屠 凱

引 言

2017年11月4日十二屆全國人大常委會第三十次會議通過的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》明確提出，監(jiān)察委員會的管理權(quán)限包括“對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”。2018年的《監(jiān)察法》和2020年的《公職人員政務(wù)處分法》將“公職人員”概念無可爭議地納入我國法律體系，并在《監(jiān)察法》第十五條中對其外延作出了比較周延的界定。依照《監(jiān)察法》的規(guī)定，公職人員包括：中國共產(chǎn)黨以及立法、行政、監(jiān)察、司法、政協(xié)、民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)中的公務(wù)員和參公管理人員；依法管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國企、公辦事業(yè)單位、基層群眾性自治組織中的管理人員等。

但是，我國憲法對于擔任公職者，并沒有使用“公職人員”這一概念來指涉，而是先后使用了“國家機關(guān)工作人員”“國家工作人員”“干部”三個語詞?！皣覚C關(guān)工作人員”“國家工作人員”“干部”等概念也分別出現(xiàn)于刑法、經(jīng)濟法、社會法等公法之中。

此前，使用過“公職人員”這個概念的是制定于20世紀90年代的《香港特別行政區(qū)基本法》及后來的《澳門特別行政區(qū)基本法》。港澳基本法提及，特別行政區(qū)行政長官有“依照法定程序任免公職人員”之權(quán)。2011年2月25日通過的《刑法修正案（八）》修改了刑法第一百六十四條，增加規(guī)定“為謀取不正當商業(yè)利益，給予外國公職人員或者國際公共組織官員以財物的，依照前款的規(guī)定處罰”?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》和《刑法修正案（八）》的表述直觀上給人感覺，似乎“公職人員”在內(nèi)地并非常用概念，只是因為沒有完全對應(yīng)的表述，才不得不被借用以指涉港澳特區(qū)和外國的某一類人員。

“公職人員”一詞在黨內(nèi)法規(guī)中出現(xiàn)得更早一些。2016年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條提出“各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督”。

那么，為什么《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》沒有使用憲法和法律上已有的國家機關(guān)工作人員、國家工作人員、干部等語詞來指涉監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)察的對象，卻選擇了公職人員這一本不常用的概念呢？

一、憲法：公職人員相關(guān)概念

我國憲法對國家工作人員、干部和國家機關(guān)工作人員這三個概念的區(qū)分，在1982年頒布時就已然存在?，F(xiàn)行憲法共有3個條文5個條款使用了“國家工作人員”概念（如表1所示）。除第二十七條第三款的“憲法宣誓”主體是2018年憲法修訂時增加的外，其余各款的表述一如1982年之舊貌。“干部”概念出現(xiàn)兩次，分別在第四十八條第二款“培養(yǎng)和選拔婦女干部”及第一百二十二條第二款“從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部”等處?！皣覚C關(guān)工作人員”概念也出現(xiàn)兩次。這些條款均是在1982年就已有的。

表1 包含國家機關(guān)工作人員、國家工作人員和干部概念的憲法條款

續(xù)表

現(xiàn)行憲法上的“國家工作人員”在早期的表述曾是“國家機關(guān)工作人員”。1954年憲法中“國家機關(guān)工作人員”一詞出現(xiàn)在5處，分別涉及縣級以上人民委員會對國家機關(guān)工作人員的任免權(quán)，最高人民檢察院對國家機關(guān)工作人員是否遵守法律的檢察權(quán)，公民對于違法失職的國家機關(guān)工作人員的控告權(quán)利和向國家取得賠償?shù)臋?quán)利，以及對國家機關(guān)工作人員“為人民服務(wù)”的政治要求?？梢?，1982年憲法中的“被任免”“被控告”“被求償”“為人民服務(wù)”這四項最初都是針對“國家機關(guān)工作人員”的規(guī)定。

“干部”和“國家機關(guān)工作人員”在憲法上的意涵最初是大致相同的。1975年憲法第一次使用了“干部”一詞，是和“國家機關(guān)和工作人員”在同一條款中連用的。1975年憲法第十一條在對國家機關(guān)和工作人員提出“為人民服務(wù)”的政治要求后，提出“各級干部都必須參加集體生產(chǎn)勞動”。此處，“國家機關(guān)和工作人員”和“干部”的指涉應(yīng)當是等同的。1978年憲法第十六條將1975憲法第十一條的“干部”和“國家機關(guān)和工作人員”這兩種表述進行整并，直接規(guī)定“國家機關(guān)工作人員”除了“為人民服務(wù)”，也需要“積極參加”集體生產(chǎn)勞動，這也說明了1975年憲法第十一條對二者的分述只是修辭需要。

