劉祖軍，陳德金

(1. 閩江學院 經(jīng)濟與管理學院，福建 福州 350108； 2. 福建省科技發(fā)展研究中心，福建 福州 350025)

2008年《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》頒布后，以“確權(quán)發(fā)證”為主體的集體林權(quán)制度改革在全國范圍全面開展。截至2018年底，全國已完成集體林地確權(quán)面積1.80億hm2，占納入集體林權(quán)制度改革面積的98.97%，發(fā)放林權(quán)證1.01億本，發(fā)證面積1.76億hm2，占已確權(quán)林地面積的97.65%，集體林改第一階段的“確權(quán)到戶”主體工程已基本完成[1]。深化制度改革，加強配套措施建設(shè)，促進集體林權(quán)的適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，推進林權(quán)抵押貸款順利實施，成為下階段改革的主要目標之一。但相關(guān)研究表明，當前的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場存在農(nóng)戶參與意愿不足[2-3]、流轉(zhuǎn)價格不合理[4-5]、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范[6-7]、流轉(zhuǎn)制度不完善[8]、金融支持缺失[9-11]等問題，嚴重制約林權(quán)流轉(zhuǎn)。林權(quán)資產(chǎn)評估難、抵押物監(jiān)管難、出險的抵押資產(chǎn)處置難等問題嚴重制約金融機構(gòu)放貸積極性[12]。全國范圍內(nèi)深化集體林權(quán)制度改革實施并不順利。

福建省三明市森林資源豐富，林業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，是國務(wù)院批準建立的全國集體林區(qū)改革試驗區(qū)和國家林草局確定設(shè)立的全國集體林業(yè)綜合改革試驗區(qū)。“三明林改”是全國的一張名片，一個典范。但在最近一輪“分山到戶、均林到人”的改革中，同樣存在“林權(quán)結(jié)構(gòu)小型化、林地資源分散化、林業(yè)經(jīng)營低利化、金融服務(wù)薄弱化”問題。為此，三明市推出一系列政策措施，以期放活林地經(jīng)營權(quán)，引導多經(jīng)營主體參與林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，破解林業(yè)經(jīng)營“資金少、融資難、貸款貴”的困境?！傲制敝啤笔侨魇猩罨謾?quán)制度改革、化解林地破碎經(jīng)營、緩解林權(quán)抵押困難、引導社會資本發(fā)展林業(yè)的重要制度創(chuàng)新，于2019年實施以來，取得顯著成效?；诖?，課題組于2019年12月、2020年7月先后兩次赴三明市林業(yè)局、泰寧縣、沙縣等地進行實地調(diào)研，通過關(guān)鍵人物訪談、問卷調(diào)查、二手資料整理等方式收集并整理相關(guān)研究資料，開展“林票制”創(chuàng)新與成效研究，以期為相關(guān)部門的實踐工作提供經(jīng)驗借鑒，為后續(xù)相關(guān)研究提供參考。

1 林票的含義與實施情況

1.1 基本含義

林票是指國有林業(yè)企事業(yè)單位與村集體經(jīng)濟組織及成員共同出資造林或合作經(jīng)營現(xiàn)有林分，由合作雙方按投資份額制發(fā)的股權(quán)(股金)憑證，具有交易、質(zhì)押、兌現(xiàn)等權(quán)能[13]。合作方可以在采伐跡地上共同造林，統(tǒng)籌確定股權(quán)比例，也可以經(jīng)營現(xiàn)有不同林齡的商品林，結(jié)合土地與林分的權(quán)屬關(guān)系、林齡狀況確定股權(quán)份額。林票的基本形態(tài)是“統(tǒng)”與“分”的結(jié)合，通過不同權(quán)屬的小塊林地流轉(zhuǎn)與集中，實現(xiàn)“統(tǒng)”的經(jīng)營；通過股權(quán)分離，實現(xiàn)權(quán)益“分”的配置；通過“票證”形式實現(xiàn)“統(tǒng)分合一”。其基礎(chǔ)機制是效率與公平，通過國有林場的主導經(jīng)營，提高林地使用效率與林業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)出，獲得效率；通過“兜底回購”“產(chǎn)出保底”“預付制”等制度設(shè)計平衡各方利益，保證公平。其核心功能是流轉(zhuǎn)與抵押，通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生超額經(jīng)濟收益；通過抵押，變資源為資產(chǎn)、資本，獲得信貸支持，解決資金問題。

