◎盧久進(jìn) 柳 昇

（信陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院a.商學(xué)院；b.財務(wù)處，河南 信陽 464000）

我國區(qū)域發(fā)展不均衡已成為普遍關(guān)注的問題。新中國成立至今在歷史發(fā)展不同階段對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展采取不同策略：在計劃經(jīng)濟時代，國家對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展采取“小而全”無差別化發(fā)展策略，各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差別不大；在市場經(jīng)濟時代，國家對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展采取“東中西”有差別化發(fā)展策略，極大的調(diào)動人的積極性，中國人均GDP連續(xù)多年維持高位運行，經(jīng)濟大發(fā)展帶來的“東中西”區(qū)域經(jīng)濟差異化格局日漸顯現(xiàn)?！秶窠?jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》頒布之后，有關(guān)空間發(fā)展和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的議題得到了越來越多的關(guān)注，“重點生態(tài)功能區(qū)”的相關(guān)研究也逐漸成為熱點。在研究成果中，不同領(lǐng)域的專家學(xué)者從不同的角度對生態(tài)功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)評價、政策保障等方面進(jìn)行了探討。這些研究大多建立在對中央關(guān)于“十一五”規(guī)劃建設(shè)的解讀中，有些也依托了某地域的具體情況進(jìn)行了分析，但是往往忽略了生態(tài)功能區(qū)劃分之后出現(xiàn)新矛盾的可能性以及解決辦法的探討，影響了生態(tài)功能區(qū)劃方案出臺之后的區(qū)域均衡發(fā)展的模式選擇與政策制定。[1]

國家重點生態(tài)功能區(qū)是在我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展時期及各種發(fā)展問題日益突出背景下提出的新的空間發(fā)展與管制理念，其通過針對不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，確立不同的經(jīng)濟發(fā)展模式，采取差異性的政策導(dǎo)向，形成各具特質(zhì)的生態(tài)功能區(qū)，以切實促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌與科學(xué)發(fā)展。1978年以前，我國主要采取的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略，力圖在整個國土空間均衡地進(jìn)行生產(chǎn)力尤其是工業(yè)生產(chǎn)力的布局，導(dǎo)致了較慢的經(jīng)濟增速，整體發(fā)展效果欠佳。1978年以來，我國開始實施改革開放，黨中央決定實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，國家的投資生產(chǎn)布局向沿海地區(qū)傾斜，同時給予沿海地區(qū)更多的政策優(yōu)惠，達(dá)到東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，先富帶后富，最終實現(xiàn)共同富裕。[2]黨的十七大后，將生態(tài)文明建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略層面，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)互動發(fā)展，根據(jù)國土空間最新布局及創(chuàng)新國土空間開發(fā)管理，是我國在發(fā)展過程中保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境成果，對推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)和現(xiàn)實意義。

一、豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的概況

豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)位于淮河上游流域，其生態(tài)系統(tǒng)關(guān)乎豫、皖、蘇、魯4 省生態(tài)安全。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)涵蓋新縣、商城、羅山、光山、浉河等“四縣一區(qū)”，功能區(qū)國土面積9431 平方千米，人口341 萬，功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方面實現(xiàn)脫貧[3]，功能區(qū)生態(tài)保護(hù)方面政府高度重視、民眾支持度較高，但不科學(xué)發(fā)展造成植被破壞嚴(yán)重。研究豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)，推進(jìn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)科學(xué)發(fā)展是建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求、也是國家綜合治理淮河決策的需要、更是提升各級政府和民眾對生態(tài)功能區(qū)建設(shè)重要性認(rèn)識的需要。