1982年憲法針對國家工作人員的“教育”規(guī)定和之前的文本有聯(lián)系。之前政治教育的對象是國家機關(guān)工作人員。比如，1975年憲法第十一條除了“為人民服務(wù)”之外，還提出“國家機關(guān)和工作人員，必須認真學習馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想”。1982年憲法第十六條也規(guī)定“國家機關(guān)工作人員必須認真學習馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想”。而1975年憲法第十二條關(guān)于教育的規(guī)定，只提及“文化教育”，不包括政治教育。1978年憲法雖然明確教育的方針是“為無產(chǎn)階級政治服務(wù)”，但其內(nèi)容仍然是科學文化之類，以求“提高全國人民的文化科學水平”。由此可見，1982年憲法所提對國家工作人員的“政治教育”是在教育條款中整并了之前對國家機關(guān)工作人員等政治學習和文化學習兩方面要求的結(jié)果，實質(zhì)上是從原來對國家機關(guān)工作人員的規(guī)定擴大而來。

針對國家工作人員的“憲法宣誓”和針對國家機關(guān)工作人員的“退休保障”規(guī)定看似是新增的，其實和之前的文本也有一定聯(lián)系。1954年憲法在“為人民服務(wù)”的政治要求之外，對于“一切國家機關(guān)工作人員”還明確提出“必須效忠人民民主制度，服從憲法和法律”這項要求。這和1982年憲法第五條規(guī)定的任何組織和個人都必須“遵守憲法和法律”的義務(wù)性質(zhì)不同。對于守法義務(wù)，1954年憲法是用第一百條“公民必須遵守憲法和法律”規(guī)定的。1978年憲法也作出這種區(qū)分，第十六條規(guī)定國家機關(guān)工作人員必須“模范地遵守憲法和法律”，第五十六條規(guī)定公民必須“遵守憲法和法律”。2018年憲法修訂時，國家工作人員應(yīng)當進行“憲法宣誓”的規(guī)定，是加入在“為人民服務(wù)”等政治要求之后的，體現(xiàn)了國家工作人員對中華人民共和國及其制度的政治忠誠，和全體公民的守法義務(wù)不能混同，更接近1954年憲法的規(guī)定。

從1954年開始，我國憲法一直規(guī)定人們在年老的時候有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。1982年憲法第四十四條增加的退休生活保障相關(guān)規(guī)定，插入第四十五條之前，而第四十五條沿襲規(guī)定了公民在年老的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。只不過，1954年憲法等前三部憲法文本所規(guī)定的在年老時應(yīng)當獲得物質(zhì)幫助的人，是“勞動者”。當1982年憲法將應(yīng)當獲得物質(zhì)幫助的老年人范圍從勞動者擴大為公民時，對國家機關(guān)工作人員和企事業(yè)職工等勞動者獲得物質(zhì)幫助的形式“退休”作出專門規(guī)定。

如果只關(guān)注憲法史上的變化，那么這些條款可以大體分為四組（如表2所示）。

表2 憲法文本中的“國家機關(guān)工作人員”“國家工作人員”“干部”

（1）第一組包括“憲法宣誓”“接受政治教育”“為人民服務(wù)”“被控告”“被求償”這五項的相關(guān)條款。在這一組條款中，“國家機關(guān)工作人員”這個概念已經(jīng)無法囊括需要進行憲法宣誓、接受政治教育、全心全意為人民服務(wù)、可能被控告求償?shù)膿喂氄?，所?982年憲法必須進行擴容。

（2）第三組包括“任免權(quán)的對象”和“退休保障”這兩項的相關(guān)條款。在這組條款中，“國家機關(guān)工作人員”可以窮盡需要被指涉的擔任公職者，所以1982年憲法仍使用了國家機關(guān)工作人員這個概念。

（3）第四組包括婦女權(quán)利和少數(shù)民族權(quán)利相關(guān)的兩個條款。這兩個條款都是比較晚近才出現(xiàn)的，著眼于公民的平等權(quán)，是在憲法第八十五條“公民在法律上一律平等”原則基礎(chǔ)上，對民族平等、男女平等具體權(quán)利的凸顯。①參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（第2版·上），福州：福建人民出版社，2005年，第241頁。從憲法史來看，最初和國家機關(guān)工作人員所指大致相同。

純粹基于對概念外延的考察，第一組是擴容條款，第三組是保留條款，而第四組是增加條款。考慮到監(jiān)察“全覆蓋”的需要，既然上述分析表明國家工作人員的范圍大于國家機關(guān)工作人員，后者是前者的子集，那么只需要討論《監(jiān)察法》能否將監(jiān)察對象規(guī)定為“國家工作人員”即可，不必涉及第三組的規(guī)定。也正因為如此，我們不得不注意到更為特殊的“第二組”規(guī)定。

