黃心怡

（績(jī)溪縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 績(jī)溪 245300）

0 引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理作為城市化建設(shè)發(fā)展中的重要內(nèi)容，在城市化發(fā)展速度和發(fā)展進(jìn)程持續(xù)加速背景下，為了進(jìn)一步控制城鄉(xiāng)發(fā)展差距，需要進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)共同富裕目標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)主要是將農(nóng)村和城市當(dāng)成統(tǒng)一整體，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，進(jìn)一步縮減城鄉(xiāng)之間的貧富差異，構(gòu)建相對(duì)完善城鄉(xiāng)發(fā)展體系，充分滿足人們差異化需求。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理分析

1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

為促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，需要同步實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展以及城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作，同時(shí)在整體規(guī)劃建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃利用各種土地資源，減少城鄉(xiāng)建設(shè)中土地資源的浪費(fèi)問題，充分激發(fā)出土地資源經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值，支持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，本質(zhì)是將城市和鄉(xiāng)村當(dāng)成統(tǒng)一整體，進(jìn)一步減少城市和鄉(xiāng)村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，構(gòu)成相對(duì)系統(tǒng)完善的城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)，充分滿足人們對(duì)于生活環(huán)境和生活條件的不同需求，在制定城鎮(zhèn)化制度前，需要深入目標(biāo)區(qū)域開展實(shí)地考察，聯(lián)系實(shí)地考察結(jié)果創(chuàng)建相對(duì)完善規(guī)劃體系，擺脫紙上談兵的問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中需要第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題所在，形成針對(duì)性的解決對(duì)策，支持城鎮(zhèn)化方案有序?qū)嵤1]。

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系可以分為四種類型，分別是村莊規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃以及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。而村莊、鎮(zhèn)以及城市等規(guī)劃中同樣存在總體規(guī)劃。城市規(guī)劃中涵蓋控制性詳細(xì)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、總體規(guī)劃以及修建性全面規(guī)劃。城市近期發(fā)展中的分區(qū)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃、控制性規(guī)劃屬于城市整體規(guī)劃中的下層規(guī)劃，為此需要以城市整體規(guī)劃作為基礎(chǔ)參考依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系具體如圖1 所示，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)以及土地管理和人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，隨著我國開始推出城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)政策，代表鄉(xiāng)村和城市之間的隔閡被進(jìn)一步打破，引領(lǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)工作進(jìn)入全新發(fā)展時(shí)期。想要充分激發(fā)土地資源優(yōu)勢(shì)，需要率先處理好土地管理以及城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾。政府需要立足大局，加強(qiáng)宣傳法律知識(shí)，使人們準(zhǔn)確分辨自身合法權(quán)益，減少非法占地問題發(fā)生。

圖1 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

1.2 土地管理

我國幅員遼闊，地大物博，但在人口數(shù)量持續(xù)擴(kuò)大背景下，土地資源重要性越加突出，不斷發(fā)展和健全土地資源管理機(jī)制對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，為此需要針對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)利用，形成相對(duì)完善的土地管理制度，支持城鄉(xiāng)穩(wěn)定建設(shè)發(fā)展。為了全面優(yōu)化土地資源利用開發(fā)，需要重視土地資源管理，形成完善的管理制度，明確土地資源開發(fā)、利用等方面的問題，準(zhǔn)確判斷相關(guān)問題對(duì)于土地資源應(yīng)用的影響，以及土地資源應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值。假如未能對(duì)土地管理中各種問題進(jìn)行有效處理，還會(huì)影響城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，為此需要科學(xué)管理土地資源，聯(lián)系我國土地資源管理需求，形成完善的管理制度，在全面提升土地資源管理經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值基礎(chǔ)上，優(yōu)化土地營(yíng)養(yǎng)水平，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。土地資源管理作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的長(zhǎng)期性發(fā)展內(nèi)容，實(shí)際管理工作中容易受到人文環(huán)境和自然環(huán)境等因素的影響，為此需要土地管理部門聯(lián)系歷史治理經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)理論，創(chuàng)建科學(xué)的土地資源管理機(jī)制，指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的有序發(fā)展[2]。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源管理重要作用

