楊緒斌

【摘要】為了解決協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)問題，從評(píng)估方法與參數(shù)對(duì)地價(jià)影響、用地單位與評(píng)估人員對(duì)地價(jià)影響兩個(gè)角度出發(fā)，分析地價(jià)評(píng)估彈性問題。根據(jù)當(dāng)前工作開展情況，挖掘地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。以減少地價(jià)評(píng)估彈性為要點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)地價(jià)評(píng)估公開透明、及時(shí)更新地價(jià)信息、評(píng)估管理有據(jù)可依，擬定一些地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)控制策略，使得協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估工作的落實(shí)更加完善。

【關(guān)鍵詞】地價(jià)評(píng)估;協(xié)議出讓;彈性;風(fēng)險(xiǎn)控制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.005

引言：

我國(guó)土地出讓方式有很多種，比較常見的有協(xié)議出讓、掛牌、拍賣、招標(biāo)等。土地出讓工作開展之前，必須確定出讓地價(jià)[1]。其中，掛牌、拍賣、招標(biāo)3種出讓方式以市場(chǎng)競(jìng)價(jià)為主，用地單位在起始價(jià)基礎(chǔ)上逐漸加價(jià)，最高價(jià)格便是價(jià)格的評(píng)估結(jié)果。所以說其實(shí)價(jià)格就是一個(gè)參考價(jià)格，最終還是由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)確定[2]。而協(xié)議出讓與其他3種評(píng)估方式不同，在取得土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地利用方式的變化情況，按照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳或者重新繳納一部分費(fèi)用，記為土地出讓金[3]。由于此部分出讓金以社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估為主，經(jīng)過綜合分析，由行政主管部門集體對(duì)地價(jià)決策做出決定，導(dǎo)致地價(jià)產(chǎn)生彈性空間。受地價(jià)評(píng)估彈性影響，引發(fā)了地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)[4]。為了盡可能控制評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，本文對(duì)協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估的彈性展開分析，從中提取評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，并嘗試提出一些風(fēng)險(xiǎn)控制策略。

1、協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估的彈性

1.1評(píng)估方法與參數(shù)對(duì)地價(jià)的影響分析

目前，比較常見的評(píng)估方法有市場(chǎng)比較法、剩余法、成本逼近法、收益還原法、基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法。實(shí)際上，這些方法是將“評(píng)”與“估”有效的結(jié)合到一起，在對(duì)地價(jià)進(jìn)行評(píng)估過程中，存在一定自由裁量權(quán)，導(dǎo)致地價(jià)評(píng)估結(jié)果差異性較大[5]。所以，對(duì)于協(xié)議出讓地價(jià)的評(píng)估，伴隨著較大評(píng)估彈性。另外，各個(gè)評(píng)估方法選取評(píng)估參數(shù)存在一定差異，也會(huì)對(duì)地價(jià)評(píng)估結(jié)果造成較大影響。例如，采用剩余法來評(píng)估地價(jià)，主要選取折現(xiàn)率、銷售周期、開發(fā)周期、造價(jià)、售價(jià)作為評(píng)價(jià)參數(shù)。市場(chǎng)比較法，在參數(shù)選取方面強(qiáng)調(diào)了近3年相近區(qū)域或者相同區(qū)域內(nèi)相似土地協(xié)議出讓成交地價(jià)水平及成交數(shù)量的分析。收益還原法在地價(jià)評(píng)估中的應(yīng)用，以房屋租金調(diào)查結(jié)果作為主要評(píng)估參數(shù)。成本逼近法在地價(jià)評(píng)估中的應(yīng)用，以兩項(xiàng)參數(shù)作為主要評(píng)估對(duì)象，其中一項(xiàng)為新增建設(shè)用地費(fèi)用（主要考慮征地拆遷費(fèi)用），另外一項(xiàng)為已有存量建設(shè)用地費(fèi)用（主要考慮拆遷補(bǔ)償價(jià)格）[6]?；鶞?zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法在地價(jià)評(píng)估中的應(yīng)用，以土地規(guī)劃條件、土地級(jí)別、地價(jià)更新速度作為重點(diǎn)分析參數(shù)。

從上述評(píng)估方法的主要考核參數(shù)設(shè)置情況來看，每一種評(píng)估方法的重點(diǎn)評(píng)估參數(shù)不同，導(dǎo)致地價(jià)評(píng)估角度產(chǎn)生差異，所以得到的地價(jià)評(píng)估結(jié)果不同。由于部分參數(shù)對(duì)于協(xié)議出讓地價(jià)的影響差異性較大，因而采用不同評(píng)估方法生成的地價(jià)評(píng)估結(jié)果也存在較差差異，形成了地價(jià)評(píng)估彈性問題。

