馬嘉翌，張海洋，姜曉輝，凌輝

（1.核工業(yè)北京地質研究院，北京 100029；2.國家原子能機構高放廢物地質處置創(chuàng)新中心，北京 100029）

隨著我國核電的發(fā)展，積累產生的放射性廢物越來越多，對放射性廢物的研究和妥善處置已經迫在眉睫。然而，與我國核產業(yè)迅速發(fā)展不匹配的是公眾對該事物的接受度還較低，一方面，由于核能及核廢物處置相關知識的復雜性，人們對涉核項目的知識了解甚少甚至還存在誤解；另一方面，由于核事故影響的深遠性，很大程度上會給公眾心理上留下不可磨滅的恐懼感。

以我國“江門反核”事件為例，該事件最早發(fā)酵于地方論壇，首先由江門當地網民質疑計劃在江門建設的核燃料加工廠的安全性，而后引起當地和周邊民眾的強烈抵觸，線上抵制逐漸發(fā)展成為線下聚眾抗議，最終江門市政府宣布永久取消該項目［1］。通過吸取公眾反核事件經驗，提出在開展放射性廢物地質處置工作之前需要盡早開展公眾宣傳溝通工作，讓公眾對項目意義和相關知識理解、讓公眾對項目的安全性放心、讓公眾對政府和項目負責方信任。

基于我國放射性廢物地質處置公眾溝通的實際需求，通過廣泛調研國外放射性廢物地質處置項目公眾溝通經驗，掌握其在職能分工、科普宣傳、信息公開和合作共建4 個方面的經驗，為我國放射性廢物處置公眾溝通方案研究提供借鑒。

1 基本情況

通過廣泛搜集國外放射性廢物地質處置公眾參與資料，選擇那些擁有較為完善的公眾參與機制，并在具體放射性廢物處置工程實踐中積累了大量經驗的國家作為調研國家［2］；同時，結合我國核設施環(huán)境保護公眾參與規(guī)章制度，建立公眾溝通方案調研框架內容。

1.1 調研國家

1）法國：1999 年，法國放射性廢物管理局（Andra）被授權在法國巴黎東部默茲上馬恩省的地下黏土層建設地下實驗室，用于開展水力學、熱力學和核素遷移等各項特性試驗。按照《放射性廢物法》和《放射性廢物規(guī)劃法》要求明確了放射性廢物處置的技術方案和職能分工等，并且通過評估研究、選址調查和公眾參與過程確定場址，放射性廢物處置庫原計劃于2020 年開始建造，2025 年開始運行。

2）芬蘭：2001 年，芬蘭選定Olkiluoto 場址，2001—2010 年芬蘭在場址上建造了ONKALO特定場址地下實驗室，用于處置庫場址的適宜性評價，2012 年波西瓦公司（POSIVA）提交乏燃料處置庫建造許可申請，并得到議會批準，因此芬蘭成為世界上首個確定地質處置庫場址的國家。芬蘭于2015 開始建造處置庫，預計2025 年處置庫開始運行，可以處置乏燃料，該處置庫的運行許可證由政府正式簽發(fā)。

3）瑞典：1995 年，瑞典建成?sp? 地下實驗室，將其作為方法學研究的普通地下實驗室，瑞典2007 年確定了在Forsmark 地下500m 結晶巖層建造乏燃料處置庫，瑞典核燃料與廢物管理公司（SKB）于2011 年向瑞典政府遞交處置庫建設申請，現已獲得瑞典輻射安全管理局（SSM）的支持，預計在2023 年建成并投入試運行。

1.2 調研內容

根據環(huán)辦核電函［2016］779 號文件《核電項目公眾溝通工作指南》要求［3］，其涉及的溝通方案包括公共宣傳、公眾參與、信息公開和輿情應對等工作，做到預防為主，防控結合。結合我國放射性廢物處置特點，建立放射性廢物處置公眾溝通實踐經驗的調研框架內容。

1）職能分工：放射性廢物處置公眾溝通的原則是充分調動政府有關部門、處置方和企業(yè)的力量，建立完善的公眾溝通工作機制。通常在環(huán)境保護法、公眾溝通執(zhí)行辦法等規(guī)定［4-5］中會定義不同職能部門的工作范疇，共同制定和執(zhí)行項目公眾溝通的工作方案，謀劃各階段公眾溝通的實施步驟和應對策略，提升整個公眾溝通工作的效率和成果。