土地資源始終是社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的核心動(dòng)力，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展同樣也無法脫離土地資源有效支持，土地資源管理屬于一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)，可以從某種程度上對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生一定影響，通過科學(xué)管理土地資源，可以有效保障城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作順利實(shí)施，控制經(jīng)濟(jì)收入差距，減少城鄉(xiāng)發(fā)展差異，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。立足于城市發(fā)展層面分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)不但會(huì)影響城市居民發(fā)展利益，還和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展密切相連。盡管我國土地面積較廣，但土地資源相對(duì)有限，在人口數(shù)量持續(xù)提升以及城市空間不斷延伸、擴(kuò)張背景下，進(jìn)一步增加了土地資源管理壓力，為此需要相關(guān)土地管理機(jī)構(gòu)針對(duì)現(xiàn)有土地資源實(shí)施科學(xué)開發(fā)與有效管理，提升土地資源利用率，充分滿足人們的城市化發(fā)展要求。實(shí)施土地管理不但能夠?yàn)槌青l(xiāng)建設(shè)規(guī)劃提供相應(yīng)發(fā)展空間，還可以打造一種較為舒適的生活場(chǎng)景，支持城鄉(xiāng)持續(xù)建設(shè)發(fā)展[3]。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地資源管理對(duì)策

3.1 提升土地資源利用效率

中共十八大后，高質(zhì)量發(fā)展為主導(dǎo)的空間規(guī)劃開始從建設(shè)型朝著治理型方向發(fā)展，在人民對(duì)美好生活向往以及生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)下，更為重視空間織布和生態(tài)修補(bǔ)，突出發(fā)展效益和發(fā)展質(zhì)量。土地資源管理作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)保障，需要重點(diǎn)關(guān)注土地資源的利用開發(fā)問題，嚴(yán)格審批相關(guān)文件，全面嚴(yán)查各種類型的城鄉(xiāng)用地，針對(duì)未能實(shí)施合理規(guī)劃的土地資源需要嚴(yán)禁開發(fā)工作，及時(shí)制止那些不滿足開發(fā)規(guī)定要求的土地資源開發(fā)工作，提升土地資源利用的科學(xué)性與合理性，優(yōu)化土地資源整體經(jīng)濟(jì)效益。擴(kuò)大土地資源綜合利用率，幫助緩解新時(shí)期的土地資源短缺問題，爭(zhēng)取使有限的土地資源能夠發(fā)揮出最大價(jià)值，幫助城市建設(shè)發(fā)展順利解決供需矛盾問題，科學(xué)利用土地資源，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中減少土地資源消耗和浪費(fèi)。比如我國南方某一林場(chǎng)，為了進(jìn)一步提升土地資源利用率，林場(chǎng)在針對(duì)整個(gè)桉樹林實(shí)施種植中通過帶狀形式增加種植榿木以及格木等品種，豐富了桉樹林系統(tǒng)物種，提升了物種多樣性，有效控制了病蟲害，減少病蟲害防控方面的成本支出，有效改善了由于長(zhǎng)期對(duì)相同類型樹種進(jìn)行種植而形成的土壤貧瘠問題，并在有限土地資源基礎(chǔ)上提升土地資源所形成的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為此在林場(chǎng)種植中，可以選擇利用分帶種植措施實(shí)施全面推廣[4]。

3.2 明確土地應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)

