史國花

（甘肅省天祝縣華藏林場，甘肅 天祝 733299）

森林是人類賴以生存的最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，保護(hù)森林就是保護(hù)人類自己[1]。保護(hù)森林的方法有許多種，包括植樹造林、增加森林面積和森林覆蓋率、加強(qiáng)病蟲害防治、提高森林健康程度和加強(qiáng)森林防滅火能力、鞏固既有綠化成果等。在這些辦法中限制采伐量和憑證采伐是最直接、最管用的辦法之一。作為森林保護(hù)的根本大法，《森林法》明確規(guī)定林木采伐實(shí)行限額管理和憑證采伐，限額管理和憑證采伐是控制森林資源過量消耗的法律手段，也是確保森林面積、蓄積量持續(xù)增長的重要舉措。憑證采伐是森林限額管理的核心內(nèi)容[2-3]，是限額管理的重要管控措施和體現(xiàn)形式。在采伐限額之內(nèi)既要保護(hù)好森林資源，又要滿足林農(nóng)的合理采伐訴求，既不能突破采伐限額，又不能挫傷林農(nóng)植樹造林積極性和受益的權(quán)利。因此，優(yōu)化林木采伐許可證辦理流程和研究高效的管控措施，事關(guān)森林資源和林農(nóng)權(quán)益保護(hù)。天祝縣林草部門在國家森林采伐相關(guān)法律和政策框架下，創(chuàng)新林木采伐許可證辦事流程和事后監(jiān)督機(jī)制，探索出林木采前實(shí)地調(diào)查、科學(xué)編制采伐和更新作業(yè)設(shè)計(jì)、依法依規(guī)發(fā)放采伐許可證、全程跟班作業(yè)、現(xiàn)地采集采伐影響資料、伐后及時(shí)更新的森林采伐限額管理辦法，優(yōu)化了辦理流程，提高了辦事效率，實(shí)現(xiàn)了森林資源經(jīng)營和采育的統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)就林木采伐限額管理和許可證辦理過程中的法律依據(jù)、辦理流程、管控措施等總結(jié)如下，以供同行在森林資源保護(hù)和林木采伐許可證辦理過程中參考。

1 采伐許可證辦理遵循的法律依據(jù)

森林采伐限額管理和憑證采伐是一種特殊的許可權(quán)限，一切職權(quán)法定。作為一種特殊的許可權(quán)限必須有法可依，森林采伐限額管理和憑證采伐的法律依據(jù)主要有《森林法》《森林法實(shí)施條例》和各省編制的“十四五”森林采伐限額?！渡址ā返诹陆?jīng)營管理部分第五十四條至第六十一條詳細(xì)規(guī)定了林木采伐的各項(xiàng)內(nèi)容，其中第五十四條規(guī)定，國家嚴(yán)格控制森林年采伐量。第五十五條規(guī)定了林木采伐的范圍和遵守的規(guī)定。第五十六條規(guī)定了林地上的林木采伐必須辦理采伐證，實(shí)施許可證采伐制度和憑證采伐，采伐非林地上的林木由有關(guān)部門按照相關(guān)規(guī)定管理，林草部門不再受理采伐申請。第五十七條規(guī)定了采伐證的核發(fā)部門為縣級以上林業(yè)主管部門。第五十八條規(guī)定了采伐申請需要提交的內(nèi)容和采伐許可證的許可內(nèi)容。第五十九條規(guī)定了審核發(fā)放許可證的部門不得超過年采伐限額發(fā)放采伐許可證。第六十條規(guī)定了不得核發(fā)采伐許可證的情形。第六十一條規(guī)定了林木采伐許可證核發(fā)后，更新造林的面積和更新造林任務(wù)應(yīng)達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！渡址ā窂牧帜静煞ピS可證的許可范圍、許可權(quán)限、許可部門、許可內(nèi)容和許可后的更新造林監(jiān)督權(quán)限都做了詳細(xì)的規(guī)定，法律條理縝密細(xì)致，環(huán)環(huán)相扣，既給林木采伐許可證辦理部門和辦理人員提供了清晰的辦理流程，也為不法分子提前打了預(yù)防針，使其無可乘之機(jī)，防止打擦邊球鉆法律空子。

