曹春霞 曹 穎 張 邯 CAO Chunxia, CAO Ying, ZHANG Han

0 引言

從1990年到2020年，我國城鎮(zhèn)化率從26.4%增長至63.9%，年均增長率約1.25個(gè)百分點(diǎn)，這一快速城鎮(zhèn)化的過程以大量的新城新區(qū)建設(shè)為主要推動(dòng)力，其中“1992年10月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立上海市浦東新區(qū)”更是一個(gè)里程碑式的象征。其后，大量的新城、新區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)。關(guān)于新城、新區(qū)的概念尚存在一定爭議，筆者認(rèn)為兩者都是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中城市空間的一種外在物質(zhì)形式，只是處于不同的發(fā)展階段、具有不同的邏輯模式，新城主要出現(xiàn)在規(guī)劃理念中，新區(qū)則更多出現(xiàn)在政府文件中。技術(shù)邏輯和行政邏輯的雙重疊加才是新城新區(qū)得以快速發(fā)展的要義，因此，本文暫不討論兩者的差異，而是將新區(qū)作為新城的一種形式來理解。目前，我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入從速度增長向質(zhì)量提升的換擋期，筆者結(jié)合重慶市新城規(guī)劃建設(shè)的歷程，分析當(dāng)前的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，探索未來新城規(guī)劃建設(shè)的路徑。

1 新城發(fā)展的內(nèi)涵及動(dòng)力機(jī)制分析

1.1 新城的概念內(nèi)涵與規(guī)劃路徑

新城建設(shè)始于第二次世界大戰(zhàn)后的英國，早期是為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后倫敦等大都市中心城區(qū)人口增長和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇引發(fā)的資源要素過度集聚而設(shè)立的新城鎮(zhèn)。根據(jù)《英國大不列顛百科全書》，“新城”是“一種規(guī)劃形式，其目的在于通過在大城市以外重新安置人口，設(shè)置住宅、醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)，設(shè)置文化、休憩和商業(yè)中心，形成新的、相對(duì)獨(dú)立社區(qū)”[1]。我國的新城規(guī)劃建設(shè)既有對(duì)特大城市的部分功能疏解，也包括在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，通過新城建設(shè)來適度擴(kuò)大城市規(guī)模，發(fā)揮集聚作用、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。顧朝林[2]從城市治理視角提出中國的“新城”是國家改革開放的產(chǎn)物。武敏等[3]總結(jié)我國“新城”的本質(zhì)是體現(xiàn)國家和地方政府發(fā)展意圖的空間載體，其根本特征是相對(duì)于中心城區(qū)的“新”，具有“新空間”“新功能”“新主體”3個(gè)方面內(nèi)涵。張捷[4]綜合中國新城發(fā)展的實(shí)際情況，借鑒國外新城發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確界定了新城建設(shè)理念所包含的核心特征，“出于特定的政策目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)；位于大城市郊區(qū)，有永久性綠地與中心城市相隔離；交通便利、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美，能分擔(dān)大城市區(qū)域中心城市的居住功能及產(chǎn)業(yè)功能的、具有相對(duì)獨(dú)立性的城市社區(qū)”。從上述概念內(nèi)涵來看，新城建設(shè)已不局限于解決城市郊區(qū)化問題，而是作為一個(gè)覆蓋面廣泛且綜合的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，逐步成為國家和地區(qū)整體發(fā)展戰(zhàn)略中非常重要的一部分[5]。

