呂一平 趙 民 LYU Yiping, ZHAO Min

20世紀(jì)上半葉，隨著田園城市的理念傳播和實(shí)踐示范，新城建設(shè)在英國的戰(zhàn)后復(fù)興中成為一項(xiàng)重要的國家戰(zhàn)略，并很快產(chǎn)生了世界范圍的影響力。盡管各國的新城建設(shè)大都是為了控制大城市蔓延而采取的一種空間發(fā)展對策，但由于制度背景和社會環(huán)境不同，各國之間的新城建設(shè)也存在著較多差異性。如英國、日本等國家興建新城是為了解決中心城市高度城市化所帶來的“城市病”，新城建設(shè)帶動了郊區(qū)化發(fā)展；而美國則是在經(jīng)歷了戰(zhàn)后繁榮期后，郊區(qū)蔓延引發(fā)了諸多城市問題，新城建設(shè)旨在控制郊區(qū)的無序擴(kuò)張[1]。在崇尚市場效率和“地方分權(quán)”的政治體制下，美國聯(lián)邦政府主要通過財(cái)政撥款、設(shè)立專項(xiàng)基金等經(jīng)濟(jì)機(jī)制來推進(jìn)聯(lián)邦法案的貫徹實(shí)施，對新城規(guī)劃建設(shè)基本上施以間接和柔性的指導(dǎo)。日本的新城立法在以往“中央集權(quán)”和“行政強(qiáng)權(quán)”的體制背景下，體現(xiàn)了“因應(yīng)”和問題導(dǎo)向的特征，并衍生了大量針對特定政策目標(biāo)、適用特定地域的規(guī)劃法規(guī)，而地方層面的實(shí)際立法權(quán)則比較有限。

新城建設(shè)是解決特定歷史時期城市發(fā)展問題的策略之一，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國新城的政策目標(biāo)也在隨之調(diào)整，新城規(guī)劃建設(shè)的公共政策屬性進(jìn)一步凸顯，因而需要在政策框架和法制保障方面做出新的探索。在此語境下，本文首先辨析國內(nèi)外新城的概念與制度基礎(chǔ)；然后分別闡述美國和日本的新城法制體系和演進(jìn)狀況，分析其核心問題和主要特征；最后探討對我國新城制度建設(shè)的啟示。

1 國內(nèi)外新城的概念與制度基礎(chǔ)

在美國，與新城對應(yīng)的概念為“規(guī)劃建設(shè) 的 社 區(qū) 或 城 市 ”（planned community or planned city），一般指在未經(jīng)開發(fā)的土地上經(jīng)過規(guī)劃設(shè)計(jì)而建設(shè)社區(qū)或城鎮(zhèn)。美國的新城建設(shè)主要經(jīng)歷了花園社區(qū)、邊緣城市到新城市主義的思想演變，出現(xiàn)了以新澤西州的雷德朋居住區(qū)、馬里蘭州綠帶城鎮(zhèn)、弗吉尼亞州的雷斯頓、馬里蘭州的哥倫比亞邊緣城市、弗羅里達(dá)州的錫賽德市等為代表的新城項(xiàng)目[2]11。新城的內(nèi)涵也隨之不斷演繹，從注重住區(qū)環(huán)境設(shè)計(jì)，營造分散、低密度的田園生活氛圍，到圍繞郊區(qū)購物中心等發(fā)展模式，以及建設(shè)自給自足、自由平等的綜合城鎮(zhèn)；后又倡導(dǎo)建設(shè)集中緊湊、公交導(dǎo)向的城市—區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。美國新城的發(fā)展展現(xiàn)了對理想居住環(huán)境的追求和市場響應(yīng)；在美國的土地流轉(zhuǎn)制度等背景下，市場在新城發(fā)展中的主導(dǎo)作用極為顯見。