2）科普宣傳：放射性廢物處置的科普宣傳工作是提高公眾接受度的重要措施，由相關研究機構向專業(yè)的宣傳機構提供準確、系統、詳實的科學知識和研究內容，由宣傳機構采用公眾喜聞樂見的、形式多樣的方式有針對性地開展公眾宣傳活動，其宣傳范圍包括場址周邊群眾、興趣人群和學生等。根據公眾宣傳效果的反饋不斷更新改善宣傳方式，讓公眾更易于接受相關科學內容。

3）信息公開：保障放射性廢物處置公眾溝通過程的透明公開是提高公眾信任度的重要措施，實驗室、處置庫建設單位在立項申請、場址選擇、建設申請和運行申請等過程中都需要及時、全面地通知公眾，并公開項目相關內容和環(huán)境影響報告等，讓公眾參與監(jiān)督整個放射性廢物處置過程，用實在的數據信息讓公眾更加放心。

4）合作共建：放射性廢物處置過程中與當地的合作共建是提升公眾信心的重要措施，由于核領域專業(yè)性極強，在人們沒有能力完全理解復雜知識的情境下，公眾往往是基于情感傾向和社會信任來完成決策。政府和放射性廢物處置方可以通過地下實驗室、處置庫設施建設實現與當地縣市的融合發(fā)展，同時可以通過企業(yè)扶貧、社區(qū)愛心活動等方式提升公眾對政府及處置方品牌和能力的信心。

2 公眾溝通經驗具體總結

將重點針對法國、芬蘭、瑞典和韓國在放射性廢物處置方面的職能分工、科普宣傳、信息公開和合作共建4 個方面開展調研和總結［6-11］。

受我國國情和社會經濟發(fā)展現狀決定，我國社會經濟水平還處于發(fā)展中階段，雖然國民生產總值飛速提高僅僅落后于美國，但因人口基數較為龐大我國GDP仍處于發(fā)展中國家水平。我國市場金融發(fā)展程度和金融開放程度與西方國家相比都有一定差距。同時受人民幣升值預期影響，我國國際資本流動成明顯的順周期特點。

2.1 職能分工

在職能分工方面（表1），為實現地下實驗室及處置庫的建設，需要由各部門協同合作，在技術條件評估方面，由相應的研究部門和評估單位開展具體工作；在公眾溝通工作方面，一方面由處置方開展具體宣傳與溝通工作，另一方面建立獨立的科學委員會，對接公眾并監(jiān)督處置方的工作。

表1 國外放射性廢物處置公眾溝通職能機構Table 1 Foreign functional organizations of public communication in radioactive waste disposal

所調研的4 個國家都擁有較為健全的法律保障體系，保障放射性廢物管理過程的合規(guī)有效，并在法律法規(guī)中指定負責開展放射性廢物處置工作的機構。例如，法國1963 年就頒布了與核有關的條例［12］，核設施的監(jiān)管體系也隨之建立，法國核工業(yè)法規(guī)體系在不斷更新以適應國家要求。

另外，各國都建立了由多領域專家組成的委員會來提供決策咨詢或協助開展公眾參與工作等，以保障處置資金、處置技術等方面公眾咨詢的公正性和有效性。例如，法國通過核設施周圍的地方信息委員會（CLI）監(jiān)督并公開核設施的活動和環(huán)境影響信息［13］。

2.2 科普宣傳

在科普宣傳方面（表2），由于放射性廢物處置涉及到的知識和技術較為復雜，讓公眾參與討論決策之前，需要對其有一定了解。

表2 國外放射性廢物處置科普宣傳經驗概述Table 2 Summary of foreign experience in science popularization of radioactive waste disposal

根據各國傳媒特點，利用各類媒體及活動安排，以通俗易懂的宣傳方式，讓公眾了解核知識，拉近公眾與復雜科學知識的距離，引導公眾理性看待放射性廢物處置。

在互聯網時代，社交平臺信息傳播的高速性、廣域性和交互性，讓放射性廢物處置的科普信息被更多的普通公眾所熟悉，因此，線上科普可以增加宣傳的廣度。各國都建立社交賬號媒體來分享項目的近況、最新活動和科普知識等。