1.2 實施情況

2019年11月，三明市結(jié)合深化集體林權(quán)制度改革需要，出臺頒布文件《三明市林票管理辦法(試行)》(明林綜〔2019〕67號)，在全國率先開啟林業(yè)經(jīng)營管理新模式——“合作經(jīng)營、量化權(quán)益、自由流轉(zhuǎn)、保底分紅”為主要內(nèi)容的“林票制”改革試點,對于促進適度規(guī)模的規(guī)范流轉(zhuǎn)與林權(quán)抵押起到積極作用。截至2020年6月底，全市推出現(xiàn)有林出讓經(jīng)營、委托經(jīng)營、采伐跡地合作造林、林地入股4種模式，已有10個縣(市)102個村開展“林票制”改革試點，試點林地面積4 598.4 hm2，制發(fā)林票總額6 635萬元，惠及村民12 685戶、53 242人。

2 “林票制”運作流程與票證量化分配

2.1 “林票制”運作流程

三明市實施“林票制”以來，采伐跡地合作造林是主要模式，故以此為例，介紹“林票制”運作流程(圖1)。

如圖1所示，在自愿原則下，合作方確定采伐跡地的具體范圍、資產(chǎn)價格、股權(quán)比例，國有林場在絕對控股、主導經(jīng)營基礎(chǔ)上按資產(chǎn)作價及股權(quán)比例制發(fā)林票，并賦予林票交易、質(zhì)押、兌現(xiàn)等權(quán)能，由村集體及其成員按村民代表大會通過決議確定各自持有股權(quán)比例及林票具體數(shù)額。

2.2 票證量化分配

實施“林票制”，合理確定“合作資產(chǎn)”基礎(chǔ)價格及不同權(quán)益主體股權(quán)比例是關(guān)鍵。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三明市對票證的量化與分配，主要包括3方面(圖2)。

1)對基礎(chǔ)資產(chǎn)定價，確定發(fā)放林票額度。通常以前幾年包括煉山、整地、栽植、擴培、割灌、施肥在內(nèi)的幼齡林造林投入成本作為“合作資產(chǎn)”基礎(chǔ)價格。至于造林成本年限的取舍，各地做法不一，如泰寧縣以前4年為準，而沙縣以前5年為準。

圖1 “林票制”運作流程Fig.1 Operation process of “forest ticket system”

圖2 票證量化與分配Fig.2 Quantitative calculation and equity distribution of forest ticket

2)確定不同權(quán)益主體的股權(quán)比例。要求國有林場股權(quán)占比50%以上，集體組織及其成員的股權(quán)分配，結(jié)合村集體財政資源、人口數(shù)量等實際情況，由村民代表大會表決確定。

3)國有林場為林票制發(fā)單位，其自身不持有林票，村集體及其成員按已確定的持股比例持有不同份額、不同面值的票證。

以三明市泰寧縣國有林場與長興村合作造林經(jīng)營為例。合作造林的42.4 hm2山場實行“林票制”管理，評估機構(gòu)結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟情況與造林技術(shù)標準，確定合作造林山場前4年營造林成本投資共計人民幣1 017 600元。協(xié)議確定，泰寧縣國有林場持股60%，并由其按村集體及其成員持股40%的比例配發(fā)林票，金額為407 040元。經(jīng)村民大會通過，其中的41.53%(169 040元)作為村集體經(jīng)濟組織收入，剩余58.47%(238 000元)以每份份額形式制發(fā)林票(股權(quán)憑證)，面值100～500元不等，由符合條件的長興村村民進行認購。