除《森林法》關(guān)于林木采伐的相關(guān)規(guī)定外，《森林法實(shí)施條例》第十六條第三款和第三十條第一款還對林木采伐許可證的辦理做了更進(jìn)一步的解釋、補(bǔ)充和說明，該條款規(guī)定征占用林地的部門和個(gè)人在辦理完林地征占用手續(xù)后，還得對林地上的林木采伐辦理相關(guān)的林木采伐許可證，林地征占用手續(xù)不能代替和頂替林木采伐許可證。第三十條第一款規(guī)定了國有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位在辦理林木采伐許可證時(shí)，還應(yīng)提交采伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)和已采伐的更新驗(yàn)收證明。采伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)應(yīng)由林業(yè)調(diào)查規(guī)劃類乙級以上資質(zhì)公司或單位編制，林業(yè)調(diào)查類乙級以上資質(zhì)單位除社會上第三方服務(wù)企業(yè)類，各縣級及縣級以上林草部門均設(shè)有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì)，負(fù)責(zé)采伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)報(bào)告的編制工作。已采伐的更新驗(yàn)收證明由林草部門指派專人對完成采伐更新的單位和個(gè)人提交的采伐更新申請進(jìn)行驗(yàn)收，更新苗木成活率達(dá)到75%以上，且更新栽植苗木數(shù)是采伐苗木數(shù)量3倍以上時(shí)，通過采伐驗(yàn)收，給完成采伐更新的單位和個(gè)人出具更新驗(yàn)收證明。

2 采伐證辦理流程的優(yōu)化和運(yùn)行

林木采伐證辦理流程的設(shè)計(jì)和運(yùn)行要遵循《森林法》的相關(guān)規(guī)定，使《森林法》保護(hù)森林的精神和實(shí)質(zhì)在辦理林木采伐證的過程中落到實(shí)處，既要公開透明，又要方便單位、企業(yè)和群眾辦理，在辦理過程中提交的材料要精簡，能說明和解決問題，實(shí)現(xiàn)“一窗式辦理”和“最多跑一次”承諾，在辦理過程中防止辦事者在政務(wù)大廳和審批職能部門之間來回跑，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)林木采伐申請材料在網(wǎng)上傳輸和審簽。辦事期限設(shè)定要合理，承諾在法定工作日15 日之內(nèi)辦結(jié)，避免跨越2 周，因中間的周末和節(jié)日延長辦理期限的，要預(yù)先向辦理者說明情況，取得諒解。

2.1 申請人申報(bào)材料要求

申請人包括自然人和法人，法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人和其他社會組織法人。申請人申報(bào)材料：一是采伐申請書，采伐申請書內(nèi)容包括采伐人姓名、家庭住址，申請采伐林地詳細(xì)地址，林權(quán)擁有情況，采伐林地與他人的矛盾糾紛，采伐目的、采伐樹種、采伐蓄積和采伐后更新承諾，包括采伐更新面積、樹種、株數(shù)和完成更新的期限等。林木采伐許可證核發(fā)部門也可制定申請書固定模板或參考模式供申請人參考。采伐申請書要求加蓋申請人所在村委會或單位、所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）印章，并加注同意采伐的意見。二是林木所有權(quán)證書（2019 年機(jī)構(gòu)改革前辦理的林權(quán)證或2019 年機(jī)構(gòu)改革后辦理的林木不動產(chǎn)登記證）原件及復(fù)印件?！渡址ā访鞔_規(guī)定申請辦理采伐證時(shí)應(yīng)提交林木權(quán)屬證明，對林木權(quán)屬存在爭議或不清的林地，在矛盾解決前任何一方不得采伐林木。對林木所有權(quán)證丟失的林地應(yīng)先補(bǔ)辦林木所有權(quán)證書，再申請采伐。三是申請人為自然人的提交身份證原件及復(fù)印件，企業(yè)法人、事業(yè)法人和其他社會組織法人需提交單位法人證書及復(fù)印件。四是林權(quán)所有人不能到現(xiàn)場辦理的，委托他人辦理的還需提交委托書，委托書內(nèi)容應(yīng)包括委托人意愿和受托人承諾。五是國有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織法人第二次、第三次辦理林木采伐許可證時(shí)還應(yīng)提交往年已許可采伐的更新驗(yàn)收證明，由林草主管部門驗(yàn)收出具，更新驗(yàn)收證明表明已完成更新的，準(zhǔn)予辦理采伐許可證，對未完成更新的，督促其完成更新，通過驗(yàn)收后，準(zhǔn)予辦理采伐許可證。六是采伐征占用林地上的林木時(shí)還需提交上級林草部門征占用林地批復(fù)文件，無上級林草部門征占用林地批復(fù)文件或批復(fù)文件未下達(dá)之前，可認(rèn)為采伐理由不充分，暫緩或停止辦理林木采伐許可證。