日本新城的叫法為“ニュータウン”，是英國新城“new town”的直譯。根據(jù)日本國土交通省的定義和公布的名單，日本的新城是指滿足“1955年以后開始”“規(guī)劃戶數(shù)1 000戶以上或者規(guī)劃人口3 000人以上，地區(qū)面積在16 hm2以上”“郊外開發(fā)（開始時在人口集中地區(qū)（DID）以外的事業(yè)）”這些條件的住宅區(qū)開發(fā)地區(qū)；共有千余個新城開發(fā)項(xiàng)目[3]。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，日本開發(fā)面積超過300 hm2的新城總共有64個[4]，其中最具代表性的新城包括多摩新城、千葉新城、港北新城、千里新城和筑波科學(xué)城等。日本的大部分新城主要集中在3大都市圈，大致包括分布在大城市近郊滿足居住、娛樂需求的“臥城”和承擔(dān)某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)功能疏解的產(chǎn)業(yè)新城兩類[5]，具有規(guī)模小、數(shù)量多、公共住房政策引導(dǎo)和通勤鐵路配置等特征。在土地私有化的日本，建設(shè)大規(guī)模的住宅區(qū)一般需要通過一定的法律和行政程序（日本稱為“事業(yè)手法”）來獲取土地和開發(fā)許可，根據(jù)開發(fā)主體的不同可分為“新住宅市街地開發(fā)事業(yè)”“土地區(qū)劃整理事業(yè)”“開發(fā)許可制度”等“事業(yè)手法”[6]19。

我國的新城實(shí)踐始于1950年代的工業(yè)衛(wèi)星城建設(shè)。2010年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》出現(xiàn)了“新城新區(qū)”的概念。但多年以來，我國對“新城”始終沒有一個明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，新城的創(chuàng)設(shè)主要以上級政府批復(fù)的各城市總體規(guī)劃為依據(jù)。通過梳理國務(wù)院對各大城市總規(guī)的批復(fù)，與新城相關(guān)的表述有兩種：一種是用于描述城市空間結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)空間上形成多中心的網(wǎng)絡(luò)化格局，如北京、廣州、西安等城市；另一種是用于描述城鎮(zhèn)體系，強(qiáng)調(diào)對中心城區(qū)、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)起銜接作用的層級關(guān)系，如上海、天津、南京、武漢、沈陽、成都等城市。除“新城”外，還有“副中心”“新城組團(tuán)”“新市鎮(zhèn)”等與新城內(nèi)涵具有一定相似性的定義。在我國的土地和產(chǎn)權(quán)制度背景下，新城規(guī)劃建設(shè)的主體大都為地方政府；此外，相較發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，我國的新城建設(shè)尚缺乏明確的法律保障和穩(wěn)定的一攬子政策支持。

2 美國的新城建設(shè)與立法

2.1 美國新城發(fā)展與立法體系演進(jìn)

回顧美國的新城發(fā)展史，聯(lián)邦政府對新城規(guī)劃建設(shè)的介入和干預(yù)主要分為兩個階段（見圖1）。

圖1 美國新城的主要立法以及機(jī)構(gòu)設(shè)立時序Fig.1 Timeline of legislation and authorities establishment related to new towns in the US

（1）1930年代至1950年代中期：面向中低收入人群的救濟(jì)計(jì)劃、刺激再就業(yè)和提供可負(fù)擔(dān)住房。

在1930年代之前，新社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)主體多為私人開發(fā)商，面向中低收入的工薪家庭住宅需求。1923年成立了由建筑師、規(guī)劃師、社會學(xué)家等組成的美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（Regional Planning Association of America），在“田園城市”理念指導(dǎo)下，聯(lián)合開發(fā)商開展了一系列居住區(qū)設(shè)計(jì)的創(chuàng)新實(shí)踐[7]。

