劉開君，王 鷺

(1.中共紹興市委黨校 浙江 紹興 312000；2.中國人民大學 公共管理學院 北京 100872)

一、問題的提出

進入21世紀，“數字浙江”等實踐創(chuàng)新逐漸萌發(fā)，帶動政府治理技術、運行模式、組織形態(tài)、制度機制持續(xù)迭代升級。與此同時，實踐驅動的理論研究逐漸繁盛，涌現出諸多學術成果。以“數字政府”為“篇名”關鍵詞，通過中國知網(CNKI)檢索發(fā)現，2000年以后數字政府研究開始勃興，初期每年只有“零星式”分布的期刊論文，而且重點關注西方數字政府建設的主要做法及經驗，2017年以后期刊論文開始“爆發(fā)式”增長。究其原因，這可能與2017年黨的十九大報告和2018年《國務院政府工作報告》先后安排部署“數字中國”建設密切相關。

針對數字化賦能服務型政府建設，學者多從數字技術提升政府治理效能的角度予以回應，但觀察視角有所不同，既有研究主要聚焦實踐創(chuàng)新的理論解讀和未來路徑建構兩個面向。前者，如郁建興把浙江“最多跑一次”改革闡釋為政府治理模式從“以政府為中心”向“以人民為中心”的轉變[1]，李文釗提出“界面政府”的分析框架，論證了界面、內部結構、功能和環(huán)境四者如何與民眾互動[2]；后者，如陳娟強調數字化支撐“整體性協同運行的路徑建設”[3]，沈費偉提出從理念、數據、服務、決策創(chuàng)新等維度提升治理績效的路徑[4]?？傮w上看，既有研究遵循從實踐創(chuàng)新到理論提升的邏輯規(guī)律，突出理論對實踐的觀照。稍有缺憾的是，既有研究過度強調數字技術的工具性，關注數字化與政府治理的價值融合不足，盡管有學者對數字化改革背后所隱含的服務型政府建設過程作出理論概述，但缺乏案例支撐和邏輯深描。[5]在“數字中國”和“互聯網+”等組織變革發(fā)生后，數字政府逐漸發(fā)展成為一種獨立的理論范式，表現出強勁的技術化趨勢，在個別地方政府實踐創(chuàng)新中甚至不乏“為數字化而數字化”。然而，數字化并非政府變革的終極目標，利用數字技術構建服務型政府才是數字化改革的價值訴求。

基于此，本研究以數字化賦能服務型政府建設為研究主題，以中國化的理論概念“服務型政府”與政府數字化轉型之間的邏輯聯系為起點，基于“技術驅動—組織重塑—治理轉型”的分析框架，剖析21世紀以來浙江數字政府建設的實踐案例，闡釋數字化賦能服務型政府的理論邏輯、實踐圖景與未來路向，厘清技術面向與價值面向交互融合的深層脈絡。

二、數字化賦能服務型政府建設的理論邏輯

自19世紀末期公共行政作為獨立學科誕生以來，政府治理變革的核心價值導向就在以公平、公正為旨趣的價值訴求與以低成本、高效率為旨趣的效率訴求之間反復切換，映射了不同時期政府治理變革的主要目標和理想類型。作為發(fā)展中國家，我國政府變革也面臨著這種價值訴求與效率訴求之間的張力。20世紀90年代開始，服務型政府的實踐創(chuàng)新逐漸從浙江、江蘇、上海、珠海等地興起，并催生了服務型政府的理論創(chuàng)新。學術文獻普遍認為，2000年張康之在題為《限制政府規(guī)模的理念》的論文中首次提出“服務型政府模式”的概念[6]，之后服務型政府理論概念在學界快速發(fā)展。2004年，政府工作報告中首次正式采用“服務型政府”來描述政府變革目標，并把“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”界定為政府的基本職能，備受實務界重視。[7]黨的十九大重申“建設人民滿意的服務型政府”[8](P.39)，十九屆四中全會把“生態(tài)環(huán)境保護”增補為“人民滿意的服務型政府”的基本職能，均表征著服務型政府的內涵和外延一直處于動態(tài)變化和豐富完善的進程中。[9](P.35)無論從價值接納還是應用場景看，服務型政府建設都將繼續(xù)作為我國政府治理變革的理想形態(tài)。