3 三明市實施“林票制”的經(jīng)驗做法

3.1 確立國有林場主導經(jīng)營的多方合作模式

傳統(tǒng)的股份合作經(jīng)營，以集體林地為經(jīng)營對象，以村民小組、鄉(xiāng)村股份林場為經(jīng)營主體，是政府、村委會、農(nóng)戶三方之間多重博弈的結(jié)果。由于體制機制等多方因素，國有林場被天然排斥在合作范圍外，更為甚者，國有林場與集體組織之間的產(chǎn)權(quán)、邊界、合同糾紛是集體林區(qū)林業(yè)糾紛的主要來源之一。同時，傳統(tǒng)合作林場的組織內(nèi)部權(quán)責不清，激勵不夠，利益保障缺失，經(jīng)營主體缺乏資金、技術(shù)及管理，造成林分質(zhì)量低下、經(jīng)營效益普遍較差?！傲制敝啤惫煞莺献髦?，國有林場以資金、技術(shù)、勞務(wù)、經(jīng)營管理入股，持有合作股權(quán)50%以上，以絕對控股的地位主導跡地造林、幼林撫育、林分管護、森林防火、病蟲害防治、林木間伐、采伐設(shè)計與作業(yè)、木材銷售等經(jīng)營全過程。村集體組織及其成員以林地使用權(quán)入股合作，按股權(quán)比例持有林票，不參與具體經(jīng)營活動，但監(jiān)督輔助經(jīng)營管理，協(xié)助合作經(jīng)營林地、林木管護和森林防火工作，負責協(xié)調(diào)村民關(guān)系等，由此形成國有林場為主導的多方合作經(jīng)營模式。

3.2 明確不同權(quán)益主體的股權(quán)交易要求

不同于傳統(tǒng)股份合作林場股權(quán)自主流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計，三明市實施國有林場主導經(jīng)營的“林票制”，對于不同權(quán)益主體的股權(quán)交易做出明確要求。首先，確認國有林業(yè)企事業(yè)單位必須持股50%以上，主導合作經(jīng)營全過程，且其持有股權(quán)(包括兜底回購的股權(quán))不得以任何形式及渠道轉(zhuǎn)出；其次，村集體組織持有的林票，做了保留基數(shù)，允許部分流轉(zhuǎn)的股權(quán)安排，即村集體持有的股權(quán)經(jīng)村民代表大會決定，可以部分流轉(zhuǎn)，但保留的股權(quán)比例不得低于15%；最后，集體組織成員持有的林票，允許持股者按市場化原則，通過公開交易市場轉(zhuǎn)讓，但要求交易時必須設(shè)定掛牌底價和上限價，并在交易成功后分別向村集體經(jīng)濟組織和國有林場備案。

3.3 設(shè)計林票運作相關(guān)機制

傳統(tǒng)的股份合作林場一般按純市場化機制運作，由村鎮(zhèn)林場、林業(yè)大戶主導經(jīng)營，缺乏個體林農(nóng)等弱小參與者的利益保護機制。為充分保證村集體組織及其成員的利益，三明市“林票制”設(shè)計了林地使用費“預付制” 、林票“兜底回購”與林木“產(chǎn)出保底”等機制。林地使用費“預付制”提出，國有林場可以按年度預付不少于150元/hm2的林地使用費，在林木主伐時按“多付不還、少付補足”原則抵扣；林票“兜底回購”要求，若村集體經(jīng)濟組織成員擬退出合作經(jīng)營投資，由國有林場按林票投資金額加上年單利3%，予以兜底回購；林木“產(chǎn)出保底”提出，林木間伐的經(jīng)濟所得，按雙方持股比例分成。合作經(jīng)營一代林采伐結(jié)束時，在無任何自然災害的前提下，Ⅰ、Ⅱ類林地出材量<150 m3/hm2的，國有林業(yè)企事業(yè)單位應(yīng)按150 m3/hm2的出材量測算經(jīng)營利潤，以確保村集體經(jīng)濟組織及成員的經(jīng)營收入；出材量≥150 m3/hm2的，按實際出材量計算利潤；Ⅲ類林地的保底出材量按120 m3/hm2測算。