（4）第二組只有一條。這一條款是關(guān)于檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的對象的。1982年憲法沒有對檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的對象再做列舉，結(jié)果就是，國家工作人員的外延被刑事法律和司法解釋不斷擴大。

二、刑法：國家工作人員概念外延不斷擴大

1982年憲法沒有對檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的對象外延再做任何列舉。這至少表明，其已非“國家工作人員”概念外延所能準確涵蓋。在我國改革開放以來刑法和刑法學發(fā)展的歷史過程中，刑法意義上的“國家工作人員”外延被不斷擴大。

1979年刑法第八十三條曾經(jīng)規(guī)定“國家工作人員”是指“一切國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他依照法律從事公務(wù)的人員”。此外，第一百五十五條第三款規(guī)定“受國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托從事公務(wù)的人員”貪污公共財物的也依照貪污罪處罰。除了貪污罪，在1979年刑法中國家工作人員主要的犯罪包括：侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪及瀆職罪。實際上，侵犯公民政治權(quán)利的犯罪對于國家工作人員而言，本質(zhì)上也是瀆職。刑法作出這一區(qū)別是因為，1979年刑法第八章規(guī)定的狹義“瀆職罪”根據(jù)其第一百九十二條規(guī)定是“可以由主管部門酌情予以行政處分”而免受刑罰的。

此后，比照“國家工作人員”受到刑罰的從事公務(wù)人員的范圍就開始逐步擴大。最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）1989年《關(guān)于執(zhí)行〈關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定〉若干問題的解答》（已失效）說明，根據(jù)全國人大常委會的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》，貪污罪的主體是“國家工作人員、集體經(jīng)濟組織工作人員或者其他經(jīng)手、管理公共財物的人員”?！捌渌?jīng)手、管理公共財物的人員”除了刑法上規(guī)定的受委托從事公務(wù)的人員，還包括“基層群眾性自治組織（如居民委員會、村民委員會）中經(jīng)手、管理公共財物的人員；全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)的承包經(jīng)營者；以全民所有制和集體所有制企業(yè)為基礎(chǔ)的股份制企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員；中方是全民所有制或集體所有制企業(yè)性質(zhì)的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員”。同時，這一解答也提出“直接從事生產(chǎn)、運輸勞動的工人、農(nóng)民，機關(guān)勤雜人員，個體勞動者，部隊戰(zhàn)士，經(jīng)手公共財物的，如果他們所從事的僅僅是勞務(wù)，不能成為貪污罪的主體”?！@也是刑法學上區(qū)分“公務(wù)”與“勞務(wù)”的濫觴。

我國現(xiàn)行的1997年刑法第九十三條第一款的本意是縮小“國家工作人員”的外延。它明確規(guī)定“本法所稱國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”，這就將“國家工作人員”和“國家機關(guān)工作人員”等同起來。但第九十三條第二款同時規(guī)定：“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論?！庇捎诘诰攀龡l第二款規(guī)定的存在，1997年刑法實質(zhì)上恰恰是較過去進一步擴大了可受刑罰的“國家工作人員”“以國家工作人員論”人員的范圍。

1997年刑法頒布實施后，擴大“國家工作人員”外延的趨勢迄今沒有得到遏制?！皟筛摺?999年《關(guān)于在辦理受賄犯罪大要案的同時要嚴肅查處嚴重行賄犯罪分子的通知》本是為從源頭上遏制受賄犯罪而作，但在懲處“為非法辦理金融、證券業(yè)務(wù)，向銀行等金融機構(gòu)、證券管理機構(gòu)工作人員行賄”時，反向明確了銀行、證券管理機構(gòu)（普通）工作人員屬于受賄罪的犯罪主體。

最高人民法院也行動起來。2003年印發(fā)的《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民政協(xié)機關(guān)中從事公務(wù)的人員屬于“國家機關(guān)工作人員”；接受各種形式的“委派”，代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位在非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中從事組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理等工作的人員，應(yīng)以國家工作人員論；各級人大代表、人民陪審員、農(nóng)村和基層組織中協(xié)助政府從事行政管理工作的人員等屬于依法從事公務(wù)的人員。這一紀要重提了20世紀80年代末關(guān)于“公務(wù)”和“勞務(wù)”的區(qū)分。它說明：“從事公務(wù)，是指代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等履行組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理等職責。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務(wù)活動。如國家機關(guān)工作人員依法履行職責，國有公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會計、出納人員等管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)等活動，屬于從事公務(wù)。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動、技術(shù)服務(wù)工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認為是公務(wù)?！?/p>

