賴秋萍

在經(jīng)濟全球化的背景下，如果一個國家宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生劇烈波動就可能會迅速波及其他國家，導(dǎo)致世界經(jīng)濟格局產(chǎn)生巨大變化。因此，各國在制定對外經(jīng)濟貿(mào)易政策的過程中，必然要研判與之經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密國家的財政信息。雖然OECD（世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）早已制定了如何提高財政透明度的基本準(zhǔn)則，希望以此指導(dǎo)有意提高財政透明度的各國政府開展工作，但很多國家出于國家安全、戰(zhàn)略地位、貿(mào)易保護等諸多因素考慮，政府對提高財政透明度的工作的思想認識并不統(tǒng)一，相關(guān)概念內(nèi)涵理解不透、對財政信息公開持消極懈怠態(tài)度是非常普遍的現(xiàn)象。

財政透明度這個概念最早是由美國學(xué)者Kopits和Craig于1998年提出的。他們認為財政透明度包括制度透明 、會計透明和預(yù)測透明三方面。從我國國情角度看，制度透明就是要求政府將涉及理財活動的各種制度公開。如公開政府職能部門的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與功能、公開政府預(yù)算編制過程、公開稅收法律制度和稅收征管成本等。會計透明是指政府應(yīng)當(dāng)向社會公眾披露財政預(yù)算內(nèi)外各類財政報表的重要信息。預(yù)測透明是要求政府將涉及財政活動的預(yù)測性指標(biāo)公開，便于社會各界知曉政府財政平衡狀況?？傊?，財政透明度概念著重強調(diào)政府公開的財政信息可靠、全面、可比、可理解，便于民眾準(zhǔn)確判斷政府的財政狀況、治理成本和收益。

我國提高財政透明度的實踐探索

無論何種政治體制的國家，財政透明度都是關(guān)系國家政治經(jīng)濟信息安全的復(fù)雜問題。因此，我國政府為提高財政透明度的實踐探索活動從未中斷過。

一、財政信息列入國家機密階段

在1951 年國務(wù)院頒布的《保守國家機密暫行條例》和1997 年國家保密局、財政部聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》中，列為國家機密不得公開的重要項目之一就是政府年度財政預(yù)算、決算草案以及預(yù)算執(zhí)行情況和歷年財政明細統(tǒng)計資料。上述兩個文件精神說明，在新中國成立初期理財實踐工作中是沒有考慮過財政透明度這方面的問題的。

二、允許在人大代表范圍內(nèi)公開財政信息

隨著我國國家治理民主化進程的不斷發(fā)展和人民代表大會政治制度不斷完善，人大代表可以審查財政預(yù)算和決算，對財政預(yù)算編制和年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果具有了發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)和質(zhì)疑權(quán)。如1999 年，全國人大常委會通過《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》規(guī)定要求各政府部門必須編制經(jīng)費預(yù)算并細化預(yù)算項目信息數(shù)據(jù)，這實際上是在各級人大代表范圍內(nèi)公開了政府部門預(yù)算，這是提高財政透明度工作邁出的第一步。

三、將財政信息公開工作寫入行政法規(guī)

2007年，《政府信息公開條例》確定的應(yīng)當(dāng)重點公開的政府信息包括財政預(yù)、決算信息數(shù)據(jù)和專項資金的管理使用情況。這是我國第一次在行政法規(guī)中強制要求政府公開財政預(yù)算信息。2009年3月20日財政部于官網(wǎng)公布了經(jīng)全國人大審議通過的2009年度中央財政預(yù)算。這是中央政府財政部門首次在全國人民代表大會審議通過預(yù)算草案的第一時間將其向社會公開。2010 年 3 月，財政部又公開了中央預(yù)算八張表格和安排地震災(zāi)后重建等重大專項財政支出方面的信息。接著，國土資源部、科技部等多家中央部門公開了本部門年度經(jīng)費預(yù)算。有了中央部委的率先示范，地方政府加快了財政信息公開工作。如在2000年，河南省焦作市的民眾就可進入“財政信息服務(wù)大廳” 查閱市級政府各部門的預(yù)算資料以及政府債務(wù)和非稅收入信息。 2010 年 3 月，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)將除公款招待費用外的數(shù)十項公務(wù)費用全部在網(wǎng)上公示，精細到買信箋紙 1.5 元的開銷，這引起了全國新聞媒體的極大關(guān)注和熱烈討論，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)也因此被稱為“全國全裸第一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