關(guān)于新城的規(guī)劃發(fā)展路徑，學(xué)界進(jìn)行了多方探索。趙民[6]認(rèn)為，成功的新城建設(shè)必須強(qiáng)調(diào)功能發(fā)展的多元化及社會(huì)發(fā)展的相對(duì)平衡，多元化的新城產(chǎn)業(yè)是新城實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)，不同城市及地區(qū)之間要有功能“錯(cuò)位”，以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展。王穎等[7]總結(jié)了國內(nèi)特大城市新城建設(shè)成功的4個(gè)技術(shù)層面和2個(gè)政策層面的關(guān)鍵條件。一是人口規(guī)模，如何在較短時(shí)期內(nèi)成功集聚較多人口是新城發(fā)展的關(guān)鍵，并且人口規(guī)模不應(yīng)少于30萬；二是與主城的空間距離，保持30—50 km適當(dāng)距離，過近會(huì)加劇大城市蔓延擴(kuò)張，過遠(yuǎn)則增加交通成本，削弱對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力；三是與主城的交通聯(lián)系，包括通勤時(shí)間和便利度等；四是就業(yè)和文化上的吸引力，這是新城良性發(fā)展的重要因素。政策層面即政府支持和規(guī)劃指導(dǎo)等。鄭德高[8]總結(jié)了新城發(fā)展的內(nèi)外動(dòng)因，提出內(nèi)因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及技術(shù)進(jìn)步對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的影響所產(chǎn)生的把新城作為重要試驗(yàn)場的需求。外因是城市規(guī)劃理論一直在尋找理想人居環(huán)境，從對(duì)城鄉(xiāng)兼有的花園城市的探索到大中小協(xié)調(diào)發(fā)展的大都市圈，這些理論正好為新城發(fā)展提供重要的支撐。

1.2 近30年我國新城發(fā)展的3大動(dòng)力

筆者認(rèn)為，我國新城建設(shè)的主要?jiǎng)恿τ?點(diǎn)。

一是政策紅利。改革初期采取的發(fā)展路徑是讓一部分人先富起來，然后帶動(dòng)另一部分人富起來，在城鎮(zhèn)化模式上也是突出重點(diǎn)地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，一批國家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)的新區(qū)、高新區(qū)（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）、經(jīng)開區(qū)（經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）、工業(yè)園區(qū)紛紛成立，各類傾斜政策集中于此，促使人口、資金、生產(chǎn)生活要素快速聚集。這一點(diǎn)是新城快速城鎮(zhèn)化的重要外因。

二是人口紅利。前30年國家人口數(shù)量的總體優(yōu)勢，加之城鎮(zhèn)化的低起點(diǎn)，促使一大批進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和高校畢業(yè)生涌入新城新區(qū)，為城市帶來了源源不斷的生產(chǎn)者、消費(fèi)者。這一點(diǎn)是近30年我國新城快速發(fā)展的主要內(nèi)因。

三是市場紅利。新城的選址往往是交通區(qū)位、資源稟賦較好的位置，通過人口和經(jīng)濟(jì)要素的集聚、信息和物資的交換，增強(qiáng)了資本和市場的吸引力，強(qiáng)者恒強(qiáng)的馬太效應(yīng)在新城新區(qū)的建設(shè)中尤為突出。

2 重慶新城規(guī)劃建設(shè)歷程回顧及面臨的挑戰(zhàn)

2.1 重慶新城規(guī)劃建設(shè)歷程回顧

重慶位于中國西南、長江上游，地處中國地勢二三級(jí)階梯的過渡地帶，地理區(qū)位獨(dú)特，是西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，是“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。重慶全域面積為8.24萬km2，其中，中心城區(qū)5 473 km2，相當(dāng)于上海的中心城與郊區(qū)的面積之和，或北京的中心城區(qū)與城市發(fā)展新區(qū)的面積之和。2020年重慶市城市常住人口為3 205萬人，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到69%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地為2 530 km2；中心城區(qū)常住人口為1 034萬人，城鎮(zhèn)建設(shè)用地為958 km2。