技術進步帶動人類社會快速發(fā)展已屬常識性認知，而技術迭代催生組織變革也在二戰(zhàn)后各國政府改革實踐中得到驗證。在歷次技術變革中，信息技術帶來的影響無疑最為深遠，移動互聯網和數字技術的崛起更成為服務型政府建設的必要條件。以機器學習、物聯網、大數據、人工智能等為代表的第四次技術革命驅動政府內部組織結構、政務流程、思維理念以及政府與外部關系等全面重塑。[10]這種技術對組織產生劇烈沖擊、隱性互嵌和雙維重塑的現象，引發(fā)了學術界的關注，帶動公共管理、政治學、信息管理、計算機等相關學科加入數字政府研究，持續(xù)創(chuàng)造新概念、新表達。無論是源自西方的“界面政府”“電子政府”“數字政府”等學術概念表達，還是“整體智治”“掌上政府”等描述政府治理數字化變革的實踐模式表達，均將數字化視為履行政府職能、實現政府職能的技術工具。本質上，這些學術概念和實踐表達都描述了數字化賦能服務型政府建設的理論意涵，但較少以直觀的方式回應“數字化作為一種技術性工具，是如何嵌入服務型政府的建設歷程”這一關鍵問題?；诖?，本研究遵從“技術驅動—組織重塑—治理轉型”的分析思路，以數字化賦能服務型政府建設的地方實踐為基點，從三個層面逐層深入，分析數字化賦能服務型政府建設的理論邏輯。

(一)技術驅動：技術進步倒逼服務型政府建設

技術發(fā)展是人類社會發(fā)展進步的重要標志，每一次人類社會進步都是從技術工具的顛覆式創(chuàng)新開始的。針對這種演變趨勢，馬克思曾經告訴我們：“手推磨產生的是封建主為首的社會，蒸汽磨產生的是工業(yè)資本家為首的社會?！盵11](P.108)政府是人類社會迄今為止最為重要的組織形式，政府治理能力不容置疑地受到技術工具的影響與制約。在前現代社會，由于受到交通、通訊、生產工具等技術因素約束，人類的活動能力、組織形式、政府規(guī)模、治理能力以及公共服務所能達致的邊界普遍受限。正因技術工具的力有不逮，前現代社會政府往往需要依靠強制性的管制措施，由此催生出傳統中國基層社會“皇權不下縣”的治理形態(tài)。從技術決定論視角分析，傳統中國之所以選擇國家政權延伸到縣級，某種意義上是由封建帝國政府所能夠提供的治理技術及治理能力所決定的。

信息技術的發(fā)展提升了社會公眾獲取信息和監(jiān)督政府的能力，也倒逼政府實施以服務為導向的治理變革。從歷史演進脈絡看，歷次技術革命都極大地提升了社會生產力和政府治理能力。自20世紀中葉計算機技術誕生以來，數字技術已經成為政府變革的重要驅動力。發(fā)端于20世紀90年代的“電子政府”(或稱“電子政務”)建設，逐漸實現了辦公自動化、電子化、信息化，極大提升了政府信息傳遞和政令通達能力。2010年以后社交媒體(互聯網 2.0)的誕生與運用，迅速驅動電子政務向2.0版迭代升級，尤其是移動互聯網、5G、人工智能、物聯網等數字化工具持續(xù)升級，直接提升了政府獲取、分析和處置信息以及作出決策、執(zhí)行決策的能力。[12]在此基礎上，我國開啟了“互聯網+政務服務”的建設歷程，憑借著在線化、移動化、智慧化等技術優(yōu)勢，為政府插上了“智能化智慧化的翅膀”，讓公眾可以隨時隨地獲取政府提供的公共服務，其本質就是依靠信息技術打破傳統治理情境下時空因素對政府治理邊界的限制。與此同時，為了適應信息時代治理情境、治理對象、治理方式等變革，政府也在技術倒逼之下持續(xù)推進自我革命，以實現更高效率、更高效能的治理。由于政府的治理能力得到提升、治理邊界得到拓展，政府職能從傳統治理模式中提供基本社會秩序拓展到向個人和企業(yè)“全生命周期”提供優(yōu)質高效的公共服務，以服務為導向的政府變革由此成為可能。

(二)組織重塑：技術賦能重構組織和公共服務流程

人類社會進化是群商(Community Quotient)強化與智商強化相互作用的結果。所謂群商強化意指人類需要通過組織化的方式來獲得生存與發(fā)展，同時組織形態(tài)的發(fā)展變化也是人類進化的重要表現形式。迄今為止，人類社會演化出了血親組織、政權組織(政府組織)、營利組織以及非營利組織等四類廣義組織?？傮w上，在人類社會前現代化階段，政權組織就是從血親組織中演化而來，逐漸實現了人類社會合作關系的穩(wěn)定化與結構化。[13]因此，傳統社會中的政府組織雖然也需要開展縱向和橫向的合作治理，但是其穩(wěn)定性與結構化較差，屬于松散型合作的傳統科層制組織，同時還蘊含著較多的“人情”因素。