高質(zhì)量發(fā)展和堅(jiān)守底線相融合，對(duì)生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間進(jìn)行科學(xué)布局，對(duì)元素配置、空間格局以及戰(zhàn)略定位三者關(guān)系進(jìn)行有效處理，提升空間布局和戰(zhàn)略定位一致性，統(tǒng)一要素配置和戰(zhàn)略定位，優(yōu)化創(chuàng)新用途管理制度。土地資源在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中具有重要作用，因此應(yīng)該盡量避免盲目的開發(fā)利用，嚴(yán)格按照土地管理制度實(shí)施科學(xué)分配，確定土地應(yīng)用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提升土地資源綜合利用效率。在土地資源開發(fā)中，需要聯(lián)系具體標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)于不同類型土地資源，對(duì)應(yīng)開發(fā)方式各不相同，為此需要明確規(guī)定各種類型土地的適用開發(fā)利用方式以及開發(fā)內(nèi)容，聯(lián)系現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r和土地管理制度實(shí)施相關(guān)操作，明確土地資源應(yīng)用發(fā)展方向，確定土地資源應(yīng)用目的，提升土地資源利用的計(jì)劃性和針對(duì)性，同時(shí)在土地資源實(shí)際應(yīng)用中，一旦發(fā)現(xiàn)某些不合理利用的問題，需要進(jìn)一步考慮現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r和根本制度進(jìn)行合理調(diào)整與修改。相關(guān)政府部門需要科學(xué)指導(dǎo)土地資源利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)施土地規(guī)劃主要為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源規(guī)劃，設(shè)計(jì)編制村莊發(fā)展規(guī)劃，支持土地利用方式轉(zhuǎn)型，提升土地資源循環(huán)利用效率，使建設(shè)用地規(guī)模滿足土地利用規(guī)劃要求，合理控制年度用地面積，減少盲目投資和土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.3 完善土地管理制度

理順責(zé)權(quán)界限，一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)政府是國土空間規(guī)劃中的權(quán)責(zé)邊界確定邏輯基礎(chǔ)，為此在編制規(guī)劃中，需要以城市政府事權(quán)為核心，合理設(shè)計(jì)滿足現(xiàn)實(shí)需求和用地問題的空間政策和空間規(guī)劃。審批規(guī)劃中，需要和上級(jí)政府事權(quán)有效對(duì)應(yīng)，提煉后形成剛性、精簡(jiǎn)的空間規(guī)劃內(nèi)容。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)持續(xù)發(fā)展背景下，需要進(jìn)一步健全相關(guān)管理制度，利用健全的土地資源管理制度能夠進(jìn)一步提升土地資源的開發(fā)利用質(zhì)量，幫助城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程順利解決各種土地管理問題。在設(shè)計(jì)土地管理制度中，需要系統(tǒng)考察當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源分布特征、地理環(huán)境狀況以及土地環(huán)境，開展深入考察，同時(shí)對(duì)應(yīng)技術(shù)人員需要重點(diǎn)分析調(diào)查結(jié)果，按照因地制宜基礎(chǔ)原則合理設(shè)計(jì)相應(yīng)的管理制度，聯(lián)系各個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)需求差異，完善基礎(chǔ)土地管理制度，規(guī)范用地，合理劃分土地資源，進(jìn)一步提升土地綜合利用價(jià)值，減少利益沖突，控制土地資源浪費(fèi)問題，提升土地資源綜合利用率，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

3.4 堅(jiān)持相關(guān)方針政策指導(dǎo)