2.2 林木采伐許可證辦理流程優(yōu)化

林木采伐許可證辦理流程：一是申請人到政務(wù)大廳提交申報(bào)材料，工作人員受理申報(bào)材料，工作人員為申請人出具受理通知書，雙方簽字后作為受理憑證。二是工作人員對申報(bào)材料進(jìn)行形式審查。如申報(bào)材料不齊全，對申請人當(dāng)面口頭說明情況或下達(dá)辦理存在問題說明書，要求申請人限期修改或補(bǔ)充相關(guān)材料，對限期不能修改或補(bǔ)充材料的申請人，書面通知不予受理的原因，并退回申報(bào)材料。三是對申報(bào)材料齊全的申請，林草部門派專業(yè)技術(shù)人員到現(xiàn)場對照申報(bào)材料提交的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行核對。如采伐申報(bào)材料和現(xiàn)場勘驗(yàn)情況相符，核查人員提出許可的初步意見。如采伐申報(bào)材料和現(xiàn)場勘驗(yàn)情況不符，核查人員提出修改申報(bào)材料或不予許可的意見，并通知政務(wù)大廳工作人員出具相關(guān)說明，限期修改或補(bǔ)充相關(guān)材料，修改或補(bǔ)充完成后再次進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)。現(xiàn)場勘驗(yàn)需要采集一定影像資料作為勘驗(yàn)憑證。四是對采伐申報(bào)材料和現(xiàn)場勘驗(yàn)情況相符的申請?zhí)峤涣植菥址止茴I(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)審核，局主要領(lǐng)導(dǎo)審核同意辦理后，將領(lǐng)導(dǎo)簽字后的采伐審批表傳輸給政務(wù)大廳，政務(wù)大廳窗口工作人員開具林木采伐許可證，并通知申請人領(lǐng)?。▓D1）。

圖1 林木采伐許可證辦理流程

3 采伐許可證辦理的管控措施

采伐許可證辦理過程中的管控措施主要包括事前監(jiān)督核查和事后監(jiān)督懲戒。事前監(jiān)督核查主要包括對提供的申報(bào)材料進(jìn)行仔細(xì)核查，以防申請人提供虛假身份證明，借用、涂改、偽造林木所有權(quán)證書和虛假委托書前來辦理林木采伐許可證。對形式審查合格的申報(bào)材料要現(xiàn)地核對采伐地點(diǎn)、采伐樹種、采伐面積和采伐蓄積量，并在采伐地張榜公示采伐人基本信息和舉報(bào)電話，采伐公示包括申請人姓名、林權(quán)所有權(quán)證信息、采伐地點(diǎn)、采伐樹種、采伐面積、采伐蓄積量、完成更新期限和舉報(bào)電話等。采伐公示要張貼到采伐地人口密集的地方，一式多份和多地點(diǎn)張貼，提高群眾的知曉率。采伐公示期為5 d，在公示期內(nèi)接收群眾的舉報(bào)和監(jiān)督。對已開具林木采伐許可證的采伐，在采伐期間林草部門派專人跟班作業(yè)，對采伐的林木逐一用油漆標(biāo)記，并現(xiàn)場采集采伐作業(yè)視頻和音響資料?？傮w來說，事前監(jiān)督就是要嚴(yán)格做到“三對一核”，“三對”即核對申請人和申請人身份信息，核對申請人筆跡和申請材料簽名，核對申請材料印戳和備案印戳，“一核”就是現(xiàn)場核驗(yàn)。