2010年“兩高”《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》延續(xù)了上述紀要的思路。這一意見說明：“經(jīng)國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中從事公務(wù)的人員，應(yīng)當認定為國家工作人員。具體的任命機構(gòu)和程序，不影響國家工作人員的認定。經(jīng)國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、經(jīng)營、管理工作的人員，應(yīng)當認定為國家工作人員?！边@是將“受委派”的形式和委派組織的范圍進一步擴大。

和上述發(fā)展趨勢有關(guān)的另一個規(guī)定則是《刑法修正案（七）》增加的“第三百八十八條之一”。根據(jù)這一條，“國家工作人員的近親屬或者其他與該國家工作人員關(guān)系密切的人”，及“離職的國家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人”也要被處以刑罰。2016年3月28日“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》將此罪稱為“利用影響力受賄罪”。嚴格來說，利用影響力受賄罪的主體不是“國家工作人員”，但此罪的出現(xiàn)也意味著對國家工作人員這一群體的約束更強了。而且，“離職的國家工作人員”原本就是國家工作人員，如果站在“國家工作人員”的視角觀察，也可說刑法的打擊范圍已經(jīng)從在職者擴大到包括離職者。

值得注意的是，1979年刑法上的國家工作人員侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利，以及瀆職犯罪，在新刑法上都改為僅以“國家機關(guān)工作人員”為主體。而犯罪主體外延擴大的趨勢在和“國家機關(guān)工作人員”相關(guān)的瀆職罪方面表現(xiàn)得同樣明顯。

2000年4月30日，最高人民檢察院在《對〈關(guān)于中國證監(jiān)會主體認定的請示〉的答復函》中直接認定北京證券監(jiān)督管理委員會的“干部”“應(yīng)視同為國家機關(guān)工作人員”。同年5月4日，《最高人民檢察院關(guān)于鎮(zhèn)財政所所長是否適用國家工作人員的批復》認定，“鎮(zhèn)財政所中按國家機關(guān)在編干部管理的工作人員”“應(yīng)以國家機關(guān)工作人員論”。據(jù)研究，最高檢通過一系列批復、答復，把一大批“依照法律從事公務(wù)活動的人員”，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所所長、保監(jiān)會工作人員、合同制民警、農(nóng)村合作基金會從業(yè)人員、未被公安機關(guān)正式錄用的人員和獄醫(yī)等，都認定為“國家機關(guān)工作人員”。①參見沈宇峻：《瀆職犯罪主體之我見》，《華東政法學院學報》2002年第3期。這與1979年刑法在文本上區(qū)別“國家工作人員”和“國家機關(guān)工作人員”、區(qū)別“貪污賄賂罪”和“瀆職罪”的設(shè)計原理，恐怕很難說是完全相符的。

2002年12月28日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》，可謂是在最高檢系列批復答復的基礎(chǔ)上實質(zhì)取消了“國家工作人員”和“國家機關(guān)工作人員”涉瀆職罪的區(qū)別。這一解釋說明：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任?！?/p>

事實上，一旦考察我國法律實踐的經(jīng)驗就可發(fā)現(xiàn)，國家工作人員概念的外延根本無法固定下來，特別依賴司法解釋等文件來拓展。

但是，之前的司法解釋主要是針對刑法而發(fā)，如果《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》借用國家工作人員的概念，承認監(jiān)察法規(guī)上的“國家工作人員”就等同于職務(wù)犯罪的主體，那就意味著，監(jiān)察法成了刑法的附屬物，未來必將隨著刑事法律及其司法解釋而搖擺。問題的關(guān)鍵卻在于，打擊職務(wù)犯罪并不是監(jiān)察立法的唯一目的。而且，政務(wù)處分和刑罰的適用與功能也有很大差別。這種經(jīng)由共用概念而產(chǎn)生的綁定效果并非應(yīng)當追求之物，也可以通過確立監(jiān)察法的獨特概念而很簡單地避免。

三、黨內(nèi)法規(guī)：區(qū)分“人事檔案意義上的干部”和“黨政領(lǐng)導干部”

與“國家工作人員”和“國家機關(guān)工作人員”這兩個概念相比，“干部”在國家法上出現(xiàn)的頻率不高，主要是落實憲法條款的規(guī)定。2001年修訂過的《民族區(qū)域自治法》第二十二條要求民族自治地方的自治機關(guān)采取各種措施從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部，并注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部。第七十條要求上級國家機關(guān)幫助民族自治地方從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部。第十八條特別規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)所屬工作部門的干部中，應(yīng)當合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員?！?005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第十二條第二款規(guī)定：“國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位培養(yǎng)、選拔和任用干部，必須堅持男女平等的原則，并有適當數(shù)量的婦女擔任領(lǐng)導成員?！睆摹秼D女權(quán)益保障法》的規(guī)定看，“干部”和“領(lǐng)導成員”的外延不盡一致，“領(lǐng)導成員”應(yīng)當是“干部”這一概念的子集。