重慶中心城區(qū)的發(fā)展歷程始終與新城的規(guī)劃建設(shè)相伴相生。建市以來，城市集中布局于中梁山與銅鑼山之間、長江與嘉陵江交匯的區(qū)域；1984年江北機(jī)場開始建設(shè)；1990年通航，奠定了城市向北的基礎(chǔ)；1991年成立重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（高新區(qū)），城市開始向西拓展；1993年成立重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（經(jīng)開區(qū)），城市開始向東拓展；2001年重慶北部新區(qū)掛牌，城市向北拓展趨勢明顯加快；2003年重慶大學(xué)城設(shè)立，城市向西拓展的動(dòng)力再次加強(qiáng)；2004年內(nèi)環(huán)高速建成通車，中部槽谷的北部新區(qū)與西部槽谷的大學(xué)城、東部槽谷的經(jīng)開區(qū)開始聯(lián)動(dòng)發(fā)展；2009年外環(huán)高速公路通車，城市建設(shè)突破兩山屏障，三大槽谷的新興組團(tuán)發(fā)展動(dòng)力增強(qiáng)；2010年兩江新區(qū)設(shè)立，城市向北拓展再度加速（見圖1）。

圖1 重慶中心城區(qū)30年來空間拓展演變圖Fig.1 The evolution of space expansion in the central urban area of Chongqing in the past 30 years

2.2 重慶新城建設(shè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

進(jìn)入城鎮(zhèn)化的換擋期后，重慶發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，外部性的政策紅利仍將持續(xù)一段時(shí)期。2021年10月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，為推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長極提供了根本遵循和重要指引，明確提出重慶“以建成高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活新范例為統(tǒng)領(lǐng)，在全面深化改革和擴(kuò)大開放中先行先試，建設(shè)國際化、綠色化、智能化、人文化現(xiàn)代城市，打造國家重要先進(jìn)制造業(yè)中心、西部金融中心、西部國際綜合交通樞紐和國際門戶樞紐，增強(qiáng)國家中心城市國際影響力和區(qū)域帶動(dòng)力。以長江、嘉陵江為主軸，沿三大平行槽谷組團(tuán)式發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)兩江新區(qū)、西部（重慶）科學(xué)城等，重塑‘兩江四岸’國際化山水都市風(fēng)貌”[9]。在此背景下，區(qū)域?qū)用娴恼叽碳?、重大功能設(shè)施的布局仍將有效助推重慶的新城建設(shè)，此為有利一面。

另一方面，城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動(dòng)力面臨較大的壓力，人口紅利逐漸弱化。2020年底重慶城鎮(zhèn)化率已到達(dá)69.5%，城鎮(zhèn)化進(jìn)程趨緩的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。近10年，重慶年均增長32.1萬人，居全國第11位，年均增速1.1%，居全國第9位。2020年重慶60歲及以上人口比重占21.87%，居全國第5位，其中65歲及以上的人口比重占17.80%，居全國第2位。新增勞動(dòng)力不足、老齡化問題突出也成為制約重慶新城建設(shè)的重要內(nèi)在因素。

3 新階段下重慶新城規(guī)劃建設(shè)構(gòu)想及實(shí)施路徑

面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的現(xiàn)實(shí)情況，正在編制的重慶市國土空間總體規(guī)劃提出，要充分利用“兩江”“四山”的生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢，構(gòu)建“一核五城”的空間格局[10]（見圖2）。其中“一核”為“兩江四岸”核心區(qū)，“五城”包括中部歷史母城、東部生態(tài)之城、西部科學(xué)之城、南部人文之城和北部智慧之城。中部歷史母城和南部人文之城的規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)體現(xiàn)在城市有機(jī)更新上，以實(shí)現(xiàn)城市功能再造為主要手段，而其他“三城”則與上海的五大新城類似，是本輪規(guī)劃中提出的需要重點(diǎn)打造的3個(gè)新城。北部智慧之城依托兩江新區(qū)重點(diǎn)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，打造智能化新興城區(qū)；西部科學(xué)之城依托高新區(qū)、大學(xué)城重點(diǎn)推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研一體化，實(shí)現(xiàn)科技引領(lǐng)城市發(fā)展；東部生態(tài)之城依托廣陽島、經(jīng)開區(qū)重點(diǎn)推動(dòng)綠色化發(fā)展，打造未來生態(tài)城市樣板。

圖2 重慶中心城區(qū)“一核五城”的空間格局圖Fig.2 The spatial pattern of "one core and five cities"in the central urban area of Chongqing

