城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，明晰領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)、健全信息公開(kāi)制度、善于運(yùn)用反身法解決問(wèn)題，是強(qiáng)化依法治理城市的必備條件。智慧治理是實(shí)現(xiàn)城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、便民化的必由之路，只有善于創(chuàng)新城市管理手段、管理模式、管理理念，才能高效穩(wěn)步推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要樹(shù)立全周期管理意識(shí)，加快推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！背鞘兄卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，實(shí)踐證明，很多成功的制度創(chuàng)新，是由城市在實(shí)踐中創(chuàng)造摸索出來(lái)的，諸多發(fā)展舉措的出臺(tái)，呼應(yīng)了來(lái)自城市的發(fā)展意愿，城市治理現(xiàn)代化的變革是由城市發(fā)展問(wèn)題倒逼產(chǎn)生，同時(shí)又在不斷解決問(wèn)題中深化。面對(duì)目前我國(guó)城市發(fā)展中面臨的各種問(wèn)題，城市治理現(xiàn)代化變革是適應(yīng)新時(shí)代城市發(fā)展的重要途徑，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求高度契合，將在我國(guó)城市發(fā)展中發(fā)揮不可替代的作用。

城市治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是完善國(guó)家制度和堅(jiān)持道路方向，城市治理是國(guó)家治理的組成部分，我國(guó)的城市治理需要在國(guó)家制度的框架下，遵循城市發(fā)展規(guī)律，從而采取相應(yīng)措施滿足人民群眾對(duì)美好生活的期盼，這是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。城市治理現(xiàn)代化可分為城市治理體系現(xiàn)代化和城市治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)部分來(lái)理解。

1、城市治理體系是城市治理的制度框架

城市治理體系是整個(gè)城市治理的四梁八柱，城市治理體系決定了城市治理能力能否充分發(fā)揮。隨著城市的發(fā)展，城市治理的重心不斷下移，社區(qū)已經(jīng)成為城市治理的主要依托，但城市治理體系與社區(qū)治理體系存在著明顯不同，城市治理體系要求對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行“全周期管理”，強(qiáng)調(diào)事前事中事后的各環(huán)節(jié)應(yīng)對(duì)，特別強(qiáng)調(diào)超前布局，而社區(qū)治理體系側(cè)重于如何發(fā)揮人民群眾的力量。

在城市治理的過(guò)程中，不同階段需要處理不同問(wèn)題，同一階段不同環(huán)節(jié)需要解決的問(wèn)題也不一樣，各個(gè)時(shí)間點(diǎn)的工作側(cè)重方面存在差異。城市治理要樹(shù)立全周期意識(shí)，把握過(guò)程性要求，既要保證任務(wù)完成，又要重視把握時(shí)機(jī)，主動(dòng)將問(wèn)題解決在發(fā)展過(guò)程中，以達(dá)到發(fā)展性的積極治理效果。這種全周期管理模式的城市治理體系使城市治理能力得到充分發(fā)揮。

實(shí)際上，目前城市治理的很多工作是為過(guò)去“買單”，大量的時(shí)間、精力、資金花在了過(guò)去遺留問(wèn)題上，城市治理能力沒(méi)有得到有效發(fā)揮。現(xiàn)在提出城市治理體系要全周期管理，這將逐步理順發(fā)展過(guò)程中的各種利益和關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性，沒(méi)有或少有遺留問(wèn)題纏身，城市治理能力將得到有效釋放，加上城市治理體系中監(jiān)督機(jī)制的完善，城市治理能力將得到充分發(fā)揮。

2、城市治理能力高低影響著城市治理體系的運(yùn)行

城市治理能力與城市治理體系相輔相成，城市治理能力主要通過(guò)市一級(jí)黨委政府的治理能力來(lái)體現(xiàn)，其能力高低有很多衡量指標(biāo)，例如財(cái)政能力、動(dòng)員能力、發(fā)展能力等等。過(guò)去，地方的自由裁量權(quán)在某些特定的時(shí)候會(huì)受到限制，黨中央深刻認(rèn)識(shí)到過(guò)去城市發(fā)展中的體制問(wèn)題，積極構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢的工作體系。

