變耕地投入產出比較低的觀念,平等看待耕地規(guī)劃和其他類型土地規(guī)劃的工作價值。確定耕地面積時,應以規(guī)劃總體為基準,兩者之間應保持高度一致,避免因經濟建設而犧牲農業(yè)發(fā)展。與此同時,土地整理規(guī)劃作為總體規(guī)劃的重要工作,從本質上看,前者從屬于后者,應辯證看待土地整理規(guī)劃的價值,不能盲目抬高其價值,對總體規(guī)劃工作的落實造成影響。需要一直貫徹土地整理規(guī)劃以總體規(guī)劃為基準的理念,明確主從關系,避免兩者產生較大矛盾,連帶影響后續(xù)總體規(guī)劃的調整?;诖耍诟孛娣e的確定問題上,應充分明確總體規(guī)劃要求,不能過于盲目。

        最后,應充分分析市縣級土地資源情況,做好平衡工作,由于土地在開發(fā)整理中,基于不同縣實際情況的差異,總會出現(xiàn)各類矛盾,為提高劃分標準的適用性,應在指標的選擇上注重靈活性,也就是摒棄同一指標,在實地考察基礎上,和縣土地實際情況高度結合,掌握不同影響因素(經濟、自然地理、人口等)可能引起的變化,微調劃分指標,從而提高劃分的科學性。

        2.4 重點區(qū)域、重點工程和重點項目的確定

        重點區(qū)域、重點工程和重點項目是土地整理規(guī)劃工作應重點關注的工作。一般而言,三者可以簡單看成包含關系,也即重點區(qū)域包含重點工程,重點工程實施重點項目。其中,重點工程從概念上來看相對抽象,并不能將其和水利工程、公路工程、繼電工程、市政工程等相提并論,概念相對廣泛,可看作工程項目的集合。在確定重點區(qū)域、重點工程和重點項目時,首先應當明確衡量標準,準確劃分重點項目,防止因指標差異化問題,導致有關工作無法正常推進。選擇衡量目標時,應以具備較大經濟推動潛力,改善生態(tài)效果較好的項目為主。其次,重點項目的分布應在保障經濟效益基礎上,在更多重點工程中分布,避免當?shù)亟洕グl(fā)展均衡性。另外,在明確重點工程問題上,應勇于打破常規(guī),重點工程開發(fā)階段,將其土地開發(fā)潛力作為重要的考量標準。最后,重點區(qū)域的確定,應當充分考慮到地形地貌的復雜性,在實地調查基礎上,納入耕地系數(shù),分析其潛力系數(shù)。

        2.5 投資和投資效益的確定

        土地開發(fā)整理規(guī)劃工作中,如何能夠最大程度發(fā)揮土地潛力,投資標準的選擇至關重要。若投資標準相對較低,很容易無法滿足設計要求,對土地開發(fā)整理質量造成較大影響;反之,若提高投資標準,則可能會承擔更多資金上的風險,無法達到較高的項目回報率,影響經濟層面的可行性?;诖?,整理規(guī)劃工作落實時,應當以實際狀況為參考,基于區(qū)域整體經濟。一般而言,很多大型工程投資的標準,都會依照正態(tài)分布規(guī)律體現(xiàn),投資標準的選擇,應將各不同因素納入考量范圍,例如工程的施工現(xiàn)場條件、施工工藝標準、施工技術、地質水文條件、項目實施期投資回報等。針對不同的影響因素,應賦予不同的權重,以加權平均算法,明確投資標準。

        整理規(guī)劃的正確性和可行性,應作為重要的考量標準。針對投資效益進行分析時,應當以文字方式充分分析社會效益,令工程項目投資效益更進一步,彰顯重點工程的社會價值。工程的環(huán)境和生態(tài)效益,應當獲取環(huán)保部門有關數(shù)據,加強對相關文件的學習和研究,將投入成本和生產效益納入考量范圍,結合投資量,算出可能產生的投資回報率。若已經掌握各方面資料數(shù)據,應明確銀行利率信息,估算動態(tài)回報率。闡述方式可通過文字和數(shù)字系統(tǒng)說明,匯報土地開發(fā)可能帶來的經濟效益。

        2.6 圖件的繪制

        土地整理規(guī)劃中,會產生規(guī)劃圖與潛力圖,規(guī)劃內容應和圖件內容,兩者之間應具備一致性??傮w來說,在總體規(guī)劃中,規(guī)劃圖起到作業(yè)地圖的作用,潛力圖則屬于工作底圖,有關部門在審核工作落實時,應當格外重視圖件繪制,通過各項信息技術,令圖件繪制質量得到提升。繪圖軟件可以Mapinfo為主,并通過Word與Excel表格復制,避免對內容真實性產生較大影響的同時,可有效提高繪制速度,令圖表更加美觀。