3.1 北部智慧之城：產(chǎn)業(yè)筑城的規(guī)劃實(shí)施路徑

3.1.1 智慧之城的發(fā)展基礎(chǔ)

北部智慧之城是兩江新區(qū)由新區(qū)向新城轉(zhuǎn)變的升級(jí)產(chǎn)物。兩江新區(qū)是內(nèi)陸第一個(gè)國家級(jí)開發(fā)開放新區(qū)，已具有較好的發(fā)展基礎(chǔ)，在國家和地區(qū)雙重政策優(yōu)勢的疊加下，其區(qū)域引領(lǐng)職能更為突顯，經(jīng)濟(jì)總量和增速在國家級(jí)新區(qū)中排名領(lǐng)先，領(lǐng)跑全國，人口和經(jīng)濟(jì)要素的聚集能力不斷增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)高速聚集，形成了汽車、電子、高端裝備制造3大支柱產(chǎn)業(yè)并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)效率不斷提高，地均產(chǎn)出不斷提升。目前擁有1個(gè)空港（江北機(jī)場）、2個(gè)水港（果園港、寸灘港）、2個(gè)高鐵站（重慶北站、復(fù)盛站）和6個(gè)貨運(yùn)站（木耳、龍盛、魚嘴、水土、江北機(jī)場站、唐家沱）的支撐體系，初步形成了以汽車、裝備制造等為代表的先進(jìn)制造業(yè)集群和以現(xiàn)代物流、金融服務(wù)等為特點(diǎn)的特色服務(wù)業(yè)體系，在產(chǎn)業(yè)格局上呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)要素高度集聚、工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)，充分體現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)集聚推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路。當(dāng)然，在發(fā)展中也遇到產(chǎn)業(yè)鏈“兩頭在外”、核心技術(shù)不足等問題。無論是傳統(tǒng)制造研發(fā)，還是電子信息都存在原材料本地化程度低、技術(shù)國際化程度低等問題。在空間布局上存在建設(shè)用地散點(diǎn)布局、產(chǎn)城融合集聚不夠等問題。

3.1.2 產(chǎn)業(yè)筑城的規(guī)劃實(shí)施路徑

在產(chǎn)業(yè)體系上，銜接“十四五”規(guī)劃提出的產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建“4大先進(jìn)制造業(yè)集群+4大特色現(xiàn)代服務(wù)業(yè)+N個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”的智慧產(chǎn)業(yè)平臺(tái)體系。同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈向中高端上移，打造一批產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)+產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、建設(shè)智慧城市，高標(biāo)準(zhǔn)高水平打造“制造重鎮(zhèn)”“智慧名城”的核心承載區(qū)和應(yīng)用示范樣板區(qū)。

在空間格局上，構(gòu)建“兩江引領(lǐng)、三心集聚、區(qū)塊協(xié)同、多網(wǎng)融合”的總體空間格局[11]（見圖3），落實(shí)“兩江四岸”城市發(fā)展主軸，以節(jié)點(diǎn)平臺(tái)引領(lǐng)城市空間發(fā)展，突出區(qū)塊互動(dòng)，促進(jìn)生態(tài)網(wǎng)、交通網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)、公共服務(wù)網(wǎng)和信息網(wǎng)“五網(wǎng)”融合發(fā)展，提升人流、物流、資金流、信息流疊加效應(yīng)，提升城市能級(jí)，建設(shè)智慧城區(qū)。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建智慧驅(qū)動(dòng)新格局，推動(dòng)“產(chǎn)城景”深度融合，為高品質(zhì)生活提供動(dòng)力源。強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)、完善配套功能，豐富拓展特色智能應(yīng)用場景，構(gòu)建集智慧創(chuàng)新、智慧展示、智能制造的城市新空間。

圖3 北部智慧之城空間格局示意圖Fig.3 Schematic diagram of the spatial pattern of the Northern Smart City

3.2 西部科學(xué)之城：科技興城的規(guī)劃實(shí)施路徑

3.2.1 科學(xué)之城的發(fā)展基礎(chǔ)