圖1 豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)地圖

筆者以國家賦予豫東南新縣、商城、羅山、光山、浉河等“四縣一區(qū)”的重點生態(tài)功能區(qū)職責(zé)和使命為研究對象，引導(dǎo)本區(qū)域經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，通過制定實施有針對性的政策措施，保證豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)既要發(fā)揮主體生態(tài)功能，又要減輕中央財政生態(tài)補償負(fù)擔(dān)；以發(fā)展適宜的生態(tài)經(jīng)濟為途徑真正解決生態(tài)功能區(qū)的民生福祉和經(jīng)濟發(fā)展，切實提高本區(qū)域人民群眾的“獲得感”，做到“發(fā)展與保護(hù)”兼顧，從而實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。

二、研究豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的時代意義

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義道路的理論創(chuàng)新，國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是21 世紀(jì)以來我國在地域空間規(guī)劃方面的一次重大實踐創(chuàng)新，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟是深化習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和推進(jìn)公共部門實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的緊迫需求。

（一）實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)化經(jīng)濟發(fā)展是建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求。

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)載體，良好的生態(tài)環(huán)境是新時代對社會進(jìn)步提出的新要求，已成為人民群眾的新期盼。但長期的開發(fā)歷史、巨大的人口壓力和脆弱的生態(tài)環(huán)境條件，導(dǎo)致豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，生態(tài)服務(wù)功能下降，生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。這些問題給人民群眾的身體健康和生活質(zhì)量帶來損害。為此，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)在發(fā)展方式上要實現(xiàn)新轉(zhuǎn)變、要有新作為，尤其在經(jīng)濟發(fā)展方向上應(yīng)由傳統(tǒng)粗放型發(fā)展向集約高效循環(huán)轉(zhuǎn)變，為美麗中國建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（二）實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)化經(jīng)濟發(fā)展是國家綜合治理淮河的需要。

豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)是淮河上游流域的重要生態(tài)屏障，超長期過度開發(fā)導(dǎo)致區(qū)域水污染、水土流失嚴(yán)重，高強度的人類活動帶來的環(huán)境脅迫將成為豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)突出的環(huán)境問題。[4]筆者試圖對該生態(tài)區(qū)土壤侵蝕原因、水源涵養(yǎng)破壞原因展開調(diào)查，為國家綜合治理淮河，盡快改善淮河上游流域生態(tài)環(huán)境狀況提供重要的決策參考。

（三）實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)化經(jīng)濟發(fā)展是提升市、縣、鄉(xiāng)三級政府對國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)重要性認(rèn)識。

黨的十九大報告指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善主體功能區(qū)配套政策”。貫徹落實黨中央生態(tài)環(huán)保決定，必須要建立健全國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的科學(xué)評價與政府考核體系，從制度層面和操作層面促使各方尤其地方政府自覺地遵循永續(xù)發(fā)展原則，方可促進(jìn)國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)科學(xué)、有序推進(jìn)。

三、當(dāng)前豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境

國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發(fā)展的家園。按照國家重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃界定，國土空間是指國家主權(quán)和主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。改革開放40 多年來，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，但也存在人口—資源—環(huán)境矛盾沖突，國土開發(fā)空間利用過程中也暴露出耕地減少速度過快、生態(tài)損害嚴(yán)重與生態(tài)系統(tǒng)功能退化、環(huán)境問題突出、資源開發(fā)利用率低等一系列突出矛盾和問題。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟社會發(fā)展間尚未形成協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。