在1930年代大蕭條時期的“羅斯福新政計(jì)劃”背景下，國會制定了《國家住房法》（National Housing Act，1934），該法通過創(chuàng)建聯(lián)邦政府擔(dān)保的抵押貸款保險(xiǎn)計(jì)劃，允許銀行發(fā)行低成本貸款，從而使更多人易于獲得貸款，也利于恢復(fù)住房市場和改善住房條件[8]。此后《緊急救濟(jì)撥款法》（Emergency Relief Appropriation Act，1935）出臺，要求聯(lián)邦政府提供48億美元撥款作為長期建設(shè)項(xiàng)目的救濟(jì)資金，這曾是美國歷史上最大的公共援助救濟(jì)計(jì)劃[9]。根據(jù)該法授權(quán)，重新安置管理局（Resettlement Administration）牽頭實(shí)施了聯(lián)邦政府介入新社區(qū)建設(shè)的3個綠帶城鎮(zhèn)（Greenbelt Towns）。該類項(xiàng)目以靠近大城市、周圍環(huán)繞廣闊綠地、有自給自足的社區(qū)中心為共同特征，以較低的租金為中低收入人群提供可負(fù)擔(dān)的住房。同時，工程進(jìn)度管理局（Works Progress Administration）通過安排新社區(qū)的建筑、道路、橋梁等公共工程建設(shè)為數(shù)百萬人口提供了就業(yè)機(jī)會。至1950年代初，由于財(cái)政壓力過大和運(yùn)營艱難，聯(lián)邦政府最終出售了這些新社區(qū)的房產(chǎn)和土地。至此，這一輪聯(lián)邦政府介入的新城開發(fā)宣告結(jié)束[10]。

（2）1950年代中期至1970年代末期：以新城開發(fā)為對象的資助計(jì)劃、鼓勵增長并提出多維規(guī)劃目標(biāo)。

1950年代中期以后，為了促進(jìn)各州的發(fā)展，美國國會于1956年通過了《聯(lián)邦公路法》（Federal-Aid Highway Act，1956），聯(lián)邦政府投入300億美元用于建設(shè)41 000英里（約65 983 km）的州級公路系統(tǒng)。這是美國歷史上第二次大規(guī)模的高速公路建設(shè)的開始，極大地推動了城市郊區(qū)化發(fā)展。隨著中產(chǎn)階級遷往郊區(qū)的比例不斷提高，新城開發(fā)也逐漸從單一的居住區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的城鎮(zhèn)建設(shè)，同時也注重環(huán)境宜居、社會公平、生活高效等規(guī)劃目標(biāo)[2]15。

1965年美國聯(lián)邦政府成立了住房與城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development），負(fù)責(zé)管理有關(guān)社區(qū)發(fā)展的計(jì)劃和財(cái)政援助項(xiàng)目。1968年美國國會通過《住房和城鎮(zhèn)開發(fā)法》（Housing and Urban Development Act，1968），旨在消除貧困和種族不公平，宣布“未來10年內(nèi)建造或修復(fù)2 600萬套住房，其中600萬套用于低收入和中等收入家庭”的目標(biāo)。該法第四條“為新城土地開發(fā)融資擔(dān)?！蓖ǔ１环Q為“1968新城法”（New Communities Act of 1968），明確提出新城的7個規(guī)劃目標(biāo)，并授權(quán)住房和城市發(fā)展部部長指定新城資助項(xiàng)目，以及為新城開發(fā)商的土地開發(fā)提供貸款擔(dān)?；蛑苯訐芸頪11]。

1970年美國國會頒布新的《住房和城鎮(zhèn)開發(fā)法》，其中第七條“城市增長和新城開發(fā) 法 ”（Urban Growth And New Community Development）也被稱為“1970新城法”，提出要制定一個國家增長政策，鼓勵和支持各州、大都市地區(qū)、城市、縣、鎮(zhèn)和社區(qū)的合理、有序、高效發(fā)展，包括建設(shè)新城或?qū)ΜF(xiàn)有城鎮(zhèn)加以擴(kuò)建，并進(jìn)一步擴(kuò)大聯(lián)邦政府的貸款擔(dān)保限額。該法的另一重要之處是創(chuàng)建了社區(qū)發(fā)展公司。社區(qū)發(fā)展公司在住房和城市發(fā)展部部長的指導(dǎo)和監(jiān)督下履行職能，包括根據(jù)新城發(fā)展計(jì)劃向開發(fā)商提供貸款擔(dān)保和施行資金管理[12]。與1968年的立法相比較，該法更加關(guān)注居住環(huán)境的提升和城鎮(zhèn)的適當(dāng)增長，而不只是為中低收入人群提供住房。該法案共指定了位于內(nèi)城、大城市郊區(qū)、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的14個新城項(xiàng)目。此外，紐約州也啟動了一項(xiàng)相關(guān)計(jì)劃，為3個新社區(qū)提供開發(fā)補(bǔ)助[13]?；谠摲ǖ馁Y助計(jì)劃終因財(cái)政困難而難以持續(xù)，1975年美國聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部宣布不再接受新城開發(fā)的資助申請。