通過現場科普宣傳活動，讓公眾直接與技術專家進行交流，從而消除公眾誤解和疑惑，因此，現場科普可以增加宣傳的深度。每逢大型的科學活動日，研究機構和宣傳機構就會借勢安排科技講座、開放參觀、角色扮演和研究體驗等科普活動，調動公眾了解相關科學知識的積極性，加深公眾對放射性廢物處置相關技術和研究的認識。

2.3 信息公開

在信息公開方面（表3），知情權是公民應享的權利，處置方通過信息公開可以讓公眾隨時查詢了解和監(jiān)督放射性廢物處置項目，并且由此讓公眾感到更加放心。

表3 國外放射性廢物處置信息公開經驗概述Table 3 Summary of foreign experience in information disclosure of radioactive waste disposal

所調研的4 個國家都注重過程信息的公開與透明，保障公民的知情權。公眾有權查詢已公開信息，有權申請信息公開、有權咨詢信息內容，并有權對錯誤信息進行舉報。

處置方、監(jiān)管方及政府機構等信息公開主體都設有官方網站，通過網站發(fā)布項目進度、工作報告、監(jiān)測數據和項目規(guī)劃政策文件等信息。例如，法國信息公開的主體呈現“多層次布局”，第1 層是核安全局（ASN）以及放射性廢物處置業(yè)主單位（Andra），向公眾發(fā)布項目信息和進展；第2 層為法國核安全透明高級信息委員會（HCTISN）和地方信息委員會（CLI），依法監(jiān)督和開展信息公開工作；第3 層是法國核與輻射安全防護研究院、法國生態(tài)環(huán)保部、法國法律信息公司公共服務機構，共同開展核與輻射安全信息公開工作，擴大信息公開傳播途徑［14］。同時，由于信息公開面向的群體通常為本國公民，因此在調研過程中發(fā)現，法國、韓國的處置方官方網站資料分為國際版和本土版，本土版網站的信息量相對較大。

另外，通過社交媒體、新聞發(fā)布會和雜志期刊等新聞媒體，可以及時讓公眾知曉項目的最新情況、通知等公開信息。

2.4 合作共建

在合作共建方面（表4），所調研的國家通過與當地公眾建立情感聯系來提升接受度，處置方往往選擇與當地政府、社團、社區(qū)、學校、企業(yè)等組織合作促進當地繁榮發(fā)展，讓公眾逐漸建立對處置方的好感和信心。

表4 國外放射性廢物處置當地合作共建經驗概述Table 4 Summary of foreign experience in cooperative construction of radioactive waste disposal

通過地下實驗室、處置庫建設運行創(chuàng)造就業(yè)機會，刺激當地經濟發(fā)展；在當地開展職業(yè)教育培訓和科學研究活動，讓公眾充分參與到地下實驗室和處置庫的建設過程中。同時，通過贊助和捐贈政策改善當地生活水平，將捐款優(yōu)先用于科學文化傳播、自然保護等方面。例如，2019 年，法國處置庫項目最高級別委員會（CHN）簽署地區(qū)開發(fā)合作項目：從2020 年開始政府采取38 項行動，并在5 年內投資10 億歐元①，為默茲上馬恩省提供就業(yè)機會、技能培訓機會等服務。

除了經濟貢獻和就業(yè)培訓外，處置負責方還積極支持提升當地的社會凝聚力，與社區(qū)組織開展合作。例如，韓國放射性廢物處置管理局組織為處置庫所在地獨居老人送貨活動、愛分享獻血活動、清潔處置設施附近海灘環(huán)境活動、幫扶貧困人口和殘疾人活動等等，實現與當地居民和社區(qū)的充分融合。

另外，放射性廢物處置方通過與當地文化生活的融合，增加公眾對放射性廢物處置的熟悉度，打造屬于處置方的綠色品牌。例如，對于低中放射性廢物處置，韓國放射性廢物管理局踐行清潔安全的理念，加強當地清潔能源業(yè)務建設，建設環(huán)境友好型公園建筑，為游客和當地居民提供開展小型活動和休息的休閑文化空間。