西部科學(xué)之城有著得天獨(dú)厚的區(qū)位條件優(yōu)勢，處于成渝中軸的重要節(jié)點(diǎn)上，是助推成渝相向發(fā)展的重要引擎，在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中有著重要的戰(zhàn)略意義?？茖W(xué)城的發(fā)展有著良好的科技創(chuàng)新基礎(chǔ)。在科技資源上，從2003年大學(xué)城設(shè)立后，到現(xiàn)在已經(jīng)形成14所高校、100多個(gè)研發(fā)平臺(tái)、60多家科技服務(wù)平臺(tái)的空間集聚，地區(qū)科教資源富集。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，從1991年最早成立的高新區(qū)及隨后的微電子產(chǎn)業(yè)園開始，已經(jīng)形成電子信息產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，目前已經(jīng)擁有2個(gè)國家級(jí)園區(qū)、7個(gè)市級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、3個(gè)口岸平臺(tái)。西部科學(xué)之城科創(chuàng)元素加速匯聚，創(chuàng)新動(dòng)能持續(xù)增強(qiáng)，創(chuàng)新人才不斷涌入，已經(jīng)形成新一代信息技術(shù)、生命健康、綠色低碳及智能制造、高技術(shù)服務(wù)4大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

3.2.2 科技興城的規(guī)劃實(shí)施路徑

西部科學(xué)之城的發(fā)展聚焦打造“科學(xué)家的家，創(chuàng)業(yè)者的城”，目標(biāo)愿景是塑造“未來之城，夢想之城”，力求建設(shè)成具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心核心區(qū)、引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的綜合性國家科學(xué)中心、推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展新引擎、人與自然和諧共生的高品質(zhì)生活宜居區(qū)和鏈接全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的改革開放先行區(qū)。

在科技創(chuàng)新上，以科學(xué)主題“鑄魂”。進(jìn)一步集聚大裝置、大平臺(tái)、大院所、大產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)聚集“創(chuàng)新”，推動(dòng)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈融合，構(gòu)建教學(xué)、研究、設(shè)施、實(shí)驗(yàn)、機(jī)構(gòu)，以及人才、企業(yè)、金融、交易、交流“五個(gè)科學(xué)”和“五個(gè)科技”的創(chuàng)新體系，著力提升持續(xù)創(chuàng)新能力、資源整合能力、產(chǎn)業(yè)生成能力和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力。

在空間布局上，構(gòu)建“一核四片多點(diǎn)”的格局[12]（見圖4）?！耙缓恕笔羌刍A(chǔ)科學(xué)研究和科技創(chuàng)新功能的核心引擎，集中力量建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心的高新區(qū)直管園，另外涉及的4個(gè)行政區(qū)作為“四大創(chuàng)新片區(qū)”進(jìn)行支撐。同時(shí)，通過打造高效的城市大腦讓科學(xué)城更健康、更聰明、更安全。

圖4 西部科學(xué)城空間格局示意圖Fig.4 Schematic diagram of the spatial pattern of the Western Science City

3.3 東部生態(tài)之城：生態(tài)營城的規(guī)劃實(shí)施路徑

3.3.1 生態(tài)之城的發(fā)展基礎(chǔ)

東部生態(tài)之城位于中心城區(qū)東部槽谷、長江生態(tài)文明灣區(qū)，嶺、谷、槽、溪、峽、灣、島、泉、湖泊、溶洞等生態(tài)資源富集，“江城、江鎮(zhèn)、江村”有機(jī)融合，是國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范區(qū)。其中，6 km2的廣陽島是長江上游最大的江心綠島，具有“長江風(fēng)景眼、重慶生態(tài)島”的美譽(yù)；以廣陽島為核心構(gòu)建的168 km2的智創(chuàng)生態(tài)城，是重慶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的核心引領(lǐng)區(qū)，已經(jīng)成為重要的城市功能名片之一。