2.2 美國新城立法的核心問題

美國針對不同的發(fā)展階段和緊迫的社會問題，先后出臺的兩部《住房和城鎮(zhèn)開發(fā)法》有著不同的立法目標(biāo)。其中1968年法案著重于于通過新城建設(shè)提供住房和工作機(jī)會，1970年法案則更強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)的適當(dāng)增長和居住環(huán)境的提升（見表1）。法案中還明確了相關(guān)的財(cái)政支持、規(guī)劃協(xié)同以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等核心問題，包括：①授權(quán)聯(lián)邦政府為新城開發(fā)提供貸款擔(dān)保，規(guī)定貸款擔(dān)?？傤~的上限（1968年不超過2.5億美元，1970年提高至5億美元），以及單個項(xiàng)目貸款擔(dān)?？傤~的上限（1968年不超過1 200萬美元，1970年提高至5 000萬美元）；此外還授權(quán)聯(lián)邦政府為某些新城項(xiàng)目提供直接的財(cái)政補(bǔ)貼，規(guī)定聯(lián)邦政府對單個項(xiàng)目的補(bǔ)貼總額不能超過其成本的80%。②規(guī)定新城項(xiàng)目需要編制發(fā)展計(jì)劃，與所在地區(qū)的綜合規(guī)劃相契合。③規(guī)定設(shè)立咨詢委員會，以協(xié)助編制政府的城市政策報(bào)告，并規(guī)定報(bào)告的內(nèi)容，以統(tǒng)籌新城規(guī)劃建設(shè)和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；同時創(chuàng)立社區(qū)發(fā)展公司，該公司作為公立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理新城建設(shè)的貸款擔(dān)保事務(wù)。

表1 美國新城建設(shè)相關(guān)的兩版立法的政策目標(biāo)比較Tab.1 Comparison of Housing and Urban Development Act 1968 and 1970

不同于某些國家以新城為直接對象進(jìn)行全面綜合的立法，美國的新城建設(shè)相關(guān)立法主要是通過對住房、基礎(chǔ)設(shè)施等設(shè)立專項(xiàng)基金、提供貸款擔(dān)保、直接補(bǔ)貼等的授權(quán)，以激勵機(jī)制來保障新城政策的貫徹和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即對新城的規(guī)劃建設(shè)施以間接和柔性的引導(dǎo)。在政府與私人開發(fā)商合作開發(fā)新城的過程中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則、審核合格的受資助地區(qū)和開發(fā)商，以及運(yùn)作管理資金；私人開發(fā)商負(fù)責(zé)具體的土地開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營和管理。此外，州政府也可出臺針對低收入家庭的住房貸款、稅收優(yōu)惠等政策，市政府層面則是組織編制規(guī)劃（區(qū)劃法）以指導(dǎo)新城土地利用。

聯(lián)邦政府介入新城開發(fā)的兩輪立法，都伴隨著大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其本質(zhì)是在經(jīng)濟(jì)衰退的背景下以刺激經(jīng)濟(jì)增長為核心目標(biāo)的福利計(jì)劃。但與其他國家相比，美國的新城開發(fā)建設(shè)更體現(xiàn)市場為主的導(dǎo)向；新城或新社區(qū)普遍規(guī)模較小，距離中心城區(qū)較近。如馬里蘭州的哥倫比亞新城，吸引了約10萬人入住，但居民主要為中等收入及以上階層，曾一度引發(fā)對社會不公的爭議。

3 日本的新城建設(shè)與立法

3.1 日本新城立法體系的演進(jìn)

日本的新城建設(shè)歷經(jīng)近50余年，期間曾有多部法律法規(guī)出臺。從不同階段的立法重點(diǎn)來看，大致可以分為以下3個階段（見圖2）。