新中國成立以來，解決溫飽問題、建設(shè)小康社會一直是我國面臨的主要問題，因此，大力發(fā)展經(jīng)濟成為國家宏觀政策的必然選擇。改革開放后，“一個中心、兩個基本點”成為國家發(fā)展的基本方針，由此我國迎來了經(jīng)濟發(fā)展高速期。所謂“一個中心”，就是以經(jīng)濟建設(shè)為中心。正是因為一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在經(jīng)濟發(fā)展中無法做到尊重生態(tài)規(guī)律和保護(hù)環(huán)境，必然忽視發(fā)展經(jīng)濟所帶來的負(fù)面影響——環(huán)境污染和生態(tài)破壞。所以，伴隨中國經(jīng)濟高速發(fā)展而來的是嚴(yán)重的生態(tài)問題。隨著國際環(huán)境治理行動的推進(jìn)以及我國生態(tài)治理壓力的劇增，20 世紀(jì)末，我國將可持續(xù)發(fā)展作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，開始重視政策的生態(tài)化。1994年3月，我國發(fā)布了《中國21 世紀(jì)議程——中國21 世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，確立了我國21 世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架和各個領(lǐng)域的主要目標(biāo)。1996年我國將可持續(xù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略并全面推進(jìn)實施。當(dāng)年3月經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，把可持續(xù)發(fā)展作為一條重要的指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策。我國“十五”計劃還具體提出了可持續(xù)發(fā)展各領(lǐng)域的主要目標(biāo)，并專門編制和組織實施了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點專項規(guī)劃，將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求全面地體現(xiàn)在社會和經(jīng)濟的其他領(lǐng)域中。進(jìn)入21 世紀(jì)，我國進(jìn)一步深化對可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識，在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，先后提出了科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明等發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略，并將其貫徹到國家宏觀政策和發(fā)展規(guī)劃中。尤其是黨的十八大后，我國相繼出臺了一系列生態(tài)化的發(fā)展政策和規(guī)劃, 如2015年5月5日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》；2015年9月11日，經(jīng)中央政治局會議審議通過發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》；2015年10月，加強生態(tài)文明建設(shè)首次被寫入國家五年規(guī)劃。由于長期以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政策導(dǎo)向，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的“四縣一區(qū)”在制定本區(qū)域社會發(fā)展規(guī)劃和決策中，在具體的建設(shè)工程、開發(fā)項目立項建設(shè)中，都有意或無意地忽視了環(huán)境保護(hù)。地方政府行為的非生態(tài)化，為區(qū)域生態(tài)問題埋下了隱患。[5]

（二）生態(tài)文明體制中的市場機制改革滯后。

國外生態(tài)功能區(qū)建設(shè)經(jīng)驗表明，提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)是引領(lǐng)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎，而我國重點生態(tài)功能區(qū)在提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)上缺乏完善的市場交易機制，這在一定程度上進(jìn)一步拉大了重點生態(tài)功能區(qū)與其他區(qū)域在經(jīng)濟社會發(fā)展方面的差距，影響了公眾參與區(qū)域環(huán)保的積極性。[6]

（三）生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共發(fā)展相對滯后。

豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)社會事業(yè)發(fā)展整體滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)的矛盾較突出。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐有所加快，面貌顯著改觀。但由于“四縣一區(qū)”山多地少人口密度大，歷史欠賬多，財政能力有限，長期投入不足，各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，區(qū)域民眾享受的基本公共服務(wù)低于本省其他縣區(qū)平均水平。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)文明教育一直是個薄弱環(huán)節(jié)，生態(tài)文明教育與本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的新時代需求不相適應(yīng)，制約影響豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

四、推動豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟良性發(fā)展的路徑選擇

生態(tài)經(jīng)濟是豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要支撐點。截至目前，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設(shè)已取得重大進(jìn)展，生態(tài)經(jīng)濟布局基本形成，資源循環(huán)利用體系初步建立。但從國家設(shè)立重點生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)高度上講，實現(xiàn)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟生態(tài)化發(fā)展仍需五策并舉。

（一）用生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中“五位一體”有機組成部分，習(xí)近平總書記在不同場合多次強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，要遵循習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)觀路理要求，要突顯豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)特色。堅持“三農(nóng)”向“三生”轉(zhuǎn)型的新理念，主要是指“農(nóng)村”“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)民”在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃框架下向“生態(tài)城鎮(zhèn)”“生態(tài)產(chǎn)業(yè)”“生態(tài)居民”的轉(zhuǎn)化。此理念應(yīng)為豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的新抓手，為破解豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)“三農(nóng)問題”提供了路徑，而“三農(nóng)”問題破解的關(guān)鍵是在本生態(tài)功能區(qū)大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。