3 啟示與建議

我國在放射性廢物處置進展方面，截至2016 年已建成3 座中低放射性廢物，分別是西北低中放近地表處置場、廣東北龍低中放固體廢物處置場和四川飛鳳山低中放固體廢物處置場，未來還計劃在華東建設區(qū)域性低放廢物處置庫［15］。而我國高放廢物地質處置研究起步于1985 年，經過30 余年的系統勘察和研究，確定甘肅北山預選區(qū)為我國高放廢物處置庫的首選預選區(qū)［16］。2019 年5 月，位于北山新場的高放廢物處置地下實驗室工程獲得國務院正式立項批復，2020 年啟動建設。

結合法國、芬蘭、瑞典和韓國的公眾溝通經驗，從企業(yè)開展放射性廢物處置公眾溝通工作角度，提出相關思考與建議：

1）引入委員會制度：法國和韓國都已建立對放射性廢物處置公眾參與負責的委員會，例如地方信息委員會、公共辯論委員會和乏燃料公眾參與委員會等，這些委員會是由政府和地方官員、各領域專家、非政府組織代表和當地居民代表等利益相關者組成，通過委員會制度保障管理過程中公眾參與的質量。我國公眾參與工作的實施單位通常為政府和業(yè)主單位等，中立性相對缺乏，因此，委員會制度可以很好彌補這部分缺陷。與建立委員會制度意義類似的且較為可行的方式是發(fā)展非政府環(huán)境保護組織和相關專業(yè)協會，充分發(fā)揮其在宣傳教育、公眾意見匯集和表達等方面的積極作用。

2）入駐社交網絡：隨著社交媒體的廣泛應用，如今網絡信息傳播更加快速、范圍更寬廣，調研的各國也都利用網絡信息傳播特點，開設了熱門社交軟件的放射性廢物處置官方賬號，用于相關信息公開、宣傳科普和溝通互動等活動。針對我國民眾社交媒體使用習慣，我國涉核單位都在微信、微博和抖音建立了相應的社交平臺賬號。隨著放射性廢物地質處置項目的進一步研究和發(fā)展，未來放射性廢物處置領域也應開設專業(yè)的社交媒體賬號，通過追熱點、與大V 用戶互動等方式提升曝光熱度，引起公眾興趣，擴大受眾范圍；通過豐富的內容形式，向公眾更立體、更生動地展示核行業(yè)的文化、科技和人物故事，拉近與公眾的距離，讓公眾不再談核色變。

3）核科普進校園：根據調查發(fā)現除了核行業(yè)從業(yè)人員外，大多公眾對放射性廢物處置知識了解甚少，這種認知缺失的情況會加深公眾的誤解和質疑，也會帶來長遠的不容忽視的風險。因此，通過核科普知識進校園，將專業(yè)系統的核科普知識加入中小學教材，作為學生的必修課，讓學生從小就了解核安全等相關知識，萌生對核領域研究的興趣和對核行業(yè)的好感與信任，從而讓公眾越了解越支持。

4）建立放射性廢物處置官網：法國、芬蘭、瑞典、韓國和日本等國都建立了放射性廢物處置的官方網站，通過網站向公眾分享放射性廢物處置的科普知識、項目進程情況、科學技術報告等信息，同時也設有參觀登記和問卷反饋等專欄，可以豐富公眾參與的渠道。因此，我國也應建立放射性廢物處置官方網站，增加向公眾和國外組織展示我國放射性廢物處置進展的渠道。但目前階段，受網站建設資金、訪問量等因素限制，可以先通過在科協、環(huán)保廳和涉核單位等相關官網上設立相關專欄來增加訪問流量，提高公眾對放射性廢物處置的認知度。

5）長期關系培育：對于放射性廢物地質處置的復雜技術課題，普通公眾更傾向于通過情感和社會信任來進行判斷。政府和企業(yè)可以通過與當地公眾直接交往溝通，以及與當地社區(qū)、學校等組織合作開展活動，培育公眾對放射性廢物處置的積極情感，增強人們對組織及政府的信任水平，從而增進公眾對風險的寬容度，減少疑慮和抵制。同時，建立地方與企業(yè)長期利益共同體、實現處置設施與地方共享共建也可以進一步提升公眾對放射性廢物處置的接受程度。