直到近代工業(yè)社會催生出了現代科層制組織，才徹底重塑了組織之間的協作互動關系以及政府內部的組織結構。被譽為“組織理論之父”的德國社會學家馬克斯·韋伯提出的“官僚制”是現代科層制組織的理想形態(tài)。為了區(qū)別于中文語境中的“官僚主義”，學術話語中逐漸使用“科層制組織”來代替“官僚制”描述政府組織形態(tài)?，F代科層制組織具有層級節(jié)制的政令通達體系、橫向組織結構的職能“分殊化”、排除人情因素的“非人格化”、體現現代法治和管理要求的“遵章守制”等基本特征。[14](PP.74-80)從而讓現代科層制組織適應了工業(yè)社會的治理需要，因而被包含政府組織在內的幾乎所有大型組織采用。然而，科層制組織先天不足，如組織結構和職位關系固化、保守和抵制革新、過度剛性、效率低下等問題。[15](PP.139-158)中國超大治理疆域和多層級政府體系相疊加塑造出“條塊分割”管理體制，使得科層制組織弊端得以放大。在信息化高度不確定與高度復雜的治理情境下，更會造成政令統一性與執(zhí)行靈活性、遵從規(guī)則與目標置換、科層規(guī)則非人格化與行政關系人緣化之間的悖論[16]，最終陷入“碎片化”治理困境，亟需找到破解路徑。

迄今為止，數字化是破解現代科層制組織中“碎片化”治理最為有效的方式。管理學有一條基本原理，組織的管理幅度和管理寬度受制于管理能力和技術條件，因此需要構建層級節(jié)制和職能“分殊化”相結合的組織結構。信息時代引入數字化的技術工具后，組織內部信息傳遞、溝通、監(jiān)管的能力得到大幅提升，因此組織的管理幅度和寬度都可以延展開來，近年來流行的扁平化組織、網絡化組織、合作制組織都是信息化時代組織適應性變革的結果。同樣，組織職能“分殊化”引發(fā)組織協調需求驟增。伴隨治理情境復雜多樣和治理任務繁重，傳統協調手段和技術支撐往往捉襟見肘。但數字化技術便捷性、即時化的強大溝通功能提升了科層制組織的協調能力，特別是大數據、云計算、人工智能、物聯網等技術運用于政府治理當中，使得跨部門、跨層級、跨地區(qū)的復雜協同成為可能。概而言之，數字化賦能使得政府能夠完成傳統治理情境下技術條件無法支撐的服務半徑和服務內容，持續(xù)優(yōu)化升級政府服務質量、服務范圍和服務效率。

(三)治理轉型：數字化賦能驅動服務型政府迭代升級

打造一個“良善政府”(“Good Government”)一直是近代以來世界各國的普遍訴求。到20世紀90年代，“良善政府”的基本價值共識逐漸形成，特別是以“重新發(fā)現市場”作為經濟政策基礎的改革探索使得人們以市場效率為參照“重新發(fā)現了政府”。這是因為，人類“越來越清楚地意識到，除非政府能設計并實施適當的公共政策，能公平、透明、高效地配置資源，并能對社會福利與公民的經濟要求做出有效的回應，否則，無論是市場還是民主都不能良好運作或者根本就不能運作。因此，人們便將好政府明確地添加到發(fā)展議程中”[17](PP.1-21)。在中國使命型政黨初心使命和地方政府創(chuàng)新“錦標賽”的雙重驅動下，誕生于21世紀初學術著作并被中央采納的“服務型政府”，就是中國情境下“良善政府”的理想形態(tài)。

服務型政府是學者從我國地方政府創(chuàng)新實踐中歸納提煉出來的理論概念，并非西方新公共服務理論的簡單翻版。1992年黨的十四大確立了發(fā)展社會主義市場經濟的目標，客觀上要求政府“有形之手”從微觀經濟領域收縮，在此背景下服務型政府理念逐漸在浙江等沿海地區(qū)萌發(fā)，并催生了服務型政府理論。[18]張康之提出“服務型政府”概念之時就論述了其內涵，強調服務型政府“就是為人民服務的政府,用政治學的語言表述是為社會服務,用專業(yè)的行政學語言表述就是為公眾服務,服務是一種基本理念和價值追求,政府定位于服務者的角色上,把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨”[6]。盡管我們一直探索打造一個服務型政府，但這種理想目標只能逐步實現，無論是前現代社會還是現代社會，政府能力極大地受到治理理念、治理方式和治理工具的制約。

信息化時代來臨，數字化不僅為我國打造一個“良善政府”植入了現代化技術工具，重塑適應數字化時代治理情境要求的組織結構，而且也解構了管理者頭腦中原有的思維模式，并促成體驗和意義的重新建構。[19](PP.137-138)可以說，數字化技術引導我們重新定義“良善政府”，豐富拓展了服務型政府的內涵和邊界，這對被視為政府理想形態(tài)的服務型政府的服務對象、服務內容、服務方式提出了更高要求。當然，這些要求并非一蹴而就，而是逐步豐富和完善的，不少學者對這一數字政府的治理轉型過程進行了階段劃分。例如，有學者在公共管理的變遷歷程中認識數字政府建設，提出了三階段論：首先，把20世紀80年代中期至2002年標注為新公共管理運動的鼎盛期，數字化開始萌生；其次，把2002至2010年標注為第一代數字治理，也即以集中式和網絡為基礎的數字治理，其基本特征是組織重構和整合、“一站式”服務等；最后，把2010年以來的數字政府標注為第二代數字治理，以分布式與數據庫引導為基本特征。[20]國內數字政府建設與國外的階段大致相同，逐步從公開向“放管服”改革、簡政放權以及“互聯網+政務服務”等轉型，體現了從信息公開向提升服務質效迭代升級的變革趨勢，為我國建設超越西方治理的服務型政府提供了“彎道超車”的歷史契機。[10]

