趙宏圖

隨著氣候變化《巴黎協(xié)定》的全面實施，越來越多的經(jīng)濟體宣布了碳中和目標，國際碳中和行動的規(guī)模和影響日益擴大，但激進的低碳轉型也給許多國家?guī)砟茉垂獩_擊，電力安全、能源網(wǎng)絡安全及關鍵礦產(chǎn)安全等新型能源安全風險開始引起人們越來越多的關注。相對而言，中國實現(xiàn)碳中和目標的窗口期更短、任務更艱巨，相應的傳統(tǒng)能源安全和新型能源安全挑戰(zhàn)不可避免。在推進低碳轉型過程中，需要更新能源安全理念，統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關系，全方位構建與新發(fā)展格局相適應的高水平能源安全保障體系。

碳中和的概念最早由環(huán)保人士在20世紀90年代末提出，全球及國家層面的碳中和目標則源起于2015年的氣候變化《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會 （IPCC）的相關報告。2020年，歐盟、中國、日本等世界主要經(jīng)濟體先后宣布碳中和目標。2021年第二十六屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）召開前后，沙特阿拉伯、俄羅斯、印度等又相繼提出碳中和目標。目前，全球已有130多個國家和地區(qū)提出了程度不等的碳中和目標，許多國家把碳中和作為擴大國際政治影響、提高經(jīng)濟競爭力、實現(xiàn)綠色復蘇等目標的重要抓手。世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織等國際組織對碳中和均持積極立場，眾多國際知名企業(yè)紛紛制定碳中和目標，“氣候雄心”“零碳競賽”等國際聯(lián)盟、團體也積極響應。從長遠看，國際碳中和行動社會基礎廣泛，全球能源低碳化大趨勢不可逆轉，但碳中和目標的實現(xiàn)仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，目前各經(jīng)濟體之間存在較大的政策和認知鴻溝，各國內部也面臨政治經(jīng)濟及技術等諸多挑戰(zhàn)，減排承諾與大眾預期仍有不小距離。特別是一些發(fā)展中經(jīng)濟體提出碳中和目標主要是迫于國際壓力，其國內低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平有限，減碳目標的實現(xiàn)恐步履維艱。主要產(chǎn)油國著眼“雙輪”驅動，在限制碳排放的同時，積極推進油氣增產(chǎn)。拜登上臺后，美國氣候政策雖轉向積極，但其政策連續(xù)性差的痼疾很難根除，拜登的減排雄心頻頻遭遇國內政治阻力，美國下屆總統(tǒng)大選后氣候政策如何演變不確定性極大。歐洲許多國家在2021年“能源荒”和近期俄烏沖突沖擊下開始重啟煤電，短期碳排放反彈不可避免。日韓等國氣候政策內生性較弱，往往隨美歐起舞，未來變數(shù)仍存。

2022年4月27日，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司宣布自當日起暫停向保加利亞和波蘭供應天然氣。

其次，全球碳中和目標的實現(xiàn)是一個長期、漸進和復雜的過程，部分國家激進的減排政策引發(fā)能源價格飆升、天然氣短缺等傳統(tǒng)能源安全沖擊。2021年下半年，歐洲、美國等地出現(xiàn)不同程度的“能源荒”，在某種程度上是激進減排、過快轉型及過多政策干預的結果。碳中和目標下，各種低碳減排政策提高了化石能源成本，使傳統(tǒng)能源生產(chǎn)和投資需求受到抑制，供給彈性降低。氣候變化《巴黎協(xié)定》簽署以來，全球擬建煤電項目減少了75%。歐洲各國激進的綠色能源政策導致傳統(tǒng)能源供應下降，節(jié)能減排政策及法案的出臺使一些國家直接關閉了傳統(tǒng)能源項目，歐盟碳排放交易體系等則提高了傳統(tǒng)能源的使用成本。極端天氣的頻繁發(fā)生也導致部分風電、水電項目停擺，可再生能源供應出現(xiàn)問題。2022年初俄烏沖突爆發(fā)后，煤炭成為許多歐洲國家替代俄羅斯天然氣的重要選項。不可否認，歐洲的低碳轉型走在世界前列，但在現(xiàn)有技術條件下，可再生能源占比越高，傳統(tǒng)能源供應安全風險就越大。

