黃大明

一、舊廠房改造項(xiàng)目規(guī)劃管控概述

當(dāng)前我國很多城市已進(jìn)入存量開發(fā)時(shí)代，各地的舊廠房改造正在積極推進(jìn)，但其規(guī)劃管控制度尚未形成穩(wěn)定體系，實(shí)踐中易出現(xiàn)改造房地產(chǎn)化、市場改造動力不足等情況。對此，國內(nèi)很多學(xué)者也提出了一些應(yīng)對策略。魏紹鋼認(rèn)為政府需對舊廠房改造項(xiàng)目進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、確定改造規(guī)模、合理分配利益、制定產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作 。易品分析了政府統(tǒng)籌的改造模式，并指出舊廠房改造需加強(qiáng)引導(dǎo)各主體積極參與。劉云剛認(rèn)為市區(qū)外圍的低效廠房和偏遠(yuǎn)舊村地區(qū)的改造動力不足,提出需加強(qiáng)市鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、平衡開發(fā)?？梢姡f廠房改造管控需加強(qiáng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、制定利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制、平衡片區(qū)開發(fā)、政府統(tǒng)籌改造等。

二、中山市舊廠房改造政策回顧

2009年廣東省出臺《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》，三舊改造在廣東省正式拉開序幕。中山市有關(guān)城市更新政策起步較晚，近些年為推動舊廠房升級改造，集中出臺了相關(guān)政策，其規(guī)劃管控制度具有一定的創(chuàng)新性。2020年，中山出臺《中山市城市更新管理辦法》、《中山市舊廠房升級改造實(shí)施細(xì)則》、《中山市舊村莊舊城鎮(zhèn)全面改造實(shí)施細(xì)則》，城市更新政策頂層設(shè)計(jì)框架基本成型。在舊廠房改造方面，2019年《關(guān)于支持和鼓勵(lì)高標(biāo)準(zhǔn)廠房和工業(yè)大廈建設(shè)的實(shí)施細(xì)則》主要明確制定高標(biāo)準(zhǔn)廠房和工業(yè)大廈可分割轉(zhuǎn)讓登記行為準(zhǔn)則。2020年《中山市舊廠房升級改造實(shí)施細(xì)則》明確工改項(xiàng)目工作指引、改造方式和相關(guān)優(yōu)惠措施。2021年《中山市“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓實(shí)施方案》對擬出讓用地在供地條件中提出標(biāo)準(zhǔn)化控制指標(biāo)要求，設(shè)定如行業(yè)分類、開發(fā)強(qiáng)度、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度、稅收強(qiáng)度、單位產(chǎn)值能耗等；《中山市城市更新（“三舊”改造）專項(xiàng)規(guī)劃（2020-2035年）》提出將更新片區(qū)劃分為市級重點(diǎn)城市更新片區(qū)、鎮(zhèn)級重點(diǎn)城市更新片區(qū)、一般城市更新片區(qū)，按片區(qū)進(jìn)行分級管控。2022年《中山大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)布局思路；《中山市支持優(yōu)質(zhì)規(guī)上工業(yè)企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)十六條》提出支持規(guī)上工業(yè)企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)的十六條措施；《關(guān)于促進(jìn)村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級的若干措施》進(jìn)一步激發(fā)了工業(yè)升級改造各方的動力；《關(guān)于公開遴選村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造項(xiàng)目合作企業(yè)的工作指引（試行）》提出了市場主體選取的操作指引；《中山市新型產(chǎn)業(yè)用地管理辦法（2022版）》提出M0用地的選址、準(zhǔn)入條件、規(guī)劃管理、供地條件、不動產(chǎn)登記等指引要求。中山市的工業(yè)改造項(xiàng)目政策制度逐步完善。

三、中山市舊廠房改造項(xiàng)目規(guī)劃管控思路

筆者通過對中山市舊廠房改造政策梳理，總結(jié)其規(guī)劃管控若干思路，具體包括：完善利益分配機(jī)制、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、探索多種改造方式、支持分割銷售、優(yōu)化審批機(jī)制等思路。