三、數字化賦能服務型政府建設的實踐圖景

本研究之所以選擇浙江數字化賦能服務型政府建設的實踐創(chuàng)新作為案例，以此觀察、描述和分析我國數字政府建設的發(fā)展進程、實踐特征及其發(fā)展趨勢，是因為浙江具備實踐和技術支撐兩個方面的優(yōu)勢。在實踐創(chuàng)新方面，早在2002年習近平在浙江工作時就謀劃部署并推進“數字浙江”建設，明確提出了推動經濟社會信息化和以信息化帶動工業(yè)化的要求[21](PP.37-38)，此后浙江先后實施了“四張清單一張網”“最多跑一次”“一件事”以及多跨協同應用場景等政府治理的數字化改革，實踐創(chuàng)新持續(xù)迭代升級。在技術支撐方面，浙江依托阿里巴巴等大型數字化企業(yè)，基本能夠做到在數字化應用方面長期“領跑”全國，并在一定程度上影響了全球政務科技領域的變革趨勢。

(一)技術驅動層面：持續(xù)推動數字化改革措施迭代升級

政府改革實質上反映為政府職能轉變。改革開放以來，中國政府職能已經發(fā)生了根本性轉變，總體上實現了從全能向有限、從人治向法治、從管制向治理、從發(fā)展向服務的轉型，貫穿其中的核心議題則是政府職能及其履職方式的轉變。進入21世紀以來，浙江在執(zhí)行中央部門“撤并重組”等改革舉措的基礎上，逐漸開始采取數字化改革方式來推動政府職能轉變，以數字化的持續(xù)性迭代升級倒逼政府自身變革。其主要歷程大致可以劃分為三個階段：

第一階段，辦公自動化和政府信息化(2002-2012年)。以2003年浙江省政府印發(fā)《數字浙江建設規(guī)劃綱要(2003—2007年)》為標志，浙江明確提出“數字浙江”建設的長遠目標，持續(xù)推進信息化基礎設施、電子政務和電子商務發(fā)展，推動網絡化、數字化、智能化等信息技術應用。電子政務的精髓可以用“政府上網”來描述，在通訊、廣電等信息網絡基礎設施率先實現全覆蓋的基礎上，全面建設各級政府門戶網站，主動把政策法規(guī)、政務活動、重要事項等內容盡可能地搬到網上，實現信息公開，以公開促公平，以公開促監(jiān)督。這個時期屬于我國數字治理的第一個階段，體現出依靠數字化手段提供“一站式”服務的基本特征，同時各地出現的“政務微博”“電視問政”“網絡問政”“網上信訪”等政府治理領域的實踐創(chuàng)新，其本質都是暢通民眾對政府監(jiān)督的數字化路徑。

第二階段，服務公開化和便捷化(2013-2016年)。以2013年浙江啟動實施的“四張清單一張網”改革為主要標志，全面推進“互聯網+政務服務”改革，由此率先在全國范圍內實現了政務服務網絡全覆蓋。所謂“四張清單”，就是“政府權力清單”“政府責任清單”“企業(yè)投資項目負面清單”“政府部門管理的專項資金清單”；所謂“一張網”，即指涉浙江政務服務網，要求行政審批事項全部上網?！八膹埱鍐我粡埦W”的理論意蘊體現在兩方面：對政府而言，要做到“清單”之外無權力，大幅削減政府的行政審批權限，以防止權力濫用和權力尋租；對企業(yè)而言，則意味著“負面清單”未列即可為，由此釋放市場活力。兩年多時間內，浙江通過“政府權力清單”把42個省級部門的1.23萬項行政職權消減至4092項，建立全程代理和集中審批制度，有力推動了中央簡政放權落地落實。[22]

第三階段，服務集成化和應用場景(2017年至今)。以2016年底啟動并于次年全面深化推廣的“最多跑一次”改革為初始標志，掀起了數字服務場景化變革的序幕?！白疃嗯芤淮巍备母锏幕竞x是人民群眾及企事業(yè)單位到政府辦事，申報材料齊全并且符合法定程序的，要實現“最多跑一次、最好不用跑”的目標?！白疃嗯芤淮巍备母镌趯嵺`中持續(xù)升級，如諸暨市提出實施“一網通辦”“一證通辦”“一窗通辦”“城鄉(xiāng)通辦”改革；2019年，又迭代升級出“一件事”改革；2021年在全面數字化改革中，再次迭代升級為跨部門、跨層次、跨地區(qū)協同的應用場景，可謂巧借數字技術實現了“百姓不出門，盡辦天下事”。