此外，低碳轉型的持續(xù)推進使新型能源安全風險日益凸顯。一是電力安全。風、光、水等可再生能源發(fā)電存在波動性、隨機性和不可調度性等弱點，其高比例接入將給電力系統(tǒng)安全運行帶來諸多新的挑戰(zhàn)，大面積、長時間的陰雨天、靜風天將造成較大電力缺口。與此同時，極端天氣、基礎設施老舊、監(jiān)測不力等引發(fā)的國際電網(wǎng)大停電事故接連不斷。二是能源網(wǎng)絡安全。電網(wǎng)數(shù)字化在使電力部門更加聯(lián)通、智能、高效的同時，也為網(wǎng)絡攻擊提供了更多切入點和入侵目標。從1990年至今的全球138起大停電事故中，網(wǎng)絡攻擊導致的約占3%。2019年3月，委內瑞拉古里水電站遭受網(wǎng)絡攻擊，導致持續(xù)停電一周。三是關鍵礦產(chǎn)安全。低碳轉型導致銅、鋰、鎳、鈷和稀土等關鍵礦產(chǎn)的需求激增，但關鍵礦產(chǎn)的全球供應鏈存在地理分布集中、項目開發(fā)周期長、礦產(chǎn)資源品位下降等諸多風險。例如，俄羅斯是銅、鎳、鈷、鉑族金屬等關鍵礦產(chǎn)的主要供應國，俄烏沖突使相關供應鏈受阻、價格飆升。

2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話，宣布“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。“雙碳”目標的提出展現(xiàn)了中國應對全球氣候變化的大國擔當，也是新時期實現(xiàn)高質量發(fā)展的重大機遇。不過，相對于其他發(fā)達國家，中國能源消費和碳排放基數(shù)大、能源轉型起步晚、碳中和窗口期偏短，實現(xiàn)碳中和目標的難度更大，能源安全面臨的風險更多。為實現(xiàn)碳中和目標，中國非化石能源消費比重到2030年需要達到25%左右，2060年需要達到80%，這給中國調整能源消費結構、保障能源供給帶來了重大挑戰(zhàn)。

2021年9月14日，秦皇島市海港區(qū)杜莊學區(qū)第一小學的教師和學生展示“保護臭氧層”主題彩繪作品。

2021年9月10日，中國科技館舉辦全國科普日活動。

第一，實現(xiàn)碳中和的難度遠大于其他發(fā)達國家。中國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構偏重、能源消費偏煤，能源需求增長和能效改善空間大。目前全球40多個實現(xiàn)碳達峰的國家，基本都是因產(chǎn)業(yè)和能源結構變化及城市化完成等而自然實現(xiàn)的，而中國提出2030年實現(xiàn)碳達峰則是自我施壓、主動承諾。從碳達峰到碳中和，全球平均需53年，美國需46年，西方發(fā)達經(jīng)濟體平均超過70年，而中國只有30年。時間更緊、減排幅度更大、任務更艱巨，自主減排的速度和力度都遠遠超過發(fā)達國家。這不僅意味著更高的能源轉型成本，還意味著能源和經(jīng)濟發(fā)展兩難選擇更多、能源供應要求更高、保障難度更大。

第二，能源結構偏煤凸顯減碳與保供矛盾。近年來，中國能源消費結構雖有明顯改善，但仍以煤炭為主。一方面，煤炭燃燒碳排放占能源相關碳排放量的79%，“減煤”成為低碳轉型的必然選擇。另一方面，作為主體能源，煤炭仍是能源安全保障的基石。如果“減煤”速度過快、力度過大，在短期內將不可避免給能源供應安全帶來沖擊。2021年下半年，部分地區(qū)就因煤電供應不足引發(fā)了較大規(guī)模和范圍的“拉閘限電”。盡管煤炭占比下降較快，煤炭消費將在“十四五”期間達峰，但在2035年前仍將是中國第一大能源。碳中和目標下，既需要控煤減碳，又必須“托底保供”，能源安全保障與低碳發(fā)展協(xié)調難度顯著增大。