        3、土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計面臨的問題

        3.1 科學性和系統(tǒng)性有待提升

        規(guī)劃設計工作缺乏必要的科學性和系統(tǒng)性,是土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計工作中可能存在的問題,這也導致土地開發(fā)整理專業(yè)性,影響了正常工作的落實。盡管我國圍繞土地工作相關經驗豐富,在城市化進程的推進中,土地效率的提升工作體系也在日趨完善,但有關工作人員,對于土地開發(fā)整理工作重要性的認識依然不明,不僅沒有高度結合時代要求,而且在具體工作的方式上,都會以過往工作經驗為主,相關工作并沒有體現(xiàn)出較強靈活性,也沒有充分考察土地實際環(huán)境。最后,土地規(guī)劃一些部門在規(guī)章制度上,并沒有和其他部門高度一致,導致各項工作的開展未能準確落實。

        3.2 未能和實際情況高度結合

        我國幅員遼闊,地形結構十分多樣,不同區(qū)域的土地,對于各個城市的價值存在較大差異,因此土地資源的開發(fā)整理項目規(guī)劃設計工作,應當和實際情況高度結合,避免令工作陷入誤區(qū),對土地開發(fā)整理工作效率造成較大影響。規(guī)劃設計人員在工作時,可能會犯經驗主義和教條主義,且因為工作壓力較大,很容易忽視實地考察工作的重要性,也未能充分認識土地附近環(huán)境,提高各項工作的科學性。另外,土地開發(fā)整理中,可能會出現(xiàn)設計變更情況,也可能因為趕工期的緣故,使設計和施工工作同步進行,也會對工作整體推進造成較大影響。

        3.3 設計前期工作未能有效落實

        一般而言,土地開發(fā)整理項目會涉及較大的工程規(guī)模,而且可能會應對相對復雜多邊的地形狀況,項目資金投入較少,且趕工期任務較重,針對規(guī)劃設計工作質量同樣要求較高。大量工程經驗表明,設計前期各項基礎工作若未能有效落實,例如整理的技術資料不夠全面,就會對土地開發(fā)整理實用性造成較大影響。舉例來說,前期設計工作通常會以地形測量結果為重要參考,依照地形圖和有關軟件,提高土方量設計的合理性。前期工作未能落實,也很容易對數(shù)據收集造成影響,影響最終設計方案的科學性。

        4、土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計提升思路

        4.1 強化規(guī)劃設計管理措施的落實

        相關設計工作的落實,應當對各項前期工作的重要性引起高度重視,這也是工作人員提升工作質量的重要保障。前期應加強土地實際情況的考察,嚴格記錄土地信息各項數(shù)據信息,避免對后續(xù)工作形成較大阻礙。之前的工作案例,可以作為參考方案,但是不能盲從,避免降低工作的適用性。工作制度方面,應當進一步完善,有效約束規(guī)劃設計工作,實現(xiàn)規(guī)劃設計工作質量和土地利用率的提升,從而令土地治理需求得到滿足,達到促進經濟發(fā)展的目的。

        4.2 貫徹因地制宜的理念

        因地制宜的理念,是針對我國土地的復雜現(xiàn)實狀況提出的,由于土質條件有一定概率大相徑庭,若針對不同土質的土地一概而論,則土地開發(fā)整理的經濟效益產出,有可能產生背道而馳的效果。以我國東北地區(qū)為例,東部山川河流較多,水文條件較好,黑土地含量較高,地形以平原為主,而東北的吉林省西部和內蒙古接壤,包含一定面積的鹽堿地和沙土地。由此可以看出,即使是同一個區(qū)域,土質也有可能存在較大差異。各類開發(fā)規(guī)劃方案,都應當體現(xiàn)較強適用性,同時應當結合土質實際情況,靈活調整工作規(guī)劃,避免對施工進度造成影響。

        4.3 重視前期基礎工作的落實

        前期基礎工作是提高設計規(guī)劃工作質量的重要環(huán)節(jié),應重視土質情況的調查和各類數(shù)據的收集,令規(guī)劃設計方案可行性得到提升。實際工作中,如果地形相對復雜,應當加密測量點位,并適當平整土地、剝離表土,明確土壤厚度狀況等信息,令整理設計開發(fā)工作更具合理性。

        結語:

        綜上所述,土地是區(qū)域經濟發(fā)展的重要元素,應高度重視土地管理與開發(fā)的意義,同時應重視地(市)級土地開發(fā)整理規(guī)劃應注意的問題,加強相關問題的研究,對癥下藥,爭取提高土地開發(fā)整理規(guī)劃質量,積極探索土地開發(fā)整理項目規(guī)劃思路,提升土地資源的利用效率,對推動城市化進程加速具有積極意義。

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