(二)組織重塑層面：持續(xù)加強縱向聯動與橫向協同治理

在數字政府建設中，浙江始終聚焦政府職能轉變，運用數據化工具優(yōu)化縱向任務傳導和橫向協同治理，以更好滿足社會需求，體現了數字化賦能服務型政府建設的初衷和使命?！爸袊畽C構改革的核心是適應經濟和社會發(fā)展的需要來調整政府機構的結構與運行,重點調整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關系。”[23]改革開放以來，浙江以民營經濟、縣域經濟、塊狀經濟為特征的地方經濟發(fā)展迅猛，一個重要的“組織密碼”就是持續(xù)加強縱向聯動和橫向協同治理，推動政府職能重心持續(xù)下移和不斷轉變，為市場經濟發(fā)展奠定了制度基礎。

在“前半段”改革中，中央主要通過對政府組織結構進行重塑來推動政府職能轉變，不僅體現為組織結構調整，更體現為省、市、縣、鎮(zhèn)四級權責關系優(yōu)化。因為“地方政府職能轉變是政府職能轉變的落地之舉，其是否到位在一個側面體現著政府職能轉變的終極效應”，“地方政府職能轉變的主要任務是接、放、管”，“需要在接準、放實、管好上有深刻的理解和實際的推動”[24]。改革開放以來，當各地在實施以黨政機構“撤并重組”為主要內容的政府機構改革時，浙江實施了以省、市、縣、鎮(zhèn)四級政府權責關系優(yōu)化和政府職能重心下移為主要特征的改革。早在20世紀80年代初期，為適應市場經濟發(fā)展需要，浙江就創(chuàng)造了兼容財政“省管縣”和行政“市管縣”的行政體制，此后十余年間實施了多輪次“強縣擴權”和“擴權強縣”改革，2007年啟動推進“強鎮(zhèn)擴權”改革，持續(xù)加碼的改革舉措破解了政府職能重心下移過程中的效應衰減問題，為縣域經濟和鎮(zhèn)域經濟發(fā)展提供了制度支撐，也為數字化賦能服務型政府提供了“制度空間”。

在“后半段”改革中，持續(xù)升級的數字措施更好地推動實現了橫向部門間、地區(qū)間的協同治理與縱向聯動治理?！霸谝怨倭胖平M織體系為基本結構的國家管理體制中，中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間也形成了一種‘委托—代理’關系，地方政府接受中央政府的委托、下級政府接受上級政府的委托行使相應的國家管理權限?！盵25]那么，在通過下放行政審批權來實現政府職能重點下移的過程中，如何避免由于信息不對稱而可能造成的地方政策執(zhí)行異化[26]，確保組織變革的初衷落地落實。實際上，由于在“四張清單一張網”“最多跑一次”“一件事”等改革以及多跨協同應用場景過程中，持續(xù)迭代升級的數字化賦能讓上級政府的管理、監(jiān)督以及橫向協同能力全面提升，從而保障了政府職能重心下移的實現。調研發(fā)現，在楓橋鎮(zhèn)便民服務大廳可以現場辦理602項便民服務，村級便民服務中心可以辦理198項便民服務，甚至村民足不出戶就能享受到便捷的公共服務，其實現基礎即為無處不在的數字化工具。

(三)治理變革層面：持續(xù)推進實現“以人民為中心”的轉型

改革開放以來，浙江堅持“走改革路、吃改革飯”，持續(xù)不斷地推動政府治理改革創(chuàng)新，堅持向縣域和鎮(zhèn)域下放行政審批和管理權限，推動治理重心下移。這一改革思路可分為兩個方面：第一，從“面子”看，其主要訴求是更加高效、更加快捷地履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和生態(tài)環(huán)境保護的職能；第二，從“里子”看，其本質還是為了建設服務型政府，更好地滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要以及市場主體發(fā)展的需要。

無論是初期階段的辦公自動化和“政府上網”，還是后來的政務服務數字化和集成化改革，都深度嵌入了“服務”的理念，整個改革過程鮮明地體現了“以人民為中心”的基本價值訴求和實踐特征。例如，在浙江各地標準化建設縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、行政村(社區(qū))政務服務中心或便民服務中心，“一站式”集成化提供政務服務，用“數據多跑路”代替“群眾少跑路甚至不跑路”。在后續(xù)改革實踐中，“最多跑一次”還不斷地衍生出升級版，例如社會治理領域“最多跑一地”、群眾和企業(yè)服務“一件事”改革、數字化場景應用等，這些改革舉措都蘊含了“以人民為中心”的價值偏好。在數字化嵌入的過程中，始終體現了一種樸素的理念，即人民需要什么樣的服務，政府就提供什么樣的服務。