第三，油氣消費持續(xù)增長放大傳統(tǒng)能源安全風險。目前，雖然油氣在中國一次能源消費中占比較低，但消費總量大、進口比例高。資源稟賦上“貧油、少氣”使中國油氣消費高度依賴進口，油氣消費對外依賴度分別超過70%和40%。與此同時，隨著中國經(jīng)濟和能源結構的進一步優(yōu)化，未來一段時期內對石油特別是天然氣的需求仍然強勁，油氣消費占比還將顯著提升。在快速能源低碳轉型進程中，將不可避免面臨中短期油氣供應安全風險。2021年的“能源荒”和近期俄烏沖突引發(fā)的能源價格暴漲表明，傳統(tǒng)能源地緣競爭與博弈仍然存在，國際市場形勢復雜多變，中國油氣供應仍面臨諸多不穩(wěn)定因素。

第四，資源稟賦與發(fā)展水平差異推高政策風險。作為發(fā)展中大國，中國國情較為復雜，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一、資源稟賦不均，碳中和起跑線不同。在推進低碳轉型的進程中，如果應對措施不能因地制宜、循序漸進，或將對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、能源供應及社會民生等帶來沖擊。例如，2017年為執(zhí)行“大氣污染物特別排放限值”方案，京津冀“2+26”城市在推進氣代煤、煤改電等工作時，由于準備、規(guī)劃不足，導致部分地區(qū)在供暖季出現(xiàn)無氣可供、無暖可取的情況。

第五，低碳轉型與能源合作國際壓力增大。中國溫室氣體排放全球占比高、改善空間大，隨著歐洲國家一再加碼目標、美國拜登政府誓言要再次主導全球氣候治理進程，中國面臨的國際減排壓力進一步增大。一方面，西方國家積極推動全球氣候大會將溫控目標提高至1.5℃，進而將全球碳中和實現(xiàn)時間由2℃目標下的2065—2070年提前至2050年。另一方面，西方國家在全球范圍內極力推動“去煤化”運動，使中國“一帶一路”沿線的海外煤電項目受到較大影響。在俄烏沖突背景下，美國等國大肆炒作“中俄新管線危及歐洲”，宣揚莫斯科“將天然氣轉向中國將對歐洲構成挑戰(zhàn)”，挑撥俄中歐關系。隨著西方國家對俄能源制裁力度加大，中俄能源貿(mào)易與投資等合作也可能受到波及。

第六，各種新型能源安全風險逐步顯現(xiàn)。中國可再生能源開發(fā)和利用規(guī)模居世界首位，擁有全球70%的光伏和40%的風電產(chǎn)能，是光伏和光熱發(fā)電的最大市場，而在當前技術條件下，風電光伏的大規(guī)模并網(wǎng)會增加電力系統(tǒng)的間歇性和不穩(wěn)定性，提高系統(tǒng)成本和能源供應風險。同時，能源電力化、數(shù)字化和智能化的迅速發(fā)展也使能源系統(tǒng)和設施面臨的網(wǎng)絡攻擊風險增大。此外，中國風能、太陽能、氫能、新能源汽車及儲能等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也加大了鋰、鈷、鎳等關鍵礦產(chǎn)的潛在供應安全風險。相對而言，中國鋰、鈷、鎳等關鍵礦產(chǎn)資源儲量不足、消費量大、進口占比高，2020年消費量分別占全球的50%、30%、50%，對外依存度分別達到74%、95%、90%。

實現(xiàn)碳中和是一個多約束條件下的多目標尋優(yōu)及動態(tài)平衡的過程，在一定程度上改變了能源安全的內涵，增加了能源安全的保障難度。在構建新發(fā)展格局過程中，為實現(xiàn)碳中和目標下更高質量的能源安全，中國應積極提倡“大能源安全”觀，既要提高國內供應保障能力、完善應急反應機制，又要激發(fā)市場活力，加強國際能源合作，還要穩(wěn)妥推進低碳轉型，做到先立后破，統(tǒng)籌傳統(tǒng)能源安全與新型能源安全，統(tǒng)籌能源發(fā)展與安全。對內加快構建清潔低碳、安全高效和多元互補的現(xiàn)代能源供給體系，對外全方位推動國際合作，以合作共贏理念推動構建全球能源安全共同體。