1.完善利益分配機(jī)制

中山市近年劃定產(chǎn)業(yè)保護(hù)紅線，以有效管控城市的工業(yè)總量。在產(chǎn)業(yè)保護(hù)紅線范圍內(nèi)主要為工改工（包括M0）項(xiàng)目，工改工項(xiàng)目占工改項(xiàng)目的比例達(dá)80%以上；在產(chǎn)業(yè)保護(hù)紅線范圍外允許工改居住、商住類型的項(xiàng)目。為平衡片區(qū)開發(fā)，中山市支持綜合改造項(xiàng)目類型，即支持“工改工”與“工改住、商”、舊村莊改造等兩種類型以上地塊捆綁實(shí)施綜合改造。支持“工改住、商”項(xiàng)目土地出讓價(jià)款來反哺“工改工”?！肮じ淖?、商”土地出讓價(jià)款市級分成部分用于扶持獎(jiǎng)勵(lì)全市“工改工”項(xiàng)目；鎮(zhèn)街分成部分用于本轄區(qū)內(nèi)低效工業(yè)用地征收資金、扶持獎(jiǎng)補(bǔ)資金、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。在地價(jià)計(jì)收制度方面，為鼓勵(lì)市場主體積極參與舊廠房改造，市場主體與村集體合作改造的工改工項(xiàng)目，按工業(yè)用地市場評估價(jià)16%補(bǔ)交地價(jià)，工改M0則按商服用地市場評估價(jià)的8%補(bǔ)交地價(jià)。若國有已出讓的舊廠房改造為工業(yè)，改造后延長使用年限的按市場評估價(jià)乘以延長年期的年期修正系數(shù)的40%計(jì)收；若國有已出讓的舊廠房改造為M0，則按照商服用地市場評估價(jià)的20%與工業(yè)用地市場評估價(jià)的差額計(jì)收。政府通過加大對工改項(xiàng)目讓利，有利于提升市場主體參與改造的動力，加快工改工項(xiàng)目的推進(jìn)。

2.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)

中山市鼓勵(lì)和支持發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、健康醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)，提出高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)459平米公里的大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造成為新一代電子信息產(chǎn)業(yè)集群，高端裝備制造、新能源、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群。中山市未來工業(yè)升級改造項(xiàng)目將以中山市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求為指引。

為加強(qiáng)招商引資，中山市實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入認(rèn)定制度，創(chuàng)新性提出了“標(biāo)準(zhǔn)地出讓制度”，即對擬出讓用地在供地條件中提出標(biāo)準(zhǔn)化控制指標(biāo)要求，具體做法為首先在未確定項(xiàng)目意向企業(yè)前，由市土地管理委員會審議“標(biāo)準(zhǔn)地”的規(guī)劃條件，確定地價(jià)；然后，由市招商引資工作指揮部辦公室審核同意項(xiàng)目的準(zhǔn)入要求后，將要求納入“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓條件；最后進(jìn)行公開出讓。在土地競拍過程中，提出“控地價(jià)，競稅收”或“競承諾能耗”等方式，設(shè)定最高限價(jià)不超過起始價(jià)的20%，達(dá)到最高限價(jià)后，轉(zhuǎn)為競承諾畝均稅收或競承諾能耗指標(biāo)，報(bào)出最高承諾畝均稅收者或最低承諾能耗指標(biāo)者為競得人。最后，競得人與政府簽訂出讓合同和履約監(jiān)管合同，辦理不動產(chǎn)登記。

3.探索多種改造方式

為加快推動工業(yè)升級改造，中山的舊廠房改造包括自主改造、政府整備改造、村企合作改造三種模式。其中政府整備改造、村企合作改造是主要方式。在政府整備改造方式中，一方面通過征收農(nóng)村集體土地的，鎮(zhèn)街政府可發(fā)行專項(xiàng)債券，支持市、鎮(zhèn)屬企業(yè)合作等方式籌措資金，設(shè)立土地整備專項(xiàng)資金，扶持重點(diǎn)項(xiàng)目；另一方面，通過掛賬收儲實(shí)施的項(xiàng)目，村集體可向金融機(jī)構(gòu)申請貸款以便于開展清租、清拆工作。在政府整備改造方式中，土地供應(yīng)采用公開出讓的方式。在村企合作改造模式中，村集體可以在農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)平臺或市公共資源交易平臺公開選擇合作企業(yè)，土地可采取協(xié)議出讓方式。