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出了“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作”。將賦予地方更多自主權(quán)上升至完善體制機(jī)制的高度，試圖從根本上解決地方自主權(quán)問(wèn)題。在我國(guó)的大城市建設(shè)中，具體的城市發(fā)展模式幾乎都是依靠自身的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策產(chǎn)出開(kāi)辟出一條道路，這些成績(jī)的取得不可能是上級(jí)硬約束的結(jié)果，體現(xiàn)出地方政府面對(duì)上級(jí)時(shí)的充分自主性，但是這種自主性以往依靠的是主要領(lǐng)導(dǎo)的“軟實(shí)力”，而不是體制機(jī)制的“硬保障”，彈性空間較大，成敗取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人能力。

不可否認(rèn)，正是有了全國(guó)一盤(pán)棋的統(tǒng)一部署，各地應(yīng)對(duì)全國(guó)性的突發(fā)事件才有依據(jù)，但各個(gè)城市有各自的特點(diǎn)，對(duì)于城市建設(shè)而言，要充分發(fā)揮城市治理能力的自主性，才能因地制宜解決發(fā)展中的問(wèn)題，運(yùn)轉(zhuǎn)城市治理體系依靠的是城市治理能力，如果城市治理能力得不到釋放，再科學(xué)的治理體系都無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要強(qiáng)化依法治理

習(xí)近平總書(shū)記要求，“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題”。新中國(guó)成立以來(lái)，雖然法治化進(jìn)程在加快，但很多群眾在心理層面難以接受民事事務(wù)對(duì)簿公堂的方式，通常首選調(diào)解矛盾糾紛，如果矛盾雙方調(diào)解不成功，才會(huì)考慮走法律途徑?，F(xiàn)實(shí)中，法律的生效對(duì)于一些群眾來(lái)說(shuō)也是需要面對(duì)的問(wèn)題，有時(shí)賠償問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間難以解決，群眾“縣官不如現(xiàn)管”的思想根深蒂固。這種缺乏法治的思維不僅存在于普通老百姓之中，也存在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部之中。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，不僅要提高群眾的法律意識(shí)以樹(shù)立依法參與社會(huì)治理的理念，還要普及領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法治理的能力。

1、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法全面履行職責(zé)

法律規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)和權(quán)限，領(lǐng)導(dǎo)干部需要在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，在處理各種具體問(wèn)題時(shí)，要依據(jù)相關(guān)法律制度，確保處理問(wèn)題的公正性，這種公正性不僅表現(xiàn)在個(gè)人行為和處理程序的合法性，還表現(xiàn)在處理結(jié)果的合法性。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面都有涉及領(lǐng)導(dǎo)干部行使職權(quán)的情況，領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立法治意識(shí)，并且將各種職權(quán)行為規(guī)范于法治框架內(nèi)，這是領(lǐng)導(dǎo)干部依法全面履行職責(zé)的關(guān)鍵。

2、健全信息公開(kāi)制度

群眾對(duì)一些政府行為具有知曉權(quán)，政府機(jī)關(guān)應(yīng)公開(kāi)對(duì)外服務(wù)的辦公地點(diǎn)及其職權(quán)范圍、辦事程序和方式方法。政府下發(fā)的法律法規(guī)、規(guī)章制度、基本政策的具體說(shuō)明，除法律規(guī)定的特別情況外，應(yīng)向大眾公開(kāi)。政府應(yīng)鼓勵(lì)群眾參與聽(tīng)證等各種社會(huì)治理的過(guò)程，為群眾和利害關(guān)系人提供相關(guān)會(huì)議信息，允許當(dāng)事人收集有關(guān)證據(jù)，維護(hù)其合法權(quán)益。