第一，樹立“大能源安全觀”。為應對碳中和進程中傳統(tǒng)與新型能源安全相交織的挑戰(zhàn)，需要“超越”能源看能源安全，積極倡導全方位、多層次和高水平的能源安全觀。一是注重新型能源安全。能源安全不等于油氣安全，傳統(tǒng)的能源安全主要關注石油安全，但現(xiàn)代能源安全風險不僅限于煤炭和油氣等傳統(tǒng)化石能源，還擴展到電力安全、能源網(wǎng)絡安全和關鍵礦產(chǎn)安全等領域。二是強調綜合和系統(tǒng)能源安全。傳統(tǒng)的能源安全主要側重供應安全，而現(xiàn)代的能源安全更注重能源體系的清潔低碳和安全高效，特別是在考慮新能源和可再生能源的發(fā)展時，需要超越個別能源種類以考慮整個能源系統(tǒng)的安全。三是統(tǒng)籌安全與發(fā)展。2021年下半年的全球“能源荒”表明能源安全依然是經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，碳中和目標的實現(xiàn)離不開低碳發(fā)展與能源安全的平衡。能源安全的保障也需要考慮綜合成本與代價，不能用絕對安全替代動態(tài)安全，更不能用戰(zhàn)時能源安全思維處理和平時期的能源安全風險。四是以利益融合推動共同安全。俄烏沖突中的能源地緣博弈表明，相對于所謂的“能源獨立”“脫鉤”及“擺脫對外能源依賴”，從更長遠的時間跨度和全方位的視野看，推進利益融合、相互依賴更能降低能源制裁和禁運等風險，增加反制能力和籌碼，更好保障能源安全。

安徽省滁州市南譙區(qū)一家以秸稈為主要燃料的生物質能發(fā)電企業(yè)

第二，穩(wěn)妥推進低碳轉型。實現(xiàn)碳中和既是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，需要各行各業(yè)協(xié)調共進;又是一個長期和漸進的過程，需要把握減排節(jié)奏和力度，避免或減少德國式激進能源轉型引發(fā)的各種能源供應風險。一是堅持循序漸進原則。先立后破，穩(wěn)妥推進煤炭等化石能源的退出和存量“雙高”項目的調整。糾正“運動式減碳”，避免“一刀切”式限電限產(chǎn)，在維持經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行的基礎上，分階段、分步驟甚至是分地區(qū)推進雙碳目標。二是推動能源消費革命。大力推動重點領域節(jié)能降碳，強化能源消費強度和總量雙控。大力推廣節(jié)能提效，通過生產(chǎn)、貿(mào)易、運輸及消費等環(huán)節(jié)控制能源消費總規(guī)模。完善節(jié)能減排財政稅收優(yōu)惠政策，強化節(jié)能減排監(jiān)督檢查考核。三是推進產(chǎn)業(yè)結構調整升級。淘汰落后產(chǎn)能，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施技術改造和科技創(chuàng)新，加快工業(yè)綠色低碳改造和數(shù)字化轉型。發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)，完善國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，促進制造業(yè)向中高端邁進。

第三，推動能源體制革命。完善的政策體系和市場機制，是激發(fā)市場活力、統(tǒng)籌低碳發(fā)展與能源安全的重要保障。一是健全能源法治體系。加強頂層設計和系統(tǒng)謀劃，加快制定或完善涉及能源安全和發(fā)展戰(zhàn)略的法律法規(guī)。強化監(jiān)管體系建設，加強重點領域市場監(jiān)管，加強電力安全監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。二是深化市場化改革。還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，進一步理順能源價格形成機制。深化電力體制改革，推進輸配電改革，加快構建全國統(tǒng)一的電力市場體系。加強碳排放權交易市場建設，利用市場化手段，鼓勵綠色金融及衍生品的發(fā)展。暢通能源貿(mào)易投資渠道，適當放寬煤炭、油氣、電力及可再生能源等領域的外資準入限制。三是完善配套政策體系。優(yōu)化能源“雙控”制度，完善能耗核算機制，提升管理彈性。建立健全化石能源企業(yè)轉型、退出機制，穩(wěn)妥推進可再生能源產(chǎn)業(yè)的替代與承接。