4.支持分割銷售

工改工或工改M0項(xiàng)目，改造后的物業(yè)包括產(chǎn)業(yè)用房和配套用房。為鼓勵(lì)市場主體積極參與工業(yè)升級改造項(xiàng)目，加快開發(fā)主體資金回籠，中山市允許改造后產(chǎn)業(yè)用房捆綁配套用房一同銷售，但配套用房不可單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，且配套用房占比不高于廠房分割銷售比例。產(chǎn)業(yè)用房可以按照幢、層、間進(jìn)行割銷售，銷售單元每幢建筑面積不得少于2000平方米、每層或每間的建筑面積不得少于300平方米。在開發(fā)主體自持比例方面，如果“工改工”項(xiàng)目畝均稅收貢獻(xiàn)不低于30萬元/畝、“工改M0”項(xiàng)目畝均稅收貢獻(xiàn)不低于100萬元/畝，則改造主體的自持比例可降低為20%。

5.優(yōu)化審批機(jī)制

為簡化審批工作，中山市舊廠房改造項(xiàng)目在具體規(guī)劃管理工作中主要形成“片區(qū)策劃-實(shí)施方案——實(shí)施監(jiān)管”三個(gè)階段。規(guī)劃編制成果在報(bào)批時(shí)，主要按“鎮(zhèn)街部門審查— —市級部門審查——市政府批準(zhǔn)”的流程進(jìn)行申報(bào)，并實(shí)行“容缺受理+延期后補(bǔ)”的承諾制。

在片區(qū)策劃階段，將單元計(jì)劃的內(nèi)容合并在單元規(guī)劃中，不再單獨(dú)編制單元計(jì)劃。由市城市更新主管部門組織編制單元規(guī)劃，公開征求意見，組織專家論證和部門聯(lián)審，報(bào)國土空間規(guī)劃委員會審議，最后報(bào)市政府批準(zhǔn)。在實(shí)施方案階段，由鎮(zhèn)政府或原村權(quán)利人組織編制改造方案和招商方案，鎮(zhèn)街政府進(jìn)行審查，市城市更新主管部門組織部門聯(lián)審，最后報(bào)市政府批準(zhǔn)。在實(shí)施監(jiān)管階段，建立項(xiàng)目批后監(jiān)管制度和多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。實(shí)施主體需與政府簽訂監(jiān)管協(xié)議，明確項(xiàng)目動工和竣工時(shí)限，投入和產(chǎn)出規(guī)模等內(nèi)容；實(shí)施中，聯(lián)合自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、稅務(wù)、市場監(jiān)管、應(yīng)急管理、公安、城管和執(zhí)法等多部門參與具體的管控業(yè)務(wù)。

圖1 報(bào)批過程示意圖（自繪）

四、對中山市舊廠房改造規(guī)劃管控的思考和展望

中山市通過支持綜合改造和實(shí)行優(yōu)惠地價(jià)計(jì)收制度以協(xié)調(diào)利益分配、制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度以加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，以多種改造模式激發(fā)各方改造動力，支持分割銷售以加快開發(fā)主體資金回籠，并簡化審批機(jī)制、加快項(xiàng)目報(bào)批等思路，這有利于促進(jìn)中山市的舊廠房升級改造，其創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)對我國中小城市更新工作具有一定的借鑒意義。目前，中山市的城市更新政策正處于起步階段，筆者通過對現(xiàn)行政策梳理，認(rèn)為仍需加強(qiáng)以下方面研究：

（1）產(chǎn)保區(qū)劃定管控住產(chǎn)業(yè)用地總量，同時(shí)約束了舊廠房改造類型，需加強(qiáng)協(xié)調(diào)政府、村集體、市場改造主體各方的利益，引導(dǎo)各主體積極參與。

（2）通過標(biāo)準(zhǔn)地出讓制度制定詳細(xì)規(guī)劃要求和招商要求，為企業(yè)量身定制設(shè)計(jì)方案，但標(biāo)準(zhǔn)地出讓制度需與后期監(jiān)督管理制度需加強(qiáng)緊密銜接，避免脫節(jié)。

（3）由于工業(yè)銷售及運(yùn)營難度大，易造成原權(quán)利人和市場改造主體缺乏動力，需積極探索政府整備改造模式，進(jìn)一步加大政策支持力度。

（4）工改M0項(xiàng)目不動產(chǎn)權(quán)證登記為工業(yè)用地，配套用房仍為工業(yè)用地性質(zhì)，配套用房的購買對象是企業(yè)，企業(yè)為員工購買配套用房意愿不高，需加強(qiáng)配套用房相關(guān)扶持政策研究。