（二）創(chuàng)新對豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償逐年遞增機制。

生態(tài)補償是協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的重要手段，縱觀我國現(xiàn)狀，生態(tài)受益的地區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，因生態(tài)保護(hù)而付出的地區(qū)往往是貧困落后的地區(qū)。國家通過生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟手段對豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。目前，生態(tài)補償在我國已有很多的嘗試，特別是廣西、浙江等地區(qū)均已探索出很好的經(jīng)驗，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)的“四縣一區(qū)”也在水源地保護(hù)、山區(qū)公益林等方面開展了生態(tài)補償機制建設(shè)的積極探索。筆者通過對豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、物價水平、生態(tài)服務(wù)價值等指標(biāo)考察，根據(jù)資源市場價值和生態(tài)環(huán)境維護(hù)成本，建議豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償要按實際情況劃分等級，實行動態(tài)分等級的多元補償機制。[7]

（三）完善豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的維育路徑與機制。

豫東南“四縣一區(qū)”之所以建設(shè)國家重點生態(tài)功能區(qū)，首先由于近些年在科學(xué)研究中，驗證了豫東南“四縣一區(qū)”的自然生態(tài)系統(tǒng)對于我國重要流域淮河的水源涵養(yǎng)和重要山脈大別山的土壤侵蝕有著直接影響，可以說，豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)是中原地區(qū)的一道天然屏障，其生態(tài)價值已經(jīng)無法用經(jīng)濟價值來衡量；其次由于豫東南“四縣一區(qū)”長期高強度開發(fā)，森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)及水生態(tài)系統(tǒng)均受到不同程度的人為破壞，進(jìn)而造成原有豐富的生態(tài)產(chǎn)品驟減；最后，建立豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)既是國家宏觀的發(fā)展要求，也是豫東南“四縣一區(qū)”民眾的共同期盼。

（四）提高豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。

基礎(chǔ)設(shè)施是豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，公共服務(wù)水平是豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的新引擎。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟離不開“綠色”的基礎(chǔ)設(shè)施和高水平的“綠色”公共服務(wù)，而完善的生態(tài)經(jīng)濟體系又能夠反促豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和公共服務(wù)水平的提升。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路：首先，農(nóng)業(yè)要生態(tài)化。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)是國家糧食重要產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)必須走環(huán)?；缆?，即利用農(nóng)業(yè)改善生態(tài)環(huán)境。其次，工業(yè)要生態(tài)化。隨著豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟總量的不斷提升，污染物排放總量有逐年增加的趨勢，只有實現(xiàn)工業(yè)生態(tài)化，才能減少污染物。最后，第三產(chǎn)業(yè)也要生態(tài)化。豫東南國家重點生態(tài)功能區(qū)實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，離不開第三產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化，采用先進(jìn)的技術(shù)、降低能耗與資源使用量，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要以生態(tài)閾值為底線。[8]

（五）培養(yǎng)生態(tài)科學(xué)人才以及強化區(qū)域民眾生態(tài)參與。

我國法律法規(guī)明確規(guī)定，鼓勵、保護(hù)民眾參與環(huán)境保護(hù)。如《憲法》規(guī)定人民有權(quán)依法管理社會事務(wù)，這為民眾參與環(huán)境管理提供了憲法依據(jù)；《環(huán)境保護(hù)法》也專門作出公眾參與環(huán)保規(guī)定；行政法規(guī)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》提出建立公眾參與機制；部門規(guī)章原國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》也鼓勵公眾參與環(huán)境治理。公眾廣泛參與是馬克思主義關(guān)于人民群眾是歷史創(chuàng)造者基本原理在環(huán)境保護(hù)中的具體應(yīng)用，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想“人類命運共同體”的具體體現(xiàn)。民眾生態(tài)觀的建立以及生產(chǎn)生活的生態(tài)化，都離不開生態(tài)科學(xué)人才，也離不開宣傳教育導(dǎo)向和民眾的熱情參與。[9]