3.3.2 生態(tài)營城的規(guī)劃實(shí)施路徑

一是突出生態(tài)“場景”營城。打造美好生活場景體系，構(gòu)建以青山筑底、水網(wǎng)為脈、簇群生長、以景塑形的山水田園都市空間格局。營造“青山綠水”的生態(tài)游憩場景，“詩意棲居”的未來生活場景，“智慧創(chuàng)新”的生態(tài)產(chǎn)業(yè)社區(qū)場景。

二是聚焦“綠色+”發(fā)展路徑。加快推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，不斷提升發(fā)展的“含綠量”“含新量”“含金量”。以廣陽島智創(chuàng)生態(tài)城引領(lǐng)示范“大生態(tài)”產(chǎn)業(yè)，依托全域生態(tài)、文化資源全面發(fā)力“大文旅”產(chǎn)業(yè)，以國際生物城培育壯大“大健康”產(chǎn)業(yè)，依托山地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)做強(qiáng)現(xiàn)代化“大農(nóng)業(yè)”產(chǎn)業(yè)，打造重慶綠色改革創(chuàng)新的“中國碳谷”。

三是重構(gòu)城鄉(xiāng)空間格局。塑造“城市組團(tuán)、特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村聚落”3類城鄉(xiāng)單元隨自然生長、簇群布局的有機(jī)融合空間形態(tài)[13]（見圖5）。擦亮山水林田湖草生態(tài)底色，圍繞生態(tài)的8個(gè)要素做好生態(tài)治理。構(gòu)建由沿江藍(lán)道、濱水綠道、山嶺風(fēng)景道等構(gòu)成的多層次慢行網(wǎng)絡(luò)。規(guī)劃城市風(fēng)廊，引江風(fēng)、山風(fēng)入城市組團(tuán)內(nèi)部，讓城市更加透氣涼爽。

圖5 東部生態(tài)城空間格局示意圖Fig.5 Schematic diagram of the spatial pattern of the Eastern Eco-city

在生態(tài)營城的發(fā)展理念下，廣陽島上原規(guī)劃的經(jīng)營開發(fā)項(xiàng)目全部取消，僅規(guī)劃新建兩處公共建筑，以生態(tài)文明示范和教育培訓(xùn)為主要功能。同時(shí)，以地方法規(guī)形式出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)廣陽島片區(qū)規(guī)劃管理的決定》，將168 km2的智創(chuàng)生態(tài)城分別劃定為10 km2核心管控區(qū)、41 km2重點(diǎn)管控區(qū)和117 km2協(xié)調(diào)管控區(qū)，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的建筑高度、強(qiáng)度、密度、色彩等制定相關(guān)要求。

4 對(duì)未來新城規(guī)劃建設(shè)的若干思考

4.1 新城發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

首先，從人口紅利來看，驅(qū)動(dòng)新城發(fā)展的勞動(dòng)力因素正在逐漸消失。人口增速的拐點(diǎn)早在前幾年就已經(jīng)到達(dá)，根據(jù)不同學(xué)者的預(yù)測，人口的峰值基本上會(huì)在2025年前后的某個(gè)時(shí)間點(diǎn)到來。2021年全國新增人口僅48萬，二胎的紅利已經(jīng)在70后、80后身上得到充分釋放，三胎政策在短期內(nèi)難以形成有效刺激，人口的新一輪較快增長粗略估計(jì)也要再等20年。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化率已步入緩慢增長的階段，未來我國人口面臨兩個(gè)問題：一是廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力日益減少，新城建設(shè)初期所需的生產(chǎn)型勞動(dòng)力面臨短缺；二是知識(shí)型勞動(dòng)崗位需要大量時(shí)間培育，而新城發(fā)展初期所能提供的崗位以生產(chǎn)型居多，就業(yè)崗位的供需之間存在錯(cuò)位，這也將弱化新城對(duì)這批人群的吸引力。

其次，從政策紅利來看，依靠政策傾斜驅(qū)動(dòng)新城發(fā)展的模式將不可持續(xù)。過去30年的新城很大程度上有賴于國家和地方的政策紅利支撐其快速發(fā)展，在黨的十八屆五中全會(huì)提出共享發(fā)展理念，以追求全民共同富裕的背景下，少數(shù)人、少數(shù)地區(qū)先富裕起來再帶動(dòng)多數(shù)人、多數(shù)地區(qū)的發(fā)展模式恐怕難以為繼。