3、領(lǐng)導(dǎo)干部在處理民生問(wèn)題時(shí)要善于運(yùn)用反身法解決問(wèn)題

城市治理過(guò)程中，在涉及民生方面的問(wèn)題時(shí)如果過(guò)分倚重法律干預(yù)，則會(huì)矮化人民群眾的主體地位，限制了其創(chuàng)造性和能動(dòng)性的發(fā)揮，而法律系統(tǒng)本身又存在有限性，面對(duì)這一困境，反身法提供了解決思路。托依布納通過(guò)構(gòu)建形式法、實(shí)質(zhì)法和反身法三個(gè)理想類型，將現(xiàn)代社會(huì)的法律加以區(qū)分，[1]其中，反身法是“訴諸授權(quán)、程序、組織等間接規(guī)制手段，提倡受規(guī)整的自治?！盵2]社會(huì)生活變化較快，法律認(rèn)知能力的提高需要一個(gè)過(guò)程，無(wú)法立刻達(dá)到源于生活、高于生活的境界，這時(shí)，就需要社會(huì)系統(tǒng)中反身結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。領(lǐng)導(dǎo)干部要善于運(yùn)用反身法的思維模式，靈活應(yīng)對(duì)形式法和實(shí)質(zhì)法不能有效處理的灰色地帶，讓利益相關(guān)方主動(dòng)解決問(wèn)題。比如通過(guò)“自愿性協(xié)議”等方式化解問(wèn)題，為防止出現(xiàn)違反協(xié)議的情況發(fā)生，要基于實(shí)質(zhì)法采取某些強(qiáng)制手段。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要注重在智能化上下功夫

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“讓城市更聰明一些、更智慧一些”，智慧治理是推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路?，F(xiàn)代化的城市治理中，智慧治理發(fā)揮了重要作用，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、地理信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)等科學(xué)技術(shù)在城市治理中得到廣泛運(yùn)用，不僅讓城市治理更加智能化，還讓人民群眾的生活在享受智能化服務(wù)中更加便利?，F(xiàn)代化的城市治理是個(gè)系統(tǒng)工程，需要多方面緊密配合。

城市化進(jìn)程中，因?yàn)橐恍┲骺陀^原因，比如環(huán)境污染、交通擁堵、停車難、公共衛(wèi)生事件等問(wèn)題，僅靠傳統(tǒng)辦法來(lái)解決，可能會(huì)導(dǎo)致疲于奔命、效果不佳;通過(guò)智慧治理，即運(yùn)用計(jì)算機(jī)科技手段對(duì)環(huán)保、民生、城市服務(wù)、公共安全等人民群眾的各種社會(huì)活動(dòng)做出智能分析和響應(yīng)，則將實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展，未來(lái)城市將承載越來(lái)越多的人口，為解決城市發(fā)展難題，智慧治理已成為當(dāng)今世界城市發(fā)展的重要推動(dòng)力量。智慧治理從科學(xué)化、精細(xì)化、便民化等方面提升了城市治理體系和治理能力。

1、城市治理的科學(xué)化需要通過(guò)智慧治理實(shí)現(xiàn)

城市治理實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)驗(yàn)決策”向“科學(xué)決策”轉(zhuǎn)型，即從主觀向客觀的轉(zhuǎn)型，需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興科學(xué)技術(shù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析、匹配、存儲(chǔ)。在這個(gè)過(guò)程中，當(dāng)涉及城市規(guī)劃時(shí)，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)可對(duì)城市內(nèi)部的土地資源利用情況進(jìn)行有效預(yù)測(cè)，同時(shí)，還能以滿足居民活動(dòng)需求為目標(biāo)，結(jié)合城市發(fā)展情況進(jìn)行綜合、系統(tǒng)的評(píng)估與分析，對(duì)城市空間內(nèi)部資源加以優(yōu)化，提升城市規(guī)劃謀劃能力;在涉及制定政策時(shí)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，運(yùn)用可視化技術(shù)建模和渲染，進(jìn)而分析潛在不利因素，提高城市治理的感知、預(yù)測(cè)和防范能力，推動(dòng)城市治理模式向超前布局轉(zhuǎn)型;在涉及項(xiàng)目管理和投資決策時(shí)，通過(guò)智慧數(shù)據(jù)報(bào)送管理中心和智慧服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)了解全過(guò)程，為城市治理階段性的項(xiàng)目管理和投資決策提供信息基礎(chǔ)和預(yù)警支持。