在其他法律中，“干部”和“領(lǐng)導成員”的意涵又趨于相同。比如2009年修訂過的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》就用聯(lián)稱“企業(yè)領(lǐng)導干部”指涉企業(yè)的管理人員。2018年最新修訂的《個人所得稅法》第四條第七項規(guī)定“按照國家統(tǒng)一規(guī)定發(fā)給干部、職工的”離退休工資等免征個人所得稅?？梢?，領(lǐng)用離退休工資的人員中除了職工就是區(qū)別于普通職工的領(lǐng)導、管理人員。

我國曾經(jīng)從人事檔案管理的角度，將參加工作者的身份劃分為“干部”“工人”“農(nóng)民”。但是否具有這個意義上的“干部”身份，并不能限制公民依法擔任公職。1992年5月4日張家口市人大常委會曾經(jīng)函詢?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯üの撌心硡^(qū)人大常委會擬任命一助理審判員為審判員，但該助理審判員一直在礦山法院從事審判工作，當時尚未由工人身份轉(zhuǎn)為干部，在這種情況下他可否被任命為審判員。全國人大常委會法工委回復：“法院組織法第三十四條規(guī)定：‘有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民法院院長，或者被任命為副院長、庭長、副庭長、審判員和助理審判員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外?！銈兯岬哪俏恢韺徟袉T能否被任命為審判員，可由區(qū)人大常委會根據(jù)以上規(guī)定審議決定。”①《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答（六）》（1995年2月1日）。但在通常情況下，凡是擔任公職者的確均可被稱為干部。1984年5月23日全國人大法工委電話答復關(guān)于全國人大常委會辦公廳一九八四年一號文件的相關(guān)問題。文件稱：“《地方組織法》第二十六條規(guī)定，人大常委會的組成人員不得擔任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)，不僅是指本級的國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的領(lǐng)導職務(wù)，而且是指各級國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)?！眴栴}是，此處所說的行政機關(guān)的職務(wù)，是否包括高級工程師和技術(shù)干部。全國人大常委會法工委答復：“《地方組織法》第二十六條所講的國家行政機關(guān)的職務(wù)是指國家行政機關(guān)的全體干部，包括工程師、技術(shù)員、科員、干事?！雹凇度珖嗣翊泶髸?wù)委員會法制工作委員會關(guān)于地方各級人大常委會工作中一些問題的解答》（1984年5月16日）。

無論如何，國家法對于“干部”迄今并無定義。這本是一個黨內(nèi)法規(guī)和黨的文件中常用的語詞，而非法律范疇。這也提示我們，法學研究現(xiàn)已無法忽視黨內(nèi)法規(guī)體系在我國規(guī)范體系中的存在。①關(guān)于“規(guī)范體系”這一概念，參見劉作翔：《當代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國社會科學》2019年第7期。

中共中央辦公廳于2018年發(fā)布的《干部人事檔案工作條例》為我們認識“干部”的外延提供了重要線索。條例第六條規(guī)定：“本條例適用于黨政領(lǐng)導干部、機關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）工作人員（工勤人員除外），國有企事業(yè)單位領(lǐng)導人員、管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的人事檔案管理工作?！边@一規(guī)定說明：第一，黨內(nèi)法規(guī)意義上的“干部”外延較之“擔任公職者”為廣，還包括“國有企事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員”；第二，在“干部”中還有較小的子集“黨政領(lǐng)導干部”“公務(wù)員和參公管理機關(guān)工作人員”“國有企事業(yè)單位領(lǐng)導、管理人員”。

如果依此規(guī)定區(qū)分“人事檔案意義上的干部”和“黨政領(lǐng)導干部”，那么《民族區(qū)域自治法》《婦女權(quán)益保障法》上的“干部”實際指“人事檔案意義上的干部”，而《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《個人所得稅法》上的“干部”實際指“國有企事業(yè)單位領(lǐng)導、管理人員”。對于上述黨內(nèi)法規(guī)中提及的“黨政領(lǐng)導干部”，中共中央2019年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》則規(guī)定其適用對象為“中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央紀律檢查委員會工作部門領(lǐng)導成員或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔任領(lǐng)導職務(wù)的人員，國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導成員（不含正職）和內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔任領(lǐng)導職務(wù)的人員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委監(jiān)委、法院、檢察院及其工作部門領(lǐng)導成員或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔任領(lǐng)導職務(wù)的人員；上列工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔任領(lǐng)導職務(wù)的人員”。此外，參公管理群團機關(guān)和縣級以上黨政直屬事業(yè)單位的領(lǐng)導成員及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔任領(lǐng)導職務(wù)的人員也參照該條例執(zhí)行。