3.4 賦予林票“可抵押”“共同擔?！钡慕鹑谔匦?/h3>

傳統(tǒng)股份合作經(jīng)營林場只能通過專業(yè)機構(gòu)評估后，以森林資源抵押的形式獲得一定比例的信貸資金，其手續(xù)繁雜、中間成本高、信貸總額低、惠及人數(shù)少。個體林農(nóng)持有合作林場少量股份，僅當林場收益分紅后，憑股權(quán)比例獲得相應(yīng)經(jīng)營收入，在此期間，股權(quán)不能分割，不具有抵押權(quán)，不能獲得合作林場的抵押擔保，不能謀求獲得金融機構(gòu)的貸款支持。三明市實施“林票制”，通過票證形式分割股權(quán)，賦予每張林票“可抵押”金融特性，村集體經(jīng)濟組織成員可憑個人持有林票向金融機構(gòu)申請抵押貸款。同時實施“共同擔?！敝贫?，由合作經(jīng)營雙方共同提供擔保，一旦林票持有人借款出現(xiàn)逾期，國有林場有權(quán)處置借款人持有的林票，并將處置所得款項全額用于代償貸款本息。

4 三明市實施“林票制”取得的成效

4.1 提升森林經(jīng)營水平與林業(yè)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)多方共贏

林農(nóng)缺乏技術(shù)、資金及管理，導致更新造林成活率不高、中幼林撫育不到位、林分質(zhì)量下降。國有林場無論在種苗選育、造林技術(shù)、森林資源管護、病蟲害防治、防火抗災、采伐作業(yè)等經(jīng)營環(huán)節(jié)，還是在資金與人力資本投入、林業(yè)政策解讀與應(yīng)用等方面，均具有個體林農(nóng)與傳統(tǒng)合作林場不可比擬的作用，經(jīng)營優(yōu)勢明顯。數(shù)據(jù)顯示，三明市域內(nèi)的村集體及林農(nóng)個人經(jīng)營林木出材量約90 m3/hm2，僅為國有林場195 m3/hm2經(jīng)營水平的46.1%。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，三明市沙縣官莊國有林場經(jīng)營的30年生杉木人工林平均蓄積量在225～270 m3/hm2以上，而附近集體經(jīng)營的同類林木平均蓄積僅為90～120 m3/hm2，林分質(zhì)量差異顯著；泰寧縣林地總體質(zhì)量較差，Ⅲ類林地較多，但國有經(jīng)營林分平均蓄積為150～180 m3/hm2，遠超集體經(jīng)營60～90 m3/hm2的蓄積量。以沙縣官莊國有林場與富口鎮(zhèn)白溪口村采用“林票制”合作造林的43.33 hm2采伐跡地為例，30年經(jīng)營期限的成熟林采伐后，林分總蓄積量約為10 000 m3，扣除各類成本后的總收入約為600萬元，持股55%國有林場的純收入約為330萬元，集體組織及其成員約為270萬元。如果采用傳統(tǒng)的集體經(jīng)營，總蓄積約為5 000 m3，集體組織及其成員完全承擔造林、撫育、采伐成本后純收入僅約為100元/m3，純收入約為50萬元。相較于傳統(tǒng)經(jīng)營，整體效益提升12倍，村集體組織及其成員效益提升5.4倍，國有林場獲得330萬元純收入。

可見，三明市實施“林票制”合作經(jīng)營模式，國有林場主導經(jīng)營多方合作，既可以充分利用其技術(shù)、資金、人力等多方優(yōu)勢，提升林地的經(jīng)濟產(chǎn)出與自身的經(jīng)濟收益，實現(xiàn)森林面積與蓄積的雙增目標，又可以促進與集體組織及其成員的合作交流，化解林權(quán)糾紛矛盾，構(gòu)建和諧社會，還可以增加村集體的財政收入與村民的經(jīng)濟來源，助力林業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)、社會多方共贏。