2021年以來，浙江啟動實施了全面數字化改革，從省級層面構建“152”的數字化改革框架，其中：“1”是指“一體化智能化公共數據平臺，“5”是指數字機關、數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治,“2”是指理論體系和制度規(guī)范體系。2022年“152”框架體系升格為“1612”，其中：第一個“1”和“2”的含義不變，“6”則是在“5”的基礎上增加“數字生態(tài)”，同時把數字機關升格為“黨建統領整體智治”，6個大系統對應全面深化改革的7個領域，第二個“1”則是指“基層治理系統”。從“152”到“1612”，劃定了服務型政府建設的跑道。實際上，這里的“數字政府”體現為小政府，而整個框架是圍繞“大政府”來構造設計的，從數據共享平臺、主要應用系統以及數字治理的理論體系、制度規(guī)范等維度，系統性、整體性、變革性重塑政府治理的組織結構、治理理念、治理方式以及治理模式，是對傳統思維方式、認識模式和治理工具的顛覆性變革，是對基于科層制組織政府治理模式的徹底再造。

盡管全面數字化改革依托現有的科層制組織體系，但多跨協同應用場景完全顛覆了傳統科層治理模式。數字化賦能的基本邏輯是用戶導向，即根據用戶需求開發(fā)數字化場景應用，重構服務流程，依靠跨層級跨部門的數據協作，高效率高質量地滿足企業(yè)和群眾需求，規(guī)避了傳統科層模式依靠“繁文縟節(jié)”開展跨部門跨層級協同治理引起的低效、“中梗阻”、行政傲慢等弊端。2022年2月，浙江省公布了88項2021年數字化改革獲獎名單，涉及四級政府各領域的數字化場景應用，正是數字化賦能服務型政府的硬核成果。近代工業(yè)社會以來，科層制組織被廣泛運用，但是科層制組織的弊端與其優(yōu)勢特征如影隨形，始終無法根除。然而，數字化改革讓我們看到了突破科層制組織局限性的可能。如“一碼管地”“浙里興村共富”“產業(yè)大腦”、不動產司法處置“一件事”改革、“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革、“移動法院”“基層公權力大數據監(jiān)督應用”“浙里人才管家”等數字化場景應用，打破了科層制的部門壁壘，提升了治理效能，為人類提供了一種重塑科層制組織治理模式的可行方案。

四、數字化賦能服務型政府建設的未來路向

改革開放四十多年來，“我國持續(xù)不斷深化行政體制改革，轉變政府職能，建設服務型政府，取得了巨大的成功，形成了中國特色的政府治理模式或政府治理的中國經驗，在世界上產生了廣泛而深遠的影響”[27]。在這個變革歷程中，數字化賦能起到技術驅動和支撐作用，互聯網、物聯網、云計算、大數據等持續(xù)迭代升級的數字化技術驅動政府治理變遷，構建并不斷升級“以人民為中心”的治理體系和治理模式，強化了公共服務供給與政府數字化變革之間的緊密聯系。[28]可以預見，未來數字化還將繼續(xù)賦能服務型政府建設。

(一)“技術治理”已經并將繼續(xù)成為服務型政府的驅動力量

數字化技術、數字化思維和數字化認知已經反映到生產、生活與治理等各領域。“技術型治理已全面體現于治理的體制、機制、過程與理念之中”，由此衍生出“治理創(chuàng)新的枝節(jié)化、政府管理的數字化、治理過程的智能化、組織技術的密織化、民眾權利的民生服務替代，它們相互疊加而形構日益鮮明的治理形態(tài)”[29]，成為治理現代化轉型不可或缺的元素。因此，政府唯有積極適應，主動融入數字化變革的大潮，掌握數字化技術，適應數字化思維和數字化認知。數字化思維和數字化認知，可以理解為“計算”的概念，例如技術治理必然要求政府治理降低成本和提高效能，而降低治理成本和提升治理效能是建設服務型政府的必然要求。在此意義上，“技術治理”的繼續(xù)強化就是服務型政府持續(xù)實現的過程。在智慧治理時代，建設服務型政府必須重視數字化技術的驅動和倒逼作用，脫離數字化賦能而空談服務型政府的建設目標和實現路徑，都是不切實際的想象。