四、監(jiān)察法：從干部到公職人員

公職人員概念雖然在我國法上過去不常見，但在馬克思主義經(jīng)典政治話語中卻絕非新鮮事物。據(jù)1963年中央編譯局官方編譯的《馬克思恩格斯全集》，馬克思本人在《關(guān)于“特倫特號”事件的爭論》一文中引用賽米爾·約翰遜所編英語辭典的說法，將“公職人員”定義為“受公眾雇傭的人”。②馬克思：《關(guān)于“特倫特號”事件的爭論》，載《馬克思恩格斯全集》（第十五卷），北京：人民 出版社，1963年，第434頁。馬克思似乎一直是從經(jīng)濟關(guān)系角度理解“公職人員”的。他在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》初稿中寫道：“直到今天以前利用職務(wù)發(fā)財?shù)墓C人、法警、拍賣人、捕役以及其他司法官吏，都轉(zhuǎn)變?yōu)楣绲墓毴藛T，像其他工人一樣從公社領(lǐng)取固定的工資。”①馬克思：《“法蘭西內(nèi)戰(zhàn)”初稿》，載《馬克思恩格斯全集》（第十七卷），北京：人民出版社， 1963年，第575頁。此處，支取公帑作為薪水仍然是公職人員的特點。還是在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》初稿中，馬克思提出“這個統(tǒng)一的國家政權(quán)以領(lǐng)薪的國家公職人員代替封建顯貴”。②馬克思：《〈法蘭西內(nèi)戰(zhàn)〉初稿（摘錄）》，載《馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，2012年，第136頁。

恩格斯也使用“公職人員”這個詞，泛指領(lǐng)導者。比如，他說：“民族的軍事首長——勒克斯、巴賽勒斯、狄烏丹斯——成了不可缺少的常設(shè)的公職人員?！雹鄱鞲袼梗骸都彝?、私有制和國家的起源》，北京：人民出版社，2018年，第182頁。又說，古老的德意志人的民眾大會“制定法律（雖然只是在少有的十分必要的情況下），推舉公職人員，檢查公職人員執(zhí)行職務(wù)的情形，但主要還是審判”。④恩格斯：《馬爾克》，載《社會主義從空想到科學的發(fā)展》，北京：人民出版社，2018年，第93頁。恩格斯所謂“公職人員”都是古代民族的領(lǐng)袖人物，將這些句子中的“公職人員”換成“領(lǐng)導者”，不會產(chǎn)生任何歧義。

