董航宇， 周艷玲

(北京化工大學 文法學院，北京 100029)

根據(jù)《第二次全國殘疾人抽樣調查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國殘疾人總數(shù)為 8 296萬，占全國人口總數(shù)的 6.34%。2021年政府工作報告更是突出強調了助殘工作的重要性，提出“要健全幫扶殘疾人、孤兒等社會福利制度，提升殘疾康復服務質量”。為創(chuàng)新社會治理新格局，北京市政府推出溫馨家園項目，作為基層殘疾人服務體系的支撐平臺，現(xiàn)已成為北京市政府購買助殘服務的品牌工程。本文選取區(qū)級示范溫馨家園——朝陽區(qū)小紅門鄉(xiāng)鴻博溫馨家園為研究案例，通過對承接方W社工機構的實證研究，發(fā)現(xiàn)目前機構與各治理主體間形成的是一種基于項目制的契約型信任關系。為此，為了構建長效政購助殘模式，完善以人民為中心的政府購買助殘服務體系，需要探索社會組織與各主體間由契約型信任走向合作型信任的行動路徑。

一、文獻綜述

社會組織承接政府購買服務的研究，隱含著政社關系的構建和各主體間信任關系的探討。項目申請制是社會組織承接政府購買的主要形式，基于項目建立起的契約型信任是學者們關注的焦點。首先，契約型信任中暗含的制度約束有利于信息的傳遞和共享，能夠起到規(guī)范合作雙方行為的作用[1]。契約型信任是合同治理的構成要素之一[2]，規(guī)范性的合同有助于維系長期的信任關系，良好的信任不僅可以應對不確定性因素，促進交易的正常進行，還可以降低交易成本、提高合作伙伴關系的競爭優(yōu)勢、促進合作。其次，政府購買服務中也存在著契約責任失效的問題，進而引發(fā)契約型信任的失敗[3]。由于政社的不對等以及社會組織能力體系建設的不足，容易導致政府無法對社會組織的能力產生信任，出現(xiàn)職能越權及過多的行政干預，也導致社會組織由面向社會公眾需求轉而面向“政府需求”[4-5]。正是因為社會組織與政府之間存在依附性信任關系，造成社會組織的“內卷化”，進一步限制了政購服務和社會組織自身的發(fā)展[6]。最后，政府購買行為也存在政社間對立與共生的信任關系，主要表現(xiàn)為社會組織對政府權威既認可又質疑、對政府資源既依賴又追求獨立、與政府溝通既理性又審慎；政府對社會組織自主空間既給予又監(jiān)控、對社會組織優(yōu)惠政策既多樣化又存在限制、對社會組織活動開展既支持又干預。政社的信任關系處于一種矛盾狀態(tài)，不僅社會組織的能力影響政府對其的信任，社會組織也重視政府的聲譽和能力[7]。正是缺乏良好的合作型信任，才產生了“政府購買服務斷流、服務對象體驗較差、社會組織優(yōu)勢發(fā)揮不足”[8]等。

購買服務中合作型信任關系的構建成為學者們關注的話題。由于國家的作用逐漸凸顯，社會組織在公共服務供給方面的作用不突出。國家應與其進行合作供給，以便更好滿足公眾需求[9]。而政府購買中的合作應該是相互信任、合同靈活可變、可以彌補正式規(guī)則的潛在不足[10]。在這種情況下，政府與社會組織的關系不再是單一控制模式，而是形成走向合作的工作伙伴關系，即走向合作治理。合作治理區(qū)分于其他治理方式的最大特征，即逐漸淡化政府主體的中心地位，強調各治理主體的平等地位[11]。社會治理體系應聚焦于多元治理主體間的合作關系[12]，而合作關系建立在主體間信任關系的基礎上；同時必須重視道德規(guī)范因素的作用，以便在行為主體間建立起真正的信任關系，進而促進合作的有機性[13]。因此，合作型信任是合作治理的關鍵要素，而社會組織承接政府購買的行為，存在著促進合作治理的天然機制，購買服務衍生出政府與社會組織的合作型信任關系，可以增強購買可持續(xù)性，為合作治理奠定組織基礎[14]。

綜上所述，從研究主體間信任關系上看，一方面，契約型信任是合作型信任的基礎，可將契約型信任劃分為制度信任、能力信任和關系信任3種類型[15]。根據(jù)社會組織承接溫馨家園助殘服務的不同參與主體性質，政府與社會組織之間基于制度信任形成規(guī)范約束，社區(qū)與社會組織之間基于能力信任完成行政任務，受益對象與社會組織之間基于關系信任保障服務。另一方面，合作型信任是對契約型信任的超越，社會組織的角色轉變?yōu)檎降鹊闹С謱ο?、社區(qū)互動的工作伙伴、受益對象情感的增能助手。因此，提升購買服務效果，需要構建新型信任關系，搭建合作助殘模式。

二、政府購買服務中主體間信任關系的建立——W社工機構的實踐

小紅門鄉(xiāng)地處北京市朝陽區(qū)，轄區(qū)內共有持證殘疾人1 311人，占總人口的4.7%，助殘服務壓力大。2018年起北京市在六城區(qū)全面展開溫馨家園建設工作，W社工機構以專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)康復服務成為鴻博溫馨家園助殘項目的承接方，經(jīng)兩年運行，初步探索出“協(xié)同—增能—發(fā)展”的嵌入式服務模式，被區(qū)殘聯(lián)評為示范級溫馨家園，促進了基層助殘常態(tài)化服務機制的形成。

(一)研究設計

本研究采取問卷調查法和訪談法，調查對象為機構的8名工作人員、615名服務對象、小紅門鄉(xiāng)殘聯(lián)理事長、鴻博社區(qū)居委會主任、溫馨家園園長、第三方評估組織的3名工作人員。其中，對購買方、承接方、評估方共計訪談28次，同時以30%的抽樣比例選取185名服務對象進行問卷調查。實發(fā)問卷185份，回收185份，其中有效問卷178份，有效回收率為96.22%。由調查結果可知，該機構的服務對象多為男性，以中老年為主，殘疾種類多樣化，以肢體殘疾人為主。

(二)W社工機構承接溫馨家園助殘項目的服務進程

1.第一階段：與社區(qū)協(xié)同

機構在服務初期積極探索與社區(qū)的協(xié)同方式，通過