1.2用地單位與評(píng)估人員對(duì)地價(jià)的影響分析

用地單位在土地協(xié)議出讓之前就已經(jīng)確定，該單位在變更土地使用方式之前需要補(bǔ)繳土地出讓金[7]。為了盡可能減少土地出讓繳納數(shù)額，該單位會(huì)尋求很多路徑，嘗試以更少的繳納數(shù)額達(dá)成土地出讓協(xié)議。然而，該行為伴隨著較大的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下，由管理人員、估價(jià)人員、評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地管理相關(guān)專家等負(fù)責(zé)對(duì)地價(jià)做出評(píng)估。然而，這些參與地價(jià)評(píng)估的人員和機(jī)構(gòu)對(duì)此存在不同看法，所以生成的評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)產(chǎn)生較大差異。例如，當(dāng)出讓地價(jià)評(píng)估結(jié)果發(fā)生變化時(shí)（體現(xiàn)在銷售價(jià)格下降，成本值增加兩個(gè)方面），單位機(jī)構(gòu)對(duì)于地價(jià)的評(píng)估會(huì)出現(xiàn)較大的浮動(dòng)，每畝地價(jià)波動(dòng)幅度約幾十萬元，導(dǎo)致土地出讓總額產(chǎn)生千萬以上的浮動(dòng)[8]。所以，用地單位與評(píng)估人員對(duì)地價(jià)評(píng)估的影響較大。

2、協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估模式

目前，協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估采用的模式以市場(chǎng)化評(píng)估為主，由市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估費(fèi)用。其中，參與地價(jià)評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)均持有土地評(píng)估資格。用地單位或者用地相關(guān)管理部門，通過對(duì)比多家中介機(jī)構(gòu)的地價(jià)評(píng)估能力，從中選擇一家作為委托機(jī)構(gòu)，選擇地價(jià)評(píng)估委托業(yè)務(wù)，向其支付一定評(píng)估費(fèi)用，從而得到協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估結(jié)果[9]。然而，這種地價(jià)評(píng)估模式存在一些明顯弊端。第一，中介機(jī)構(gòu)在地價(jià)評(píng)估中占據(jù)主要角色，因其掌握了較大的自由裁量權(quán)，引發(fā)了地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。第二，用地單位或者用地相關(guān)管理部門在選取中介機(jī)構(gòu)時(shí)，以“雙低”作為委托機(jī)構(gòu)選取標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各個(gè)中介機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)，為國(guó)有土地收益流失埋下了隱患。其中，“雙低”指的是地價(jià)評(píng)估服務(wù)費(fèi)用達(dá)到最低、土地出讓金評(píng)估數(shù)值達(dá)到最低。第三，地價(jià)評(píng)估采用的評(píng)審方式為分批評(píng)審，這種評(píng)審方式容易導(dǎo)致出讓地價(jià)差異化，各個(gè)區(qū)域的出讓地價(jià)嚴(yán)重不平衡。第四，中介機(jī)構(gòu)人員流動(dòng)性較大，并且組織機(jī)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，如果評(píng)估報(bào)告存在問題，可能出現(xiàn)無人問責(zé)情況。

所以，從整體來看，當(dāng)前采取的協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估模式存在較多問題，導(dǎo)致地價(jià)評(píng)估埋藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估存在的風(fēng)險(xiǎn)

（1）多家參與評(píng)估情況下取均值的風(fēng)險(xiǎn)

目前，針對(duì)地價(jià)評(píng)估結(jié)果彈性較大問題，采取多家機(jī)構(gòu)共同參與地價(jià)評(píng)估方式獲取結(jié)果。其中，地價(jià)評(píng)估結(jié)果為多家機(jī)構(gòu)給出的評(píng)估均值[10]。從理論層面來判斷，這種評(píng)估方式得到的結(jié)果應(yīng)該比較可靠。然而，用地單位可以通過采取行動(dòng)，做好這些家機(jī)構(gòu)的工作，致使中介機(jī)構(gòu)給出的評(píng)估結(jié)果競(jìng)相評(píng)低。面對(duì)此情況，土地出讓金評(píng)價(jià)結(jié)果不平衡，不滿足公平公正要求。社會(huì)對(duì)此給出的態(tài)度是不理解用地管理部門對(duì)于協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估的態(tài)度，并且會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行非議。