第四，加快能源強國建設。提高國家能源綜合實力，不僅是能源強國的重要內涵，也是經(jīng)濟和能源可持續(xù)發(fā)展的根本，更是能源安全的重要依托。一是加強能源自主能力建設。加大能源資源勘探開發(fā)力度，推動油氣增儲上產(chǎn)。加速煤炭清潔高效利用，推動重要能源基地和設施建設。做大做強新能源產(chǎn)業(yè)，大力推進以沙漠、戈壁、荒漠等為重點的大型風電光伏基地建設。二是打造更多國際一流能源集團。企業(yè)強則國家強，建設眾多具有全球競爭力的國際一流能源集團，是從能源大國邁向能源強國的必由之路。進一步推動能源企業(yè)國際化，增強其在勘探開發(fā)及貿(mào)易等領域的國際競爭力。三是建設現(xiàn)代能源體系。促進終端用能電氣化，構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。加強源網(wǎng)荷儲協(xié)同發(fā)展，推動風光、水火等多能互補，構建智慧協(xié)同、多能互補、多網(wǎng)融合的智慧能源系統(tǒng)。四是推動能源科技創(chuàng)新。增加能效提升、智能電網(wǎng)、高效安全儲能、氫能等核心技術的研發(fā)投入，加大關鍵共性技術、前沿引領技術等攻關力度，建立健全以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結合的能源技術創(chuàng)新體系，提高重大能源技術裝備開發(fā)能力。

2021年12月29日，工作人員在s+D71tMwv9cfodjqhYw05NOj1KhwdWS23XjDRq8e4Eg=中國石化天津LNG接收站“2號泊位”上檢查輸氣管道參數(shù)。

第五，完善應急保障機制。加強能源安全運行預測預警，大力提高能源供給保障能力和調節(jié)平衡能力，堅守民生保障和社會穩(wěn)定底線，構建與經(jīng)濟高質量發(fā)展相匹配的高水平能源安全應急保障體系。一是完善能源儲備體系。采取政府和企業(yè)共同建設模式，構建兼具保底和調節(jié)功能的石油儲備體系，強化天然氣儲備，形成包括國家、地區(qū)、企業(yè)三級儲備主體、戰(zhàn)略和商業(yè)儲備相結合的天然氣儲備體系。提高煤炭兜底保障能力，加強整裝煤炭開發(fā)基地和大型綜合能源化工基地建設。二是提升危機反應與應對能力。完善化石能源產(chǎn)供銷體系，大幅增加抽水蓄能建設，提高全國應急備用及調峰電源水平，提升電力系統(tǒng)調節(jié)能力。推進煤電靈活性改造，優(yōu)化電網(wǎng)調度運行方式。建立健全煤炭、油氣、電力供需預警機制，健全能源網(wǎng)絡安全預防體系，提高快速響應和能源供應快速恢復能力。三是加強關鍵礦產(chǎn)供應能力建設。推進國內關鍵礦產(chǎn)開源節(jié)流，加大勘探開發(fā)投入，鼓勵廢金屬回收利用。加強海外關鍵礦產(chǎn)勘探開發(fā)投資，積極推進全球關鍵礦產(chǎn)資源合作與治理。

第六，加強多邊國際能源合作。加大能源領域開放力度，推進國際能源貿(mào)易、投資與戰(zhàn)略合作布局多元化。一是鞏固大國能源合作。增強中俄能源合作抗干擾能力，推進雙邊能源金融一體化，提高人民幣結算比例。推進中國與海灣阿拉伯國家合作委員會自由貿(mào)易協(xié)定談判，深化與沙特阿拉伯等海灣國家在能源貿(mào)易、投資等領域戰(zhàn)略合作;積極落實2021年中美天然氣合作成果，擴大石油、煤炭、核能及可再生能源等領域投資、貿(mào)易與技術合作。二是推進全球能源治理。積極參與傳統(tǒng)國際能源治理機制，共同推動傳統(tǒng)能源治理機制相關結構性改革，協(xié)商共建新的能源合作平臺，積極參與國際能源市場價格體系。三是推進綠色能源與低碳轉型國際合作。加快綠色絲綢之路建設，協(xié)助“一帶一路”沿線國家提升綠色發(fā)展能力，共同探索新能源與新型技術基礎設施建設。促進綠色低碳產(chǎn)業(yè)的國際交流與合作，完善相關貿(mào)易、投資和融資體系。

作者系中國現(xiàn)代國際關系研究院能源安全研究中心主任