圖2 日本新城主要立法、機(jī)構(gòu)設(shè)立與相關(guān)規(guī)劃的出臺時序Fig.2 Timeline of legislation, authorities establishment, and planning related to new towns in Japan

（1）1950年代至1960年代中期：以公共住房供應(yīng)和區(qū)域協(xié)調(diào)為立法目標(biāo)。

1950年代初，日本在經(jīng)歷了二戰(zhàn)之后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后進(jìn)入了高速發(fā)展階段，大量就業(yè)人口從地方向都市圈遷徙，導(dǎo)致東京都心三區(qū)的人口與產(chǎn)業(yè)壓力急劇增大。為緩解人口過度集中帶來的住房短缺問題，日本政府曾分別于1950年、1951年和1955年制定《住房金融公庫法》 《公營住宅法》和《日本住宅公團(tuán)法》。主要措施包括提供長期低息貸款鼓勵購房和住宅開發(fā)，地方政府在中央政府補(bǔ)貼下建設(shè)廉租住房，中央政府設(shè)立住宅公團(tuán)進(jìn)行住宅開發(fā)等，以滿足不同階層的住房需要。至1965年，又出臺《地方住宅供給公社法》，據(jù)此各地相繼建立了地方版住房公團(tuán)—地方住宅供給公社[6]21；住宅公團(tuán)、地方住宅供給公社等公共機(jī)構(gòu)和鐵路公司、不動產(chǎn)公司等民間企業(yè)共同構(gòu)成了新城開發(fā)的主體。這一期間的住房政策為之后利用公共財(cái)政資金推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1956年，日本政府曾頒布《首都圈整備法》，提出“東京都市圈”（涵蓋東京都和周邊7縣）的概念，旨在建設(shè)集聚日本政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心的大都市區(qū)。區(qū)域內(nèi)劃定了建成區(qū)（既成市街地）、近郊區(qū)、城市開發(fā)區(qū)3類政策區(qū)，國土交通大臣可以指定適合發(fā)展為工業(yè)城市、住宅城市的區(qū)域?yàn)槌鞘虚_發(fā)區(qū)，以緩解工業(yè)和人口向現(xiàn)有城市集中的趨勢[14]。同時成立首都圈整備委員會，負(fù)責(zé)都市圈發(fā)展計(jì)劃的制定和調(diào)整。同年，根據(jù)該法制定《首都圈第一次基本規(guī)劃》，借鑒了諸如大倫敦地區(qū)那樣的“中心城—環(huán)形綠帶—衛(wèi)星城”空間結(jié)構(gòu)，以控制大都市的無限制蔓延。

1958年通過《首都圈郊區(qū)和城市開發(fā)區(qū)發(fā)展法》，鼓勵在城市開發(fā)區(qū)建設(shè)工業(yè)新城[15]；隨后1959年的《首都圈既成市街地限制工業(yè)法》要求限制在城市中心區(qū)新建大型工廠、大學(xué)和其他導(dǎo)致人口增長的設(shè)施[16]。至1963年，為直接指導(dǎo)居住新城的規(guī)劃建設(shè)，制定了《新住宅市街地開發(fā)法》，該法提出要為人口稠密的市區(qū)周邊地區(qū)提供大量住房，為有需要的居民提供適宜的居住環(huán)境，并對規(guī)劃編制、土地產(chǎn)權(quán)、政府和開發(fā)單位的事權(quán)等提出規(guī)定[17]。千里新城是根據(jù)該法建設(shè)的第一個新城，可謂為后來的新城規(guī)劃建設(shè)提供了樣板。

除首都圈外，日本還在這一階段分別頒布了《近畿圈整備法》（1963）、《近畿圈近郊區(qū)和城市開發(fā)區(qū)開發(fā)法》（1964）、《近畿圈既成市街地限制工業(yè)法》（1964）、《中部圈開發(fā)整備法》（1966），隨后還制定了相應(yīng)的基本規(guī)劃，其宗旨是縮小與首都圈的差距，從而減輕東京都的極化壓力。