四、財政信息公開首次寫進國家法律文本

2014年新修訂的《預(yù)算法》第十四條，首次以法律形式明確政府預(yù)算公開規(guī)定。由于2013年清華大學(xué)科研團隊首次發(fā)布《中國市級政府財政透明度研究報告》，這一研究成果體現(xiàn)了財政應(yīng)用研究的重大創(chuàng)新，該團隊提出的量化指標(biāo)體系解決了如何衡量我國市級政府財政透明度這一難題，財政部在吸收這套指標(biāo)體系中大部分研究成果的基礎(chǔ)上，于2016年印發(fā)《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，對地方預(yù)決算信息的公開時間和公開內(nèi)容做了詳細的規(guī)定，對各地方政府財政信息公開工作起到了很好的推動指導(dǎo)作用。

五、提高預(yù)算透明度被寫入黨的十九大報告

建立現(xiàn)代財政制度是黨的十九大賦予的重要任務(wù)。各級政府在理財工作中，必須認真落實預(yù)算決算公開情況檢查工作，努力提高政府財政預(yù)算的透明度，彰顯財政管理工作高度規(guī)范透明、精準(zhǔn)科學(xué)測算、執(zhí)行約束有力的特征，以全面提升政府的公信力。同時，習(xí)近平總書記多次強調(diào)一定要打贏的三大攻堅戰(zhàn)中最主要的就是要防范化解重大風(fēng)險。各級政府的財政信息公開相關(guān)工作是化解和防范重大風(fēng)險的基礎(chǔ)性工作。

六、首次明確要求公開政府采購信息

各級政府各部門單位政府采購項目耗用的是財政資金，為加強對政府采購活動的監(jiān)督，2018年修訂的《預(yù)算法》第十四條第三款中新增了要求各級政府必須公開政府采購情況的條款。這表明我國政府開始注重將具有敏感度的政府重大財政支出項目透明化，主動接受社會監(jiān)督。

七、我國現(xiàn)行財政透明度狀況

清華大學(xué)發(fā)布的《2020年中國市級政府財政透明度研究報告》，按照得分從高到低對全國294個地級及以上城市和388個縣級市的財政透明度進行了排名。列出了得分名列前10名的煙臺、杭州、廣州、北京、深圳等10個城市。這些城市對政府債務(wù)信息、產(chǎn)業(yè)投資信息、政府與社會資本合作信息等敏感性財政信息披露的公開性程度高低不同，極大拉開了各自的分?jǐn)?shù)和排名差距。這個研究報告的排名可以說是我國第一個具有學(xué)術(shù)權(quán)威性的非官方財政透明度排行榜，對各地政府改進提高財政透明度工作具有重要的指導(dǎo)意義和參考價值。

提高財政透明度對于建設(shè)法治財政的積極意義

一、有利于提高政府宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)度0B5D7957-C9D1-4B6C-88EE-325497AB85D6

國家宏觀經(jīng)濟運行不平衡時，需要政府實施宏觀調(diào)控，以促進經(jīng)濟增長、價格穩(wěn)定、充分就業(yè)、公平分配的目標(biāo)。財政政策就是政府對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控依賴的最重要工具之一。如2020年，我國政府為遏制疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟下行局面，先后發(fā)布7批28項以“減稅降費”為主的積極財政政策，新增減稅降費超2.6萬億元，順利實現(xiàn)“六?！薄傲€(wěn)”的調(diào)控目標(biāo)。黨和政府決策機構(gòu)在需要對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控時，是實施積極財政政策，還是緊縮性財政政策，都要建立在各級政府財政信息透明的基礎(chǔ)上。如果財政信息透明度低，國家經(jīng)濟調(diào)控很難精準(zhǔn)施策。增加財政信息透明度，可以使社會各界以及國際社會知曉和理解黨和政府戰(zhàn)勝疫情、遏制經(jīng)濟下行的巨大努力，促進積極財政政策“提質(zhì)增效”目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、有利于監(jiān)控政府債務(wù)風(fēng)險

如果財政透明度較高，社會各界就容易發(fā)現(xiàn)政府官員依賴盲目舉債獲取政績的沖動，從而警示政府自覺控制公債發(fā)行規(guī)模，防范政府債務(wù)風(fēng)險。債務(wù)危機引發(fā)的金融風(fēng)險影響國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，動搖我黨執(zhí)政根基。財政透明度排名和得分較低的市級、縣級政府主要原因是政府債務(wù)信息的公開程度很低，因為很多地方對于詳細公開政府債務(wù)信息的顧慮重重，工作阻力很大。只有各級政府保持較高的財政債務(wù)信息透明度，才有利于確定合理的舉債規(guī)模，準(zhǔn)確評估政府的償債需求和償債能力，才談得上及時防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