（2）直屬事業(yè)單位參與審核的風(fēng)險(xiǎn)

負(fù)責(zé)協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估管理的直屬事業(yè)單位共同參與地價(jià)評(píng)估審核工作，由于該單位與評(píng)估機(jī)構(gòu)、用地單位、相關(guān)管理部門的看法不一致，給出不同的地價(jià)評(píng)估審核結(jié)果，需要耗費(fèi)大量時(shí)間協(xié)調(diào)，導(dǎo)致土地協(xié)議出讓辦理效率較低。這種情況容易引起社會(huì)不認(rèn)同用地管理部門的管理工作，引發(fā)地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。06C2C25C-AC53-4CB2-8918-28CB27198A62

（3）用地單位委托評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估工作的開展，一般情況下，用地單位會(huì)與中介機(jī)構(gòu)配合共同完成。為了保證地價(jià)評(píng)估結(jié)果可靠性，該單位會(huì)從眾多機(jī)構(gòu)中挑選出評(píng)估資質(zhì)比較高的機(jī)構(gòu)作為合作伙伴，將地價(jià)評(píng)估委托給該機(jī)構(gòu)。由于用地單位自行選擇委托機(jī)構(gòu)，所以在中介機(jī)構(gòu)之間存在較大的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，為了獲取合作機(jī)會(huì)，會(huì)盡可能滿足用地單位對(duì)于地價(jià)評(píng)估的需求，導(dǎo)致出讓金評(píng)低。然而，在此期間埋藏著較大的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

（4）用地管理部門委托評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)

用地管理部門作為協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估參與者之一，其委托評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)問題較為突出。當(dāng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)地價(jià)進(jìn)行評(píng)估期間，疏于保密工作的開展，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果被用地管理部門獲取。為了達(dá)到理想的評(píng)估結(jié)果，該機(jī)構(gòu)將采取“公關(guān)”，此行為會(huì)使得地價(jià)評(píng)估結(jié)果在原有基礎(chǔ)上下調(diào)，引發(fā)國(guó)有土地收益流失問題。所以，用地管理部門委托評(píng)估同樣存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

3、協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)控制策略

3.1減少協(xié)議出讓地價(jià)彈性

地價(jià)彈性的存在，不利于地價(jià)協(xié)議出讓工作的開展，并且埋藏著較大的地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。為了有效降低評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，可以從事前評(píng)估單位的明確性入手，將明確轉(zhuǎn)變?yōu)椴幻鞔_。在未能確定用地單位的情況下，對(duì)協(xié)議出讓地價(jià)進(jìn)行評(píng)估，這樣用地單位就無法在地價(jià)評(píng)估期間干預(yù)結(jié)果。即便中介機(jī)構(gòu)之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也無法針對(duì)某一家用地單位的需求來調(diào)整地價(jià)評(píng)估報(bào)表，以此有效控制地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。另外，設(shè)定基準(zhǔn)土地出讓地價(jià)測(cè)算管理制度，縮小地價(jià)彈性，將各個(gè)單位的自由裁量權(quán)作為重點(diǎn)改進(jìn)管理內(nèi)容，通過有效減少自由裁量權(quán)，控制地價(jià)彈性。在此情況下，用地單位很難刻意尋租，這對(duì)地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的防控工作開展幫助較大?？紤]到地價(jià)評(píng)估方法有很多，不同方法的參數(shù)存在差異，為了縮小地價(jià)評(píng)估彈性，可以在基準(zhǔn)土地出讓地價(jià)測(cè)算管理制度上進(jìn)行限定，即依據(jù)管理制度控制參數(shù)范圍，從而達(dá)到縮小地價(jià)評(píng)估彈性的目的。

3.2創(chuàng)建公開透明價(jià)格體系

針對(duì)用地單位采取“公關(guān)”處理引發(fā)的地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，本研究提出創(chuàng)建公開透明價(jià)格體系，使得用地單位無調(diào)整土地出讓地價(jià)的機(jī)會(huì)。嚴(yán)格按照公開公正要求，做好提前評(píng)估工作，即在協(xié)議出讓土地之前，綜合各項(xiàng)因素，對(duì)各個(gè)區(qū)域土地出讓金展開全面評(píng)估，該評(píng)估結(jié)果將作為協(xié)議出讓土地工作落實(shí)參考依據(jù)，綜合實(shí)際情況，與中介機(jī)構(gòu)協(xié)作完成本次地價(jià)評(píng)估工作。如圖1所示為公開透明價(jià)格體系創(chuàng)建核心流程。