（2）1960年代中期至1970年代初期：新城建設(shè)大規(guī)模展開、控制增長邊界與疏解城市功能并重。

由于人口增長的速度超過預(yù)期，且缺少綠帶保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)保障，東京中心城的建成區(qū)迅速蔓延到近郊區(qū)。在此背景下，1965年對《首都圈整備法》進(jìn)行了修訂，將近郊區(qū)改為近郊整備區(qū)，劃定需要保全的綠地，以控制城市的無序擴(kuò)張；市街地開發(fā)區(qū)改為都市開發(fā)區(qū)，定位上從工業(yè)城市和居住城市轉(zhuǎn)向研究型、樞紐型等多功能城市，并致力于承載從大都市區(qū)內(nèi)疏散的人口和產(chǎn)業(yè)。1966年還專門制定了《首都圈近郊綠地保護(hù)法》，以指定近郊綠地保護(hù)區(qū)，限制違背綠地保護(hù)的土地使用行為[18]。

在法律和政策調(diào)整的情形下，1968年制定了《首都圈第二次基本規(guī)劃》，其中包括將綠帶從城市建成區(qū)邊界轉(zhuǎn)變?yōu)榫G地保護(hù)區(qū)以施行保護(hù)；同時延續(xù)在都市開發(fā)區(qū)推進(jìn)新城建設(shè)的做法，重點(diǎn)安排公路網(wǎng)絡(luò)、高鐵網(wǎng)絡(luò)、大型居住區(qū)、大型水資源開發(fā)等大型項(xiàng)目建設(shè)[19]。1968年還通過了新的《城市規(guī)劃法》，以強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的作用，明確城市規(guī)劃的內(nèi)容、程序、限制、開發(fā)事業(yè)等相關(guān)事項(xiàng)，要求城市規(guī)劃尊重限制條件合理利用土地。1970年《筑波研究學(xué)園都市建設(shè)法》頒布，該法要求除了在新城新建有關(guān)設(shè)施，若干位于東京都內(nèi)的國家科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等設(shè)施要搬遷至距市中心60 km的科學(xué)新城，并統(tǒng)籌研究園區(qū)與周邊開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，將科學(xué)新城建設(shè)成為具備科研教育、居住、產(chǎn)業(yè)等綜合城市功能的平衡社區(qū)[20]。目前，筑波新城共擁有約20萬人口、300家研究機(jī)構(gòu)，是日本較為成功的代表性新城。

1972年日本政府還出臺了“新城鐵路整備事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助”政策，這一政策大大提升了軌道交通站點(diǎn)周邊新城的吸引力，加速了包括多摩新城在內(nèi)的若干新城開發(fā)。

（3）1970年代初期至1990年代末期：應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、推動復(fù)合型新城制度化。

1973年爆發(fā)的石油危機(jī)導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)下滑，都市圈的人口遷入速度變緩，以大規(guī)模住房供應(yīng)為主的新城政策面臨轉(zhuǎn)型。1974年國土交通省成立，整合了首都圈整備委員會和各地整備委員會的職能。1976年組織編制了《第三次首都圈基本規(guī)劃》，規(guī)劃旨在從長遠(yuǎn)的發(fā)展視角改善大都市區(qū)的區(qū)域結(jié)構(gòu)，提出選擇性地分散城市中心的職能。

進(jìn)入1980年代后，日本開始推行“科技城市”的建設(shè)計(jì)劃。1983年通過了《高科技工業(yè)集聚地開發(fā)促進(jìn)法》，規(guī)定政府要為先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供稅收優(yōu)惠、改善基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展和形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。1985年的《首都改造設(shè)想》和1986年的《第四次首都圈基本計(jì)劃》均提出要在東京周邊地區(qū)培育“業(yè)務(wù)核都市”，以形成各自獨(dú)立的都市圈，推動部分政府機(jī)構(gòu)從市中心向外遷移。