(二)政府變革中的“整體智治”的特征和趨勢必將繼續(xù)強化

“整體智治”是整體性治理理論在數字化治理情境中的具體運用，是整體治理與數字治理的深度融合。人類已經進入數字化時代，數字化技術變革的趨勢則是“智能化、智慧化”迭代升級。雖然科層制組織結構層級節(jié)制的縱向結構和職能“分殊化”的橫向結構適應了工業(yè)時代專業(yè)性需求，但不可否認的是，隨著信息化時代高度復雜性和高度不確定性增加，同時伴隨著通信和信息傳遞即時化，簡單依靠機構“撤并重組”“大部制”等傳統方式，無法應對“條塊分割”的行政管理體制衍生出來的“碎片化”治理困境。公民不斷升級的高品質公共服務期望值，要求服務型政府建設持續(xù)走向更高效能，保持更高回應性，而這種治理效能與回應性要求，只有借助持續(xù)迭代升級的數字化技術賦能才可能變成現實。“整體智治”具有政府治理數字化、需求回應高效精準化、治理實踐整體化等特征[28]。據此判斷，服務型政府模式的雛形已經在浙江“整體智治”的改革中得到初步體現?；谡憬瓕嵺`甚至可以大膽預測，這種以“整體智治”推進服務型政府建設的路徑，是被證明成效最為凸顯的實踐，并有可能全面重塑政府治理模式。

(三)“以用戶為導向”理念是數字化賦能服務型政府的關鍵

服務型政府的關鍵在“服務”，要實現服務型政府的目標，首先必須厘清概念體系中的“服務型政府”強調的是為誰服務、誰提供服務、如何提供服務、提供何種服務等問題。郁建興把“最多跑一次”改革評價為“一場‘以人民為中心’的公共管理改革”，是推動“以政府為中心”的公共管理向“以人民為中心”的公共管理轉型的過程。[1]從浙江實踐看，服務型政府的旨趣就是讓公民便捷地獲取高品質公共服務，而數字化則是通過后臺運作的方式提供了實現路徑。然而，改革過程中也產生了“條塊分割”的印痕，一些部門出現的“數字孤島”“信息孤島”正是線下“碎片化”治理在“線上”的映射，一些數字化應用項目只實現了“數據上網”，個別政府部門推出的數字化項目便于部門職能履行，離“好用易用”還存在較大差距，甚至造成了一定程度的“數字鴻溝”和“數字難民”。以此為鑒，要摒棄數字政府建設實踐中可能出現的“為數字化而數字化”思維，堅持“以用戶為導向”的理念來設計和推進實施政府數字化改革項目，把用戶的滿意度與獲得感作為重要評價依據。[30]本質上而言，數字化賦能服務型政府建設就是持續(xù)推動政府數字化轉型蘊含的工具性邏輯、服務型政府蘊含的價值性邏輯、數字化重塑政府組織結構和治理模式的過程性邏輯的深度疊加融合。[31]

(四)制度和規(guī)則重構是數字化賦能服務型政府建設的重要保障

黨的十九屆四中全會以制度建設為主題，試圖依靠制度建設推動國家治理現代化。道格拉斯·C. 諾斯(Douglass C. North)認為，“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束”，“制度通過為人們提供日常生活的規(guī)則來減少不確定性?！盵32](PP.3-4)那么制度是如何形成的呢？對此，德國制度經濟學家柯武剛(Wolfgang Kasper)有過經典論述，他認為禁止機會主義和不可預見行為的規(guī)則以維持社會秩序從而創(chuàng)造社會信任的規(guī)則就是制度，并把制度分為“內在制度”與“外在制度”兩種類型，前者通過漸進式的反饋機制和調整機制實現演化，后者則是人為設計出來強加于社會并通過政府這種權威機構執(zhí)行。[33](P.3)從長遠來看，當前政府的數字化轉型處于起步階段，理論體系和制度規(guī)范體系尚處于“短缺狀態(tài)”，更加需要通過政府的法規(guī)政策探索構建具有適應性和自我進化特征的制度規(guī)則體系，讓數字政府得以規(guī)范發(fā)展。浙江在啟動實施全面數字化改革時，同步部署探索構建數字化改革的理論體系以及制度規(guī)范體系，顯然是清楚地意識到了制度規(guī)范體系的重要性，以及當前數字政府建設領域制度規(guī)范供給缺乏的現狀。我們期待，浙江在政府的數字化轉型中探索形成管用有效的理論體系和制度規(guī)范體系。

五、結論與討論

第四次技術革命已經將人類帶入以數字化和萬物互聯的信息化時代，因此政府治理數字化轉型已成為世界各國順應信息化時代發(fā)展趨勢的必然選擇。當然，由于國情社情區(qū)別，具體通過數字化轉型打造一種什么樣的政府形態(tài)，在不同國家政府治理變革實踐中必然表現出差異性?！胺招驼笔潜就翆W者從我國地方政府創(chuàng)新實踐中提煉歸納而成的政府研究理論范式，并被中央政府采納作為我國政府治理變革的理想形態(tài)。為此，本研究遵循實踐創(chuàng)新驅動理論創(chuàng)新的基本邏輯，采用“技術驅動—組織重塑—治理轉型”作為分析框架，以浙江政府數字化轉型實踐為案例，深描和分析了數字化賦能我國服務型政府建設的理論邏輯、實踐圖景和未來路向(見圖1)。分析發(fā)現，數字化賦能服務型政府建設既豐富了服務型政府的理論范式和實踐圖景，也拓展了政府治理數字化轉型的過程內涵，實際上兼容了政府治理變革的技術邏輯、服務型政府建設的價值邏輯以及數字化重構政府組織形態(tài)和治理模式的過程邏輯。在此，還要強調以下幾點：