4.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)營穩(wěn)定與市場流動，維護市場秩序

林業(yè)經(jīng)營周期長，經(jīng)營過程風險大，面臨多重不確定，多方合作經(jīng)營林地的良好預期核心在于國有林場的經(jīng)營優(yōu)勢，保證其絕對控股與長期經(jīng)營，成為制度設(shè)計的關(guān)鍵?！傲制敝啤钡闹匾獎?chuàng)新之一在于確保國有林場主導經(jīng)營，以發(fā)揮其優(yōu)勢實現(xiàn)合作多方的共贏。故對于國有林場的股權(quán)安排與流轉(zhuǎn)要求，可以保證合作經(jīng)營長期穩(wěn)定，形成良好產(chǎn)出預期，同時防止國有資產(chǎn)的隨意轉(zhuǎn)出而造成價值貶損。集體林區(qū)的村集體財政普遍困難，組織運作資金壓力大，村集體通過適當變現(xiàn)部分股權(quán)可緩解村財壓力，同時保底留存15%股權(quán)，目的在于防止部分集體組織低價、迫切甩賣集體資產(chǎn)的短視行為造成集體資產(chǎn)流失。考慮到營林直接收益長周期、票證持有主體多異質(zhì)、社會非林就業(yè)機會增多等原因，部分集體組織成員轉(zhuǎn)出林票短期變現(xiàn)的愿望強烈，部分社會資本出于看好林業(yè)產(chǎn)業(yè)預期或其他動機而參與股權(quán)炒作，可能擾亂正常的林業(yè)市場?！傲制敝啤睂w成員持股的流轉(zhuǎn)與備案做了設(shè)定交易價格幅度與交易備案的相關(guān)要求。

可見，三明市“林票制”的股權(quán)交易要求，保證了國有林場的主導地位，確保合作經(jīng)營的長期持續(xù)穩(wěn)定，兼顧了集體組織的村財來源、日常運作與資產(chǎn)保值增值，允許組織成員股權(quán)正常交易，保證普通村民的基本權(quán)益，形成市場化流轉(zhuǎn)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)營穩(wěn)定與市場流動，維護了林權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序。

4.3 兼顧經(jīng)營效率與分配公平，保障各方利益

這輪林權(quán)改革中，村集體與組織成員之間的矛盾較大。村集體作為既得利益者，如果將集體林地全部“人頭均分”，則會造成村財不足，組織運行難以為繼。如果保留集體林地，自身難以高效經(jīng)營，同時會受到政策傳導及村民抗議壓力。采用“林票制”，通過票證形式在村組織與村民成員間合理分配經(jīng)營所得，兼顧經(jīng)營效率與分配公平。如泰寧國有林場與梅橋村、長興村的合作造林中，經(jīng)村民代表大會決議后，分別配發(fā)林票額度的21.87%、41.53%作為村集體經(jīng)濟組織收入，剩余股份由符合條件的本村村民認購；沙縣白溪口村留存30%股權(quán)作為村財收入，其余70%由村民持有。上述案例的股權(quán)分配均取得村民代表大會通過，有效平衡了各方利益。同時，“林票制”中的相關(guān)機制設(shè)計對于兼顧經(jīng)營效率與公平，保障相關(guān)者合理權(quán)益具有積極作用。林業(yè)經(jīng)營收入與村集體財政支出存在明顯的時間期限錯配問題，即經(jīng)營商品林通常要在20～30年主伐后才能取得經(jīng)濟收益，而村集體的各項財政支出幾乎每年都在發(fā)生。實施林地使用費的“預付制”，有效緩解了時間錯配矛盾；村民擔心持有的林票無法增值與變現(xiàn)，“兜底回購”機制能較好保護村集體經(jīng)濟組織成員這一市場交易弱勢群體，對于實現(xiàn)多方長期持續(xù)穩(wěn)定合作具有積極效果；林木“產(chǎn)出保底”機制明確產(chǎn)出預期，確保林農(nóng)利益。