為適應(yīng)新的政策導(dǎo)向，1986年日本修訂了《新住宅市街地開發(fā)法》，認(rèn)可按此法律的土地收買模式及建設(shè)的新城可以發(fā)展與生活服務(wù)無關(guān)的產(chǎn)業(yè)[21]，旨在以此增加就業(yè)機(jī)會、促進(jìn)新城功能的多樣化。1987年通過了《關(guān)西文化學(xué)術(shù)研究都市建設(shè)促進(jìn)法》，提出將近畿圈跨越大阪、京都和奈良交界區(qū)域建設(shè)成為文化、學(xué)術(shù)和研究中心城市[22]。1988年頒布了《多極分散型國土形成促進(jìn)法》，即將“業(yè)務(wù)核都市”制度化；通過疏解中心職能，在東京都外圍地區(qū)建設(shè)業(yè)務(wù)核都市，統(tǒng)籌推進(jìn)住房用地開發(fā)和鐵路新線建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)交通、信息、文化合作的網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，形成多極分散型的國土空間[3]。

1990年代后，日本經(jīng)濟(jì)趨向停滯，人口總量開始下降，新城住宅項(xiàng)目也逐漸減少，政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了內(nèi)城更新。1999年制定的《第五次首都圈基本規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)建設(shè)獨(dú)立性更強(qiáng)的“業(yè)務(wù)核都市”和形成“一極多核多圈”的分散型圈層結(jié)構(gòu)（見圖3）。

圖3 日本首都圈政策區(qū)域圖Fig.3 Map of policy areas in Greater Tokyo Area in Japan

3.2 日本新城立法的核心問題

從立法涉及的空間層面來看，日本新城的立法主要分為都市圈整備、特定新城項(xiàng)目開發(fā)、具體新城開發(fā)3類立法。

都市圈整備的立法，其核心問題包括：①確定空間發(fā)展邊界，劃定首都圈、近畿圈和中部圈范圍等；確定都市圈內(nèi)的建成區(qū)、近郊整備區(qū)和都市開發(fā)區(qū)，并明確規(guī)劃原則。②規(guī)定都市圈發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，以及制定、實(shí)施和調(diào)整的程序；地方政府每年向中央政府報(bào)告發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施情況，并公布大綱。③明確新城的協(xié)同發(fā)展原則，都市圈計(jì)劃所涉及的各主體要盡力合作，中央政府應(yīng)向地方政府或有關(guān)經(jīng)營者提供必要的資金等。

日本的新城大多以居住功能為主，關(guān)于新住宅的立法內(nèi)容主要包括：①新住宅的城市開發(fā)項(xiàng)目要編制實(shí)施計(jì)劃和處置計(jì)劃。實(shí)施計(jì)劃的內(nèi)容包括住宅、公共設(shè)施的布局和規(guī)模、設(shè)計(jì)導(dǎo)則、資金計(jì)劃等；處置計(jì)劃的內(nèi)容包括住宅的分配計(jì)劃、價格設(shè)定、建設(shè)用地的使用限制等。②為控制房價不合理上漲，規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓給建設(shè)單位后5年內(nèi)完成建設(shè)，否則要回購?fù)恋?；建設(shè)竣工后10年內(nèi)禁止轉(zhuǎn)讓住宅及其他建筑物的產(chǎn)權(quán)。③中央政府應(yīng)向新住宅開發(fā)項(xiàng)目提供必要的資金和技術(shù)支持；政府依據(jù)規(guī)劃對開發(fā)建設(shè)主體施行監(jiān)督及處罰。

日本還建設(shè)了距離都市區(qū)中心較遠(yuǎn)的研究學(xué)園新城，如筑波學(xué)園，其立法的核心內(nèi)容包括：①研究學(xué)園要編制園區(qū)建設(shè)規(guī)劃和周邊開發(fā)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)定規(guī)劃的內(nèi)容、編制以及調(diào)整程序，并要求與都市圈發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)。②實(shí)施學(xué)園建設(shè)計(jì)劃的各主體應(yīng)盡力合作，中央政府應(yīng)向地方政府或有關(guān)實(shí)施主體提供必要的資金。此外，關(guān)西學(xué)園的立法還指定具體的建設(shè)范圍，并規(guī)定政府在設(shè)施維護(hù)、資金援助、稅收優(yōu)惠等方面的責(zé)任。