圖1 數字化賦能服務型政府

(一)數字化賦能服務型政府建設既是一種實踐表達也是一種理論范式

從實踐表達來看，包括數字政府建設在內的數字中國建設已經漸次鋪開，只有為這種數字化治理過程提供一種理論支撐，才能更好地推動政府治理在方式和工具方面的實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新?；诖?，未來的服務型政府建設將著眼于深化技術治理的場景性，同時需要持續(xù)強化用戶導向并提升用戶體驗。當然，數字技術的迭代升級也需要設置相應的制度規(guī)約，方能讓數字化賦能背景下的服務型政府建設行穩(wěn)致遠。從理論范式來看，服務型政府和數字政府都已經各自成為一種獨立的政府治理理論范式，本研究的立論點則是嘗試推動服務型政府建設的價值訴求與數字政府建設的技術偏好在數字賦能服務型政府建設的過程中實現融合，從而豐富理論研究的內涵和邊界，為數字政府建設的實踐提供一種可能的理論解釋。

(二)數字化賦能服務型政府建設是政府治理的一種整體性系統性重塑

縱觀服務型政府建設在技術驅動和價值偏好交互融合中的演進脈絡，可以發(fā)現在信息化時代，數字化工具、數字化思維和數字化認知從技術驅動、組織重塑、治理模式等維度推動實現了政府治理變革的全方位重塑。這個變革過程體現出如下特點：一是技術治理，信息化時代的技術驅動治理變革就是通過數字化賦能推動政府治理走向理性化、科學化、精細化[31]；二是系統性，所謂系統化就是數字化驅動政府從理念、組織、制度、職能以及治理模式等方面實現全面重塑；三是“整體智治”，如何讓誕生于工業(yè)化時代具有層級節(jié)制和職能“分殊化”特征的科層制組織突破“孤島思維”，從“政府作為一個整體”的高度為社會提供公共服務，是尚待破解的難題。數字化恰恰為“破題”提供了思路和工具，特別是后臺運行的數字化手段將政府變成一個面向公眾的“用戶導向的界面”以滿足用戶需求，由此完成了治理意涵、治理關系、治理結構的整體性再造。

(三)數字化賦能服務型政府是我國政府治理趨向理想形態(tài)的重要路徑

“服務型政府”是從我國政府治理實踐創(chuàng)新中誕生的一個概念，2004年被中央政府采納作為我國政府治理變革的理想形態(tài)，并將其基本職能界定為“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。此后15年，中央政府關于我國政府治理變革的理想形態(tài)及其職能邊界始終保持不變，直到2019年黨的十九屆四中全會增加“生態(tài)環(huán)境保護”的內涵，令“服務為本，人民至上”的內涵更為具體可感。在第四次工業(yè)革命縱深推進的當下，數字治理能力亦成為評價服務成效的關鍵。通過浙江實踐圖景的深描，我們發(fā)現數字化賦能已經成為并將繼續(xù)成為我國服務型政府建設的重要路徑。據此，我們甚至可以大膽預測，以技術驅動、“整體智治”、用戶導向和制度重塑為特征的數字賦能服務型政府建設，可能在未來實踐中被塑造為一種具有國際競爭力的政府治理模式。

(四)要警惕數字化技術對于服務型政府建設可能產生的負面效應

數字技術是一把“雙刃劍”，既能推動政府治理走向高效化、智慧化和簡約化，但過于依賴數字化技術也可能導致潛在風險。其一，技術風險。如果數字系統自身存在技術漏洞，或因身份識別認證、接口訪問鏈接、下載預設模板錯誤等技術缺陷，則會造成數字政府平臺失靈。其二，管理風險。如果不能很好地駕馭數字技術，則可能陷入“被數字治理”“數據孤島”“數據難民”等困境。其三，監(jiān)管風險。伴隨數字技術滲入政府服務范圍的不斷擴大，政府對數據的調取、流動、使用和存儲都可能存在監(jiān)管盲區(qū)，進而造成監(jiān)管失效和數據濫用等。其四，安全風險。如果數字政府系統存在漏洞、缺陷和后門，黑客通過隱蔽方式對核心數據進行刪除、修改、移動和銷毀等，則會導致國家安全風險指數級增長。因此，在大數據時代，我們需要利用好數字化技術賦能服務型政府建設，但是也要警惕潛在風險和深層危機，做到防微杜漸、居安思危，筑牢數字政府的安全底線。