可見，三明市“林票制”的林地費用“預付制”、林票“兜底回購”、林木“產(chǎn)出保底”等機制設(shè)計，充分考慮相關(guān)權(quán)益主體的利益訴求，保障了村集體組織的財政穩(wěn)定收入，保護了弱勢村民的基本利益，實現(xiàn)公平與效益均衡化。

4.4 拓寬林業(yè)融資渠道，利于引資入林

林業(yè)因其生產(chǎn)經(jīng)營周期長、風險大、投資回收慢、資產(chǎn)估值困難，金融特征先天弱質(zhì)，難以獲得金融支持。林改后，分散的林權(quán)配置更是加大信息不對稱與監(jiān)管、變現(xiàn)難度，使得商業(yè)性金融機構(gòu)不愿意參與低額度林權(quán)抵押貸款。福建省三明市，作為全國集體林區(qū)林權(quán)改革的示范樣板，在林業(yè)金融創(chuàng)新上取得顯著成效，“福林貸”“郵林貸”“按揭貸”“收儲抵押貸”“支貸寶”等一系列普惠林業(yè)金融創(chuàng)新舉措對于拓寬融資渠道，緩解林業(yè)建設(shè)資金不足具有積極作用。實施“林票制”，允許村集體經(jīng)濟組織成員以個人持有林票為股權(quán)憑證向金融機構(gòu)申請抵押貸款，可擴大信貸覆蓋面，降低信貸成本，增加信貸額度。對金融機構(gòu)而言，以林票為憑證，合作雙方共同擔保，可減少各類信息成本，降低信貸損失風險，增加貸款收益，提高參與積極性。如沙縣農(nóng)商銀行為梨樹村授信5 000萬元，村民可直接拿林票進行抵押，銀行根據(jù)個人信用、林地面積等綜合考評，最高能給予30萬元的授信，其他縣(市、區(qū))金融機構(gòu)也在積極推進林票抵押業(yè)務(wù)。

實施“林票制”，對于引入社會資本參與林業(yè)建設(shè)具有積極作用。“十三五”期間，三明市造林育林面積7.12萬hm2，總投資12.82億元，其中各級財政投入6.14億元，銀行貸款投入5.98億元，社會資金投入0.7億元，不足5.5%，可見，社會資本參與林業(yè)建設(shè)積極性不足。林票可交易、質(zhì)押、回購，表現(xiàn)出強大的融資功能，引起社會各界關(guān)注，吸引各類資本進山入林，進一步增強林業(yè)發(fā)展的融資能力。

5 結(jié)論

化解林地個體經(jīng)營破碎化與傳統(tǒng)合作經(jīng)營低效益問題，實施以國有林場主導經(jīng)營的“林票制”合作經(jīng)營模式是有效途徑。福建省三明市實施林票制度，借助于國有林場的技術(shù)、資金、管理等多重優(yōu)勢，實現(xiàn)了林分質(zhì)量的提升與經(jīng)濟效益的大幅提高；通過合理的股權(quán)安排，平衡了經(jīng)營穩(wěn)定與市場流動；采用“預付、兜底、保產(chǎn)”機制，維護了鄉(xiāng)村集體組織及其成員利益；充分利用林票的金融特性，有效化解信息障礙，推進了林業(yè)發(fā)展的金融支持。三明市積極探索實施“林票制”合作模式，打破流通壁壘，促進林權(quán)證券化，吸納社會資本參與，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、股權(quán)變股金、林農(nóng)變股農(nóng)，取得顯著成效，可為福建省乃至全國范圍深化林權(quán)制度改革配套措施建設(shè)提供有益借鑒：(1)借助當前國有林場全面改革的良好契機，依托縣屬國有林場的經(jīng)營優(yōu)勢，加強國有林場與鄉(xiāng)村集體組織的經(jīng)營合作；(2)積極推行“林票制”試點工作，完善相關(guān)制度與機制，引導更多社會資本參與；(3)政府重視，加強引導，加大宣傳，優(yōu)化各類林業(yè)要素配置，提高資源整合效率，創(chuàng)設(shè)良好市場環(huán)境。