在列寧的語境中，“公職人員”則成為“官僚”“官吏”的對立物。起先，列寧在同義詞的意義上使用這兩個概念。比如，在1905年的《無產(chǎn)階級和農(nóng)民》一文中，列寧說“管理社會和國家大事的官吏和公職人員要由選舉產(chǎn)生”，又說“不是人民應(yīng)當服從官吏，而是官吏必須服從人民”。⑤列寧：《無產(chǎn)階級和農(nóng)民》，載《列寧全集》（第十二卷），北京：人民出版社，1987年，第89頁。而到了1917年的名著《國家與革命》中，列寧已經(jīng)意識到在資本主義下，“我們政治組織和工會組織內(nèi)的公職人員是受到了資本主義環(huán)境的腐蝕（確切些說，有被腐蝕的趨勢），是有變?yōu)楣倭诺内厔?，也就是說，是有變?yōu)槊撾x群眾、站在群眾之上、享有特權(quán)的人物的趨勢”。而在社會主義下，“公職人員將不再是‘官僚’或‘官吏’，其所以能如此，那是因為除了選舉產(chǎn)生，還可以隨時撤換，并且還把薪金減到工人平均工資的水平”。⑥列寧：《國家與革命》，北京：人民出版社，1976年，第110頁。也就是說，在社會主義制度條件下，公職人員和普通工人并沒有什么實質(zhì)的不同，和其他制度條件下的“官僚”“官吏”則有根本區(qū)別。列寧在1919年的《俄國共產(chǎn)黨（布爾什維克）綱領(lǐng)》中專門提出黨的任務(wù)是“通過實行公職人員負責制和工作報告制的辦法，使政權(quán)機關(guān)進一步接近勞動群眾”⑦列寧：《俄國共產(chǎn)黨（布爾什維克）綱領(lǐng)》，載《列寧全集》（第三十六卷），北京：人民出版社， 1985年，第407頁。，也體現(xiàn)了這種思想。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導人在很長的歷史時期內(nèi)絕少使用“公職人員”這個詞，他們常用的是“干部”。“干部”和“公職人員”同樣是外來語。據(jù)研究，“干部”一詞在西歐語中原指軍隊中的軍官和管理人員，并不指文官。日語借用這個詞指企事業(yè)單位中的中心人物。而在社會主義國家，這個詞的外延被大大擴展了。據(jù)王海峰介紹，蘇聯(lián)將國家工作人員均稱為干部。他們對于“干部”的定義是：“蘇維埃國家工作人員是在國家組織中工作，根據(jù)任命、選舉或者其他法定程序在其中擔任職務(wù)，享有相應(yīng)的職權(quán)，以國家名義并受國家委托為實際完成國家任務(wù)而進行活動并取得勞動報酬的蘇聯(lián)公民?！雹偻鹾７澹骸陡刹繃遗c中國建設(shè)：一個新的分析概念和框架》，《上海行政學院學報》2012年第4期。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導者在使用“干部”一詞時往往強調(diào)他們是各領(lǐng)域各方面工作的“領(lǐng)導者”“骨干”。毛澤東曾說：“指導偉大的革命，要有偉大的黨，要有許多最好的干部。在一個四億五千萬人的中國里面，進行歷史上空前的大革命，如果領(lǐng)導者是一個狹隘的小團體是不行的，黨內(nèi)僅有一些委瑣不識大體、沒有遠見、沒有能力的領(lǐng)袖和干部也是不行的。”②毛澤東：《為爭取千百萬群眾進入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線而斗爭》，載《毛澤東選集》（第一卷），北京： 人民出版社，1991年，第277頁。又說：“斯大林論黨的布爾什維克化的十二個條件的第九條中所說建立領(lǐng)導核心問題，我們應(yīng)該應(yīng)用到一切大小機關(guān)、學校、部隊、工廠和農(nóng)村中去。這種領(lǐng)導骨干的標準，應(yīng)當是季米特洛夫論干部政策中所舉的四條干部標準（無限忠心，聯(lián)系群眾，有獨立工作能力，遵守紀律）?！雹勖珴蓶|：《關(guān)于領(lǐng)導方法的若干問題》，載《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年， 第899頁。陳云也說：“黨的干部不同于一般黨員，是黨的骨干?！雹荜愒疲骸蛾P(guān)于干部工作的若干問題》，載《陳云論黨的建設(shè)》，北京：中央文獻出版社，1995年，第 119頁。

在中華人民共和國成立以后，“干部”一詞在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人的話語中，在“領(lǐng)導者”和“骨干”之間越來越側(cè)重于后者?！靶轮袊慕ㄔO(shè)需要大量的有充分的政治覺悟和文化知識的干部?！雹葜芏鱽恚骸稙殪柟毯桶l(fā)展人民的勝利而奮斗》，載《周恩來選集》（下卷），北京：人民出版社，1984年，第47頁。周恩來當時提出的解決辦法是三管齊下：第一，大規(guī)模地提高現(xiàn)有干部（主要是工農(nóng)出身的干部，包括人民解放軍的干部）的文化水平；第二，“大規(guī)模地訓練舊公務(wù)人員和知識分子”；第三，“有步驟地改革現(xiàn)在的高等學校和中等學?！薄Ｍㄟ^這幾項工作，“以便在最近幾年內(nèi)可以源源不斷地向軍事、政治、經(jīng)濟、文化各個戰(zhàn)線輸送它們需要的干部”。⑥周恩來：《為鞏固和發(fā)展人民的勝利而奮斗》，載《周恩來選集》（下卷），第48頁。這奠定了“干部”外延擴大的制度基礎(chǔ)。鄧小平進一步指出：“必須大力加強文教戰(zhàn)線的領(lǐng)導骨干，切實整頓許多文教組織。為了建成社會主義，工人階級必須有自己的技術(shù)干部隊伍，必須有自己的教授、教員、科學家、新聞記者、文藝家、藝術(shù)家和馬克思主義理論家的隊伍。”①鄧小平：《工人階級必須有自己的技術(shù)干部隊伍》，載《鄧小平文集（一九四九——一九七四年）》 （中卷），北京：人民出版社，2014年，第338頁。顯然，所謂“技術(shù)干部”并非狹義的“領(lǐng)導者”?！肮歉伞焙汀邦I(lǐng)導者”的一大區(qū)別是前者直接參加生產(chǎn)勞動，而不僅是從事管理，甚至可能并不從事管理。