3.3 日本新城立法的特征

日本的中央政府曾通過立法積極全面地干預(yù)規(guī)劃事務(wù)。從20世紀(jì)50年代到20世紀(jì)末期，日本根據(jù)《國土綜合開發(fā)法》編制了5次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，根據(jù)《首都圈整備法》《近畿圈整備法》 《中部圈開發(fā)整備法》分別編制了3個都市圈的5次基本規(guī)劃，試圖從全國層面和都市圈層面調(diào)控東京的極化發(fā)展。在此背景下，新城規(guī)劃建設(shè)和相關(guān)的立法得以不斷推進(jìn)。

為了解決不同階段社會經(jīng)濟(jì)情勢下的發(fā)展問題，日本的新城立法涉及住房供應(yīng)、綠地保護(hù)、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地開發(fā)等多方面事務(wù)，關(guān)系到全國、都市圈、開發(fā)地區(qū)、某類新城、單個新城等多個層次。此外，日本還頒布了一系列相關(guān)的實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則和政令（如《首都圈整備法施行令》 《首都圈整備法施行規(guī)則》 《多極分散型國土形成促進(jìn)法施行令》 《多極分散型國土形成促進(jìn)法施行規(guī)則》），它們與法律共同構(gòu)成了新城的法規(guī)體系（見圖4）。

圖4 日本《首都圈整備法》 《首都圈整備法施行令》 《首都圈整備法施行規(guī)則》的對應(yīng)內(nèi)容Fig.4 Content of legislation related to new towns in Japan

4 結(jié)語

新城建設(shè)承載著諸多公共政策目標(biāo)，需要通過法制保障和一系列政策安排來施以綜合引導(dǎo)和推進(jìn)。從美國和日本的新城建設(shè)發(fā)展歷程來看，兩國都制定了專門的法律，將各階段的政策目標(biāo)通過立法確定下來，從而為住房和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等配套政策的制定、組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制的設(shè)定、財(cái)政政策的施行等提供法律依據(jù)。同時，根據(jù)新的發(fā)展形勢和要求，立法和相應(yīng)的政策體系需要適時調(diào)整和完善，從而確保其有效性。

美國聯(lián)邦政府主要通過財(cái)政激勵間接引導(dǎo)新城的規(guī)劃建設(shè)；在市場機(jī)制的驅(qū)動下，各州和地方政府配合私人開發(fā)商進(jìn)行新城開發(fā)，關(guān)注于住房、就業(yè)以及社會公平問題。日本的新城建設(shè)則是高速城市化背景下的特大城市疏解及住房政策的產(chǎn)物，通過諸多立法從國家、區(qū)域等宏觀層面引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)和都市圈的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

從國外的經(jīng)驗(yàn)中可以獲得若干啟示。一是要明晰新城建設(shè)的近期和長遠(yuǎn)目標(biāo)。不能僅局限于從空間規(guī)劃的角度去理解和設(shè)置新城，而要從大城市（含特大城市和超大城市）的空間發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會等多維發(fā)展目標(biāo)的角度來謀劃新城的布局和各自功能定位，進(jìn)而分類型、分階段和有重點(diǎn)地推進(jìn)新城建設(shè)。二是要發(fā)揮政府、市場與社會多方參與的協(xié)同作用。首先，新城建設(shè)需以政府為主導(dǎo)，從全局視角整體考慮新城的功能培育和資源配置。其次，應(yīng)注重發(fā)揮市場的作用，尊重市場規(guī)律，鼓勵社會資本參與新城建設(shè)，努力提高開發(fā)和運(yùn)營績效。最后，還需建立良好的公共決策機(jī)制，提高公眾參與度，發(fā)揮新城建設(shè)過程中多方主體參與和協(xié)同作用。三是通過立法保障新城建設(shè)的法定地位，并為各項(xiàng)政策制定和開發(fā)運(yùn)作的體制機(jī)制建設(shè)提供法定依據(jù)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，制定專門的法律和形成相應(yīng)的法規(guī)和政策體系是有效推進(jìn)新城建設(shè)的重要舉措。基于我國已有的“新城新區(qū)”制度探索，各地政府可先行制定地方性法規(guī)，以明確新城建設(shè)的各項(xiàng)事權(quán)安排和運(yùn)作程序，從而使新城建設(shè)在目標(biāo)導(dǎo)向、配套政策、運(yùn)作體制和機(jī)制等方面具備制度性保障。