2、城市治理的精細(xì)化需要通過(guò)智慧治理實(shí)現(xiàn)

城市治理涉及社會(huì)生活的方方面面，精細(xì)化治理水平的高低成為衡量城市治理水平的主要標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)社會(huì)的復(fù)雜性，智慧治理相對(duì)于人工方式具有快速、便捷、高效的特征。通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)收集，從而分析大數(shù)據(jù)背后的潛在價(jià)值，及時(shí)獲取多樣化、個(gè)性化、具體化的群眾關(guān)注點(diǎn)，感知不同群體的不同需求，利用聚類分析細(xì)化群眾的各類需求，采用數(shù)據(jù)分析、理論分析、經(jīng)驗(yàn)分析的方式，對(duì)需求做進(jìn)一步精細(xì)化分類，從而助力城市公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性變革，在精準(zhǔn)服務(wù)和主動(dòng)服務(wù)方面提升城市治理的效率。

3、城市治理的便民化需要通過(guò)智慧治理實(shí)現(xiàn)

憑借云平臺(tái)拓寬民眾事務(wù)辦理渠道、咨詢路徑和社會(huì)化參與范圍，通過(guò)政務(wù)對(duì)話形成智慧政務(wù)，促進(jìn)多元主體協(xié)同共治治理格局的形成，使城市治理更加便民化。

“政務(wù)對(duì)話”是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，并不僅僅是要發(fā)展信息技術(shù)，或者讓極簡(jiǎn)審批在產(chǎn)業(yè)園區(qū)落地這么簡(jiǎn)單，要實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的現(xiàn)代化，不但要具備可以強(qiáng)勢(shì)滲透到基層的電子政務(wù)系統(tǒng)這種基礎(chǔ)性技術(shù)條件，還要推動(dòng)“放管服”改革、包容審慎監(jiān)管、政務(wù)環(huán)境改善等一系列配套措施，從而實(shí)現(xiàn)“政務(wù)為民”的初衷。云平臺(tái)發(fā)展的方向是線上線下共同推進(jìn)，屆時(shí)，其作用不再僅僅是迅速行使審批權(quán)，而是在此基礎(chǔ)上通過(guò)政務(wù)對(duì)話形成智慧政務(wù)，將群眾的需求在“云端”聚集，形成一個(gè)虛擬的政策研究中心，通過(guò)政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)階從而實(shí)現(xiàn)智慧政務(wù)。這意味著政務(wù)云能對(duì)現(xiàn)有不完善的程序作進(jìn)一步優(yōu)化，對(duì)合理的新需求通過(guò)制度創(chuàng)新予以解決，將切實(shí)為群眾提供最大程度的便利。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要善于創(chuàng)新城市

管理手段、管理模式、管理理念

城市治理現(xiàn)代化需要不斷創(chuàng)新，如果領(lǐng)導(dǎo)干部有多一事不如少一事的想法，不愿創(chuàng)新，城市治理現(xiàn)代化變革就可能不成功，領(lǐng)導(dǎo)干部只有充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，才能讓城市治理的管理手段、管理模式、管理理念不斷得到優(yōu)化，城市治理變革才能更加符合群眾的需求。