事后監(jiān)督懲戒措施主要有依據(jù)《森林法》第六十條規(guī)定，對申請采伐后未按規(guī)定完成更新任務(wù)、上年度發(fā)生重大濫伐案件立案處罰的林木采伐申請，不得受理和核發(fā)林木采伐許可證。事后監(jiān)督懲戒主要是記錄采伐人的采伐誠信度和建立采伐臺賬，并依據(jù)以上規(guī)定，在采伐人申請采伐證時(shí)，查閱采伐臺賬和相關(guān)檔案以不得核發(fā)采伐許可證的形式進(jìn)行事后監(jiān)督和懲戒。對在林木采伐許可證規(guī)定的地點(diǎn)以外，采伐本單位或本人所擁有的森林或其他林木的依照刑法第三百四十五條第二款的規(guī)定，以濫伐林木罪定罪處罰。在超過林木采伐許可證的數(shù)量采伐他人林木時(shí)，具有非法占有目的，侵犯他人的林木所有權(quán)的依照刑法第三百四十二條第一款的規(guī)定，以盜伐林木罪定罪處罰?？傮w來說，事后監(jiān)督懲戒就是嚴(yán)格執(zhí)行“建檔必查，違法必究”，建檔即建立采伐臺賬和檔案，“必查”即對申請人提交采伐申請時(shí)必查誠信檔案，“違法必究”即未按采伐許可證采伐追究相關(guān)刑事責(zé)任。

4 采伐許可證辦理檔案管理

采伐許可證檔案建立和管理的目的是為事后監(jiān)督懲戒、采伐更新、上級檢查和將來采伐限額的制定留存原始資料。檔案整理時(shí)每一份林木采伐許可證申報(bào)材料為一卷宗，每一卷宗材料按封面、材料目錄、申報(bào)材料、采伐決定（批復(fù)）、林木采伐許可證存根、采伐現(xiàn)場照片和更新驗(yàn)收證明次序進(jìn)行裝訂。封面包括年度、編號、申請單位、申請人姓名、采伐地點(diǎn)和辦理時(shí)間。材料目錄包括材料名稱、發(fā)文單位和上報(bào)時(shí)間。林木采伐證檔案保存時(shí)應(yīng)設(shè)立林木采伐檔案室或檔案專柜，按年度進(jìn)行歸檔整理，專人保管。檔案管理人員發(fā)生變動時(shí)，應(yīng)建立移交清單和移交臺賬，使林木采伐檔案管理工作具有連續(xù)性。

5 采伐許可證辦理注意事項(xiàng)

林木采伐許可證辦理過程中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是林木采伐許可證必須在下達(dá)的采伐限額內(nèi)開具，除總限額不能超出外，各分項(xiàng)撫育、更新和其他指標(biāo)也不能超出分項(xiàng)限額，各分項(xiàng)限額之間不能相互借用。當(dāng)采伐限額用完不足時(shí)，應(yīng)停止林木采伐許可證的辦理，及時(shí)向省級及國家林業(yè)和草原局申請追加采伐限額，在采伐限額追加核準(zhǔn)批復(fù)前不得擅自辦理林木采伐許可證和突破采伐限額。二是林木采伐許可證開具時(shí)間和開具后采伐時(shí)間必須在同一年度內(nèi)完成，不能跨年度開具林木采伐許可證和跨年度采伐。林木采伐許可證開具和采伐后，可在當(dāng)年秋季更新，也可在次年春季更新，但最遲完成更新時(shí)間不能遲于采伐次年年底，對沒有按期完成采伐更新任務(wù)的采伐視為沒有完成采伐更新，并進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰。三是林木采伐許可證辦理時(shí)，同一申請人在同一采伐地點(diǎn)同一時(shí)間采伐時(shí)辦理一份林木采伐許可證，如申請人、采伐地點(diǎn)和采伐時(shí)間中任何一個(gè)要素存在2 個(gè)或2 個(gè)以上時(shí)，需分批分次開具林木采伐許可證，不得捆綁式開具采伐許可證和“化整為零”式開具采伐許可證。四是林木采伐許可證年審期間，停止辦理采伐許可證，林木采伐許可證的年審日期為每年12 月20 日到次年1 月1 日。五是林木采伐許可證開具過程中，如不慎填寫錯誤，不可涂改，作廢后重新填寫。六是林木采伐許可證辦理的采伐林木是指胸徑＞5 cm 林木，胸徑≤5 cm 無需辦理林木采伐許可，對征占用林地上的胸徑≤5 cm 的林木確需采伐的，建議申請人員進(jìn)行移栽處理。