三、有利于進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進財力分配公平

政府財政轉(zhuǎn)移支付是為實現(xiàn)各地公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)而實行的財政資金分配的均衡制度。我國政府的各級財政轉(zhuǎn)移支付歷來都是優(yōu)先流向中西部經(jīng)濟欠發(fā)達的區(qū)域，以實現(xiàn)全國不同省份之間基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均等化，進一步彰顯公共財政的職能。2021年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過8.3萬億元，主要用于支持國家重點幫扶縣實施鄉(xiāng)村振興，推動這些縣域農(nóng)村經(jīng)濟社會均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。只有各級政府財政信息透明度較高，才能真正把轉(zhuǎn)移支付項下的各類財政資金用在刀刃上，才能積極回應(yīng)社會各界對國家財政分配公平的關(guān)切和評判，促進轉(zhuǎn)移支付制度進一步完善，配合黨中央重大戰(zhàn)略部署和決策在全國各地的貫徹執(zhí)行。

四、有利于執(zhí)政黨自覺接受社會監(jiān)督，建立廉潔政府

如果財政缺乏透明度，將使得社會各界監(jiān)督和評判政府行為變得非常困難。如果前任政府隱藏超額財政赤字和政府債務(wù)信息，可能使下屆政府落實宏觀調(diào)控政策變得十分困難，政府社會治理的代價升高，不利于政治經(jīng)濟穩(wěn)定。2021年1月13日，習(xí)近平總書記在第十九屆中紀(jì)委四次會議上強調(diào)：“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴(yán)治黨的重要方略。”提高財政透明度既是我黨建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐敗長效機制的重要組成部分，也是政府的治國理政措施真正實現(xiàn)透明法治和高效廉潔的舉措之一。財政預(yù)算公開透明，可以暴露各級政府的奢侈浪費行為和違法亂紀(jì)苗頭，迫使政府開源節(jié)流，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延，促進政府“陽光理財”，建立廉潔政府。

提高財政透明度的主要途徑

一是提高認識，轉(zhuǎn)變觀念。雖然我國政府預(yù)算已經(jīng)公開，體現(xiàn)了中國財政管理民主化水平的極大提高，但離人民群眾對民主政治發(fā)展的期望仍有很大差距。稅收收入是政府財政收入的主要來源和支撐，人民委托政府使用財政資金為全社會提供公共物品與服務(wù)，那各級政府是如何管理和支配納稅人的錢以及這些錢使用以后的績效狀況，理應(yīng)讓人民群眾知曉并監(jiān)督。各級政府應(yīng)當(dāng)把提高財政透明度當(dāng)作義務(wù)，以提高政府理財工作的公信力，增強人民群眾的滿意度。

二是依法理財，嚴(yán)格管理。不斷提高財政透明度，使各級政府、各部門和各單位都依法行政、依法理財、嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范管理要依靠大批“心正”的財政干部把各級政府的“財政賬本”算得明白，使得各級政府有勇氣自覺接受人民群眾的監(jiān)督、審視和質(zhì)疑，推進法治財政建設(shè)，建立現(xiàn)代財政制度。

三是制度創(chuàng)新，穩(wěn)步推進。古人說：“凡將立國，制度不可不察也?！蹦壳埃覈谪斦畔⑸蛇^程的公開方面依然存在大量的制度空白。這就需要在未來做好頂層制度設(shè)計，建立一整套既能夠保障民眾對財政信息知情權(quán)，又能夠維護國家安全的財政透明度制度體系。

四是民主意識，媒體監(jiān)督。財政管理工作涉及利益眾多，提高財政透明度實質(zhì)上是財政民主管理制度改革的深化，必會觸動體制頑疾和利益糾葛。政府必須堅持依法理財，努力建設(shè)法治化公共財政，履行好提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本職能，自覺接受人民群眾和各類媒體監(jiān)督。隨著我國民主法治建設(shè)進程的加快和反腐敗向縱深發(fā)展，社會公眾的民主權(quán)利意識越來越強，對政府財政管理活動要求擁有更全面的知情權(quán)、自由發(fā)言權(quán)和廣泛的監(jiān)督權(quán)。社會公眾和新聞媒體對財政透明度的公開討論和深刻評價將對政府構(gòu)成強大的輿論壓力，有利于各級政府更好地履行職能。

總之，提高財政透明度是促進各級政府優(yōu)化治理體系、保障政府官員切實履行主體責(zé)任，提高政府治理效能的有效手段，也是國家謀求宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，實現(xiàn)財政分配公平的前提條件，需要各級政府管理者有足夠的勇氣、決心、誠意和智慧，以健全的法律制度和良好的專業(yè)技術(shù)為保障，不斷提升財政信息公開的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平，讓公共財政真正成為法治財政。（作者單位：漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院）0B5D7957-C9D1-4B6C-88EE-325497AB85D6