把多規(guī)合一相關(guān)試點(diǎn)定位成宏觀引導(dǎo)下的綜合空間規(guī)劃，進(jìn)一步突顯長(zhǎng)期性、空間性和綜合性，注重規(guī)劃編制方式、融合過程。4 規(guī)中基礎(chǔ)內(nèi)容為空間落地規(guī)劃，即城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用綜合規(guī)劃，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《土地管理法》中進(jìn)一步明確指出，村莊、城市、集鎮(zhèn)規(guī)劃，需要和土地利用綜合規(guī)劃順利銜接。想要進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源管理，需要對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)部門嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)要求，根據(jù)高效利用、控制總量以及結(jié)構(gòu)優(yōu)化等基礎(chǔ)原則，提升土地資源管理工作的規(guī)范化水平，形成相對(duì)完善的管理制度，形成硬、嚴(yán)、控和保的四字方針，提升土地管理力度。保即保障，保障土地資源供應(yīng)，政府需要進(jìn)一步優(yōu)化土地審批程序，對(duì)土地資源進(jìn)行合理安排，嚴(yán)格審核建設(shè)單位各項(xiàng)要求，同時(shí)促進(jìn)新增建設(shè)用地能夠順利交付于開發(fā)商手中，迎合項(xiàng)目用地建設(shè)需求。針對(duì)各種民生用地以及重點(diǎn)項(xiàng)目，需要把支柱產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)以及各種新興產(chǎn)業(yè)當(dāng)成首推產(chǎn)業(yè)，提供充足的建設(shè)用地。并對(duì)各種空地和廢棄用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、開發(fā)工作，激發(fā)土地資源價(jià)值，提升土地作用，為順利開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提供充足用地資源?？丶磳?duì)土地資源利用實(shí)施嚴(yán)格控制，促進(jìn)土地結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化調(diào)整，合理利用相關(guān)政策，對(duì)高污染高耗能項(xiàng)目以及重復(fù)性低產(chǎn)能項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格控制，支持集約化項(xiàng)目，全面提升城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展效率，對(duì)土地資源進(jìn)行全面盤活，輸送新鮮血液，助力城市持續(xù)建設(shè)發(fā)展。嚴(yán)主要是嚴(yán)格，因?yàn)橥恋刭Y源十分有限，在具體應(yīng)用中也存在明確底線，而嚴(yán)守底線本質(zhì)上也是為民生負(fù)責(zé)，應(yīng)該促進(jìn)土地從質(zhì)和量的層面實(shí)現(xiàn)飛躍式發(fā)展，進(jìn)一步健全發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展責(zé)任，在開展建設(shè)活動(dòng)中，提升耕地保護(hù)力度。硬主要是強(qiáng)硬，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法力度，大力懲戒各種惡勢(shì)力和違法行為，嚴(yán)懲非法用地問題，形成嚴(yán)格的法律手段進(jìn)行有效制止，除此之外，還可以利用多種媒介手段進(jìn)行普法宣傳，提升人們耗地保護(hù)意識(shí)。

3.5 優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面需要進(jìn)一步健全基礎(chǔ)體系，統(tǒng)籌兼顧，對(duì)城鄉(xiāng)土地分配問題實(shí)施科學(xué)規(guī)劃，減少土地浪費(fèi)問題，減少耕地占用。為此需要政府進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)以及土地管理各項(xiàng)政策規(guī)定，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系整體構(gòu)建中，需要政府各個(gè)部門之間進(jìn)行積極討論和溝通，互相協(xié)調(diào)配合，不斷擴(kuò)大對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，健全基礎(chǔ)制度建設(shè)，利用該種方法能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)快速轉(zhuǎn)化。為此處于現(xiàn)有工作中，需要進(jìn)一步優(yōu)化土地規(guī)劃效果，科學(xué)利用土地資源，同時(shí)在具體的工作實(shí)踐中，深化各個(gè)部門聯(lián)系，擴(kuò)大周圍環(huán)境保護(hù)效果，針對(duì)城鄉(xiāng)管理實(shí)施科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理增設(shè)各種環(huán)境保護(hù)設(shè)施，滿足綠地面積建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，選擇節(jié)約型城鄉(xiāng)規(guī)劃方案。

合理劃定銜接禁建區(qū)以及限建區(qū)域，限建區(qū)和禁建區(qū)屬于兩規(guī)生態(tài)安全載體，對(duì)應(yīng)劃分標(biāo)準(zhǔn)分歧進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成兩規(guī)生態(tài)不一致核心原因，為此需要統(tǒng)一限建區(qū)和禁建區(qū)對(duì)應(yīng)劃定標(biāo)準(zhǔn)，而兩種區(qū)域劃分主要差異可以從特殊生態(tài)安全用地以及基本農(nóng)田用地劃定方面體現(xiàn)出來，需要從該種層面入手積極尋求突破口。兩規(guī)限建區(qū)和禁建區(qū)對(duì)應(yīng)管理措施如表1 所示。

表1 兩規(guī)限建區(qū)和禁建區(qū)管理對(duì)策

4 結(jié)語

綜上所述，在城市化建設(shè)速度持續(xù)加快背景下，土地資源利用面積相繼增加，城市建設(shè)速度不斷加快和日益短缺的土地資源之間呈現(xiàn)出更加突出的矛盾。為此本文從城市規(guī)劃和土地規(guī)劃等方面入手，考慮當(dāng)下城市規(guī)劃中土地資源利用問題，提出加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地資源管理的有效措施，提升土地整治標(biāo)準(zhǔn)化水平，促進(jìn)土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，支持我國有序?qū)嵤┏青l(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作。