該流程中強(qiáng)調(diào)了土地出讓之前的定價(jià)評(píng)估工作，即尚未將地價(jià)評(píng)估工作委托給中介機(jī)構(gòu)之前，按照國(guó)家土地管理規(guī)定，綜合地價(jià)評(píng)估影響因素，對(duì)各個(gè)地區(qū)的地價(jià)給予初步評(píng)估。該評(píng)估結(jié)果不會(huì)作為最終評(píng)估結(jié)果，而是作為土地出讓以后關(guān)于地價(jià)評(píng)估的參考依據(jù)。在接收到地價(jià)評(píng)估委托以后，中介機(jī)構(gòu)開始對(duì)地價(jià)進(jìn)行評(píng)估。在此過程中，尚未確定用地單位。地價(jià)評(píng)估結(jié)果生成以后，對(duì)此結(jié)果進(jìn)行審核，通過審核后，公開地價(jià)評(píng)估結(jié)果，而后確定用地單位，從而避免用地單位在公布地價(jià)評(píng)估結(jié)果之前采取公關(guān)處理措施。

3.3及時(shí)更新基準(zhǔn)土地出讓地價(jià)

由于土地價(jià)格容易受多種因素影響而發(fā)生變化，所以存在多變特性，不可以將地價(jià)評(píng)估結(jié)果作為固定不變數(shù)值，而是需要根據(jù)影響因素的變化而做出調(diào)整，并且保證土地出讓金評(píng)估結(jié)果的實(shí)時(shí)性，從而避免引起社會(huì)對(duì)此結(jié)果的非議。一般情況下，地價(jià)評(píng)估由中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展，當(dāng)其對(duì)地價(jià)的評(píng)估有了結(jié)果以后，再將消息發(fā)送給相關(guān)管理部門，由管理部門負(fù)責(zé)公開，在此過程中需要耗費(fèi)大量時(shí)間，導(dǎo)致地價(jià)評(píng)估結(jié)果時(shí)效性較差。為了滿足及時(shí)更新需求，建議將地價(jià)評(píng)估工作的落實(shí)與數(shù)據(jù)信息共享融合到一起，即每一個(gè)環(huán)節(jié)生成的數(shù)據(jù)，或者產(chǎn)生的地價(jià)分析及評(píng)估變化，均上傳至共享平臺(tái)上。除了一些保密文件以外，其他地價(jià)評(píng)估信息對(duì)外開放，可以作為土地出讓工作開展參考依據(jù)。

3.4擬定地價(jià)提前公開管理制度

為了配合其他工作的開展，擬定一套地價(jià)提前公開管理制度顯得尤為重要。利用該管理制度，對(duì)地價(jià)評(píng)估工作的落實(shí)進(jìn)行限定。不再采用傳統(tǒng)的評(píng)估結(jié)果公示流程，而是將結(jié)果提前公示，減少中間環(huán)節(jié)，快速生成地價(jià)評(píng)估結(jié)果。該項(xiàng)管理制度主要是對(duì)確定用地單位之前的地價(jià)評(píng)估工作進(jìn)行管理，根據(jù)圖1設(shè)計(jì)的公開透明價(jià)格體系創(chuàng)建核心流程，著重限定地價(jià)初步評(píng)估、中介機(jī)構(gòu)地價(jià)評(píng)估、評(píng)估審核、評(píng)估公開4項(xiàng)工作內(nèi)容。秉著公開公正的原則，對(duì)相關(guān)人員的行為采取追責(zé)管理制度，如果未能按照規(guī)定完成工作，將會(huì)追究其個(gè)人責(zé)任及單位責(zé)任，視情節(jié)嚴(yán)重性，采取相應(yīng)處罰措施。在下一步地價(jià)評(píng)估工作開展當(dāng)中，建議追責(zé)管理方法融入到地價(jià)提前公開管理制度當(dāng)中，根據(jù)實(shí)施效果不斷加以完善。

結(jié)語：

本文圍繞協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估問題展開探究，以地價(jià)評(píng)估的彈性問題作為研究突破口，重點(diǎn)探究地價(jià)評(píng)估期間伴隨的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)控制策略。本研究本著公平公正的評(píng)估管理原則，提出減少協(xié)議出讓地價(jià)彈性、創(chuàng)建公開透明價(jià)格體系、及時(shí)更新基準(zhǔn)土地出讓地價(jià)、擬定地價(jià)提前公開管理制度4項(xiàng)解決策略。希望這些策略的提出，可以為協(xié)議出讓地價(jià)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)控制方案的研究提供參考依據(jù)。

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