雖說如此，“公職人員”作為馬克思主義經(jīng)典政治話語和《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》等所用的概念，對于黨的領(lǐng)導人來說也是十分熟悉的。習近平總書記在2014年1月14日《在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話》中引用了馬克思和恩格斯的表述，他說：“馬克思、恩格斯說過：一切公職人員必須‘在公眾監(jiān)督之下進行工作’，這樣‘能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財’和‘追求自己的特殊利益’?！雹谥泄仓醒爰o律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第128頁。他在2014年10月20日《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“在一百四十二個有成文憲法的國家中，規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有九十七個?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年， 第48頁。習近平主席在對港澳特區(qū)工作提出要求時，也用到作為基本法概念的“公職人員”一詞。2014年12月20日，習近平主席在慶祝澳門回歸祖國15周年大會暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上的講話中要求特區(qū)“加強公職人員隊伍建設(shè)和管理，提高依法履職能力”。④習近平：《推進澳門“一國兩制”成功實踐走穩(wěn)走實走遠》，載《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第425頁?！对趹c祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》中，他提出：“要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育?！雹萘暯剑骸对趹c祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，北京：人民出版社，2017年，第7頁。

“公職人員”而非“干部”成為國家法上用于指涉擔任公職者的專門概念，其根本原因在于，兼有“人事檔案意義上的干部”和“黨政領(lǐng)導干部”縮略語的兩種含義的“干部”一詞，如上所述，在中華人民共和國成立后的政治話語體系中，外延通常包括各領(lǐng)域的技術(shù)骨干，無法突出監(jiān)察法規(guī)主要規(guī)范的“行使公權(quán)力者”。習近平總書記最早在2012年12月4日《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話》中使用了“公職人員”這個詞。他當時就指出：“一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權(quán)威?！雹倭暯剑骸对谑锥几鹘缂o念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話》，載《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018年，第137頁。其后，黨的十九大報告提出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！雹诹暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第67-68頁。這兩處都強調(diào)了所謂“公職人員”是“行使公權(quán)力者”。這一意義的“公職人員”概念外延顯然較“人事檔案意義上的干部”要小，又較“黨政領(lǐng)導干部”要大，所以，與“干部”一詞相比是更為合適的法律用語。包括技術(shù)骨干在內(nèi)的“人事檔案意義上的干部”并不一定行使公權(quán)力，而“黨政領(lǐng)導干部”又不能概括所有行使公權(quán)力者。“干部”由此也不適宜作為監(jiān)察法規(guī)的基礎(chǔ)概念。

結(jié) 語

我國監(jiān)察法將實施監(jiān)察的對象界定為“公職人員”，而沒有使用國家法和黨內(nèi)法規(guī)中的常用相關(guān)概念?，F(xiàn)行憲法上的“國家工作人員”概念是對“國家機關(guān)工作人員”的擴容，此后其外延又被刑事法律和司法解釋繼續(xù)拓展。如果承認監(jiān)察法上的“國家工作人員”等同于職務(wù)犯罪的主體，那就意味著在最根本的地方和刑法牢牢綁定，且要從此隨之搖擺。這并非監(jiān)察立法應(yīng)當追求的效果。而“干部”主要是一個黨內(nèi)法規(guī)概念，兼有“人事檔案意義上的干部”和“黨政領(lǐng)導干部”縮略語的兩種含義?！叭耸聶n案意義上的干部”并不一定行使公權(quán)力，而“黨政領(lǐng)導干部”又不能囊括所有行使公權(quán)力者。監(jiān)察法使用“公職人員”這個獨特概念，是必要的，也是合理的。

2021年12月10日，隨著國務(wù)院學位委員會辦公室《關(guān)于對〈博士、碩士學位授予和人才培養(yǎng)學科專業(yè)目錄〉及其管理辦法征求意見的函》（學位辦便字20211202號）將紀檢監(jiān)察學（代碼：0308）納入法學門類（代碼：03）中，作為一級學科，面向社會征求意見。2022年2月25日，教育部發(fā)布《關(guān)于公布2021年度普通高等學校本科專業(yè)備案和審批結(jié)果的通知》，在法學門類法學專業(yè)類增設(shè)紀檢監(jiān)察專業(yè)。這些安排為建立監(jiān)察法獨立的學科體系奠定了基礎(chǔ)。相比于學科體系，知識體系和話語體系的獨特性當然更難確立。本文的上述分析也表明，如果“監(jiān)察法學”的知識體系和話語體系真的可以相對獨立地存在的話，那么“公職人員”作為一個基礎(chǔ)概念，在其中可以扮演很關(guān)鍵的角色。