1、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要?jiǎng)?chuàng)新管理手段

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、人口的增多，城市治理要摒棄成為全能政府治理，應(yīng)想方設(shè)法提高社會(huì)自我約束力以實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。城市治理的過(guò)程中，在職能分配上，應(yīng)合理安排行政職能，避免職責(zé)交叉、重復(fù)、脫節(jié)，要實(shí)現(xiàn)扁平化管理;在執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)處理不協(xié)調(diào)的狀況，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體的主動(dòng)性，分階段及時(shí)總結(jié)，必要時(shí)調(diào)整策略。

城市治理正向著更高水平的現(xiàn)代化發(fā)展，其治理決策有舉足輕重的推動(dòng)作用，因此，應(yīng)建立科學(xué)的決策程序。一項(xiàng)重大措施的出臺(tái)，必須具有科學(xué)性、廣泛性、民主性的出臺(tái)程序，超前預(yù)測(cè)和布局可能出現(xiàn)的問(wèn)題。如果決策僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部制定，可能保證了實(shí)施的可行性，但難以保證政策的科學(xué)性。因此，還需要依靠政府部門(mén)以外的咨詢機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)科學(xué)研究人員的作用，保證研究的獨(dú)立性、充分性、科學(xué)性。

2、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要?jiǎng)?chuàng)新管理模式

西方國(guó)家在二戰(zhàn)以后受凱恩斯理論的影響，大規(guī)模建設(shè)福利社會(huì)，政府成為萬(wàn)能政府，這種管理模式造成了“政府失靈”的局面。新公共管理理論產(chǎn)生后，西方國(guó)家在不同程度上嘗試了重新確立政府與市場(chǎng)、社會(huì)、民眾之間的關(guān)系，試圖以此解決各種社會(huì)矛盾。當(dāng)代西方公共管理理論強(qiáng)調(diào)公眾至上和市場(chǎng)化取向，體現(xiàn)了一種超政治性，不可否認(rèn)，這種政府的再造有其必要性，但是，公共管理不能作為直接進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具，而應(yīng)加強(qiáng)公民的主體意識(shí)并要調(diào)動(dòng)他們的積極性。中國(guó)傳統(tǒng)政治中的臣民文化對(duì)現(xiàn)代公民的影響較深，在一定程度上制約了群眾的主體意識(shí)。

通過(guò)政府的持續(xù)努力，群眾的主體意識(shí)、現(xiàn)代政治意識(shí)有了很大提高，城市治理現(xiàn)代化不能僅僅滿足于群眾主體意識(shí)和政治意識(shí)的提升，還需要實(shí)現(xiàn)群眾政治參與的現(xiàn)代化、民意表達(dá)的現(xiàn)代化、知情權(quán)的現(xiàn)代化、監(jiān)督行政行為的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的管理模式應(yīng)使群眾意識(shí)到自己是國(guó)家的主人，需要承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，要以主人翁精神參與到城市治理之中。

3、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要?jiǎng)?chuàng)新管理理念

馬克思認(rèn)為：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”[3]換言之，執(zhí)政黨存在的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于人民，執(zhí)政黨只有加強(qiáng)服務(wù)能力才能受到人民的擁護(hù)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為城市治理政策的執(zhí)行者，要摒棄官本位意識(shí)，改變行政管理、公共管理就是管制的想法，創(chuàng)新管理理念，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)決依法行政而不是依人行政，樹(shù)立有限政府的治理思想，把全局利益、社會(huì)公共利益置于首要位置。

創(chuàng)新管理理念需要從服務(wù)對(duì)象和自身入手，推進(jìn)“只管不治”變革為“共建共享共治”，一方面需要與群眾平等交流，了解群眾的需求，增強(qiáng)群眾對(duì)政府的認(rèn)同;另一方面需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素養(yǎng)培訓(xùn)，提高其服務(wù)群眾的本領(lǐng)，才能使各項(xiàng)治理政策落實(shí)到位。

參考文獻(xiàn)

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[3][德]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].中央編譯局譯.人民出版社，1995.

作者簡(jiǎn)介

劉植靖 中共海南省委黨校講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、城鄉(xiāng)社會(huì)學(xué)