最后，互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展帶來的地域扁平化趨勢將使新城的區(qū)位優(yōu)勢難以凸顯。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，新城的選址往往具有較好的交通區(qū)位優(yōu)勢，這也是過去新城快速發(fā)展的重要因素之一。但隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日新月異及快速普及，傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式都將面臨重組。尤其是訂單式的生產(chǎn)、物流配送方式可能會(huì)打破新城的區(qū)域優(yōu)勢地位，很多生產(chǎn)、生活要素可以無需在新城進(jìn)行中轉(zhuǎn)，而直接以點(diǎn)到點(diǎn)的方式在郊區(qū)甚至偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村之間進(jìn)行要素流通。

4.2 新城發(fā)展的規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略

上述挑戰(zhàn)很難從規(guī)劃角度解決。但筆者認(rèn)為仍可以采取一些積極的規(guī)劃應(yīng)對(duì)方式。

一是合理確定新城的選址布局。未來在一張白紙上描繪理想藍(lán)圖的新城建設(shè)模式將不復(fù)存在，更多地需要在現(xiàn)有的發(fā)展基礎(chǔ)上進(jìn)行迭代升級(jí)。例如重慶的兩江新區(qū)就是在過去北部新區(qū)的基礎(chǔ)上提質(zhì)擴(kuò)容，重慶的西部科學(xué)城也是在大學(xué)城、微電園基礎(chǔ)上整合再造。

二是重構(gòu)新城的發(fā)展動(dòng)力機(jī)制。未來的新城核心不在于城市建設(shè)面貌方面的“新”，而是發(fā)展內(nèi)涵與動(dòng)力方面的“新”。新的內(nèi)涵和新的動(dòng)力，就是要進(jìn)一步聚焦人的多元需求，以滿足人民對(duì)美好生活的向往為導(dǎo)向，提供高品質(zhì)、差異化、有溫度的空間供給，從生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)回歸到生活驅(qū)動(dòng)，空間尺度從以車為本回歸到以人為本。新增空間、新建設(shè)施不再是主要的助推器，更多地需要探索新的生產(chǎn)組織模式、新的生活需求方式、新的城市治理手段。不再簡單地依賴政策傾斜、人口數(shù)量集聚，更多地需要依靠區(qū)域性要素的組織統(tǒng)籌、技術(shù)人才的合理配置來激發(fā)新城的活力。

三是提升新城的規(guī)劃布局理念。從產(chǎn)業(yè)筑城、科技興城、生態(tài)營城的角度，塑造以詩意棲居、智慧辦公、智能制造、綠色交通為特征的產(chǎn)、城、景、文深度融合的新城場景。在規(guī)模尺度方面，新城應(yīng)規(guī)模適度，建立與空間績效相掛鉤的評(píng)價(jià)體系，避免貪大，避免帶來地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，走“小即是美”的道路。在功能業(yè)態(tài)方面，新城不再需要大量的新建房地產(chǎn)、商業(yè)商務(wù)樓宇，不宜追求超高層、標(biāo)志性建筑物，而是需要投入更多以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為依托的新基建，以綠色低碳循環(huán)利用為主的新能源。

四是協(xié)調(diào)新城老城兩者關(guān)系。新城既要疏解老城的功能，自身也要培育完善的城市服務(wù)能力，通過綜合性功能的完善來避免產(chǎn)生與老城之間的潮汐交通；還要延續(xù)老城的文化意向和人文底蘊(yùn)，做到“適境、留根、續(xù)脈”；更要提升城市的規(guī)模能級(jí)、產(chǎn)業(yè)能級(jí)、創(chuàng)新能級(jí)和服務(wù)能級(jí)，以此更好地參與區(qū)域競爭和合作，更好地發(fā)揮國家使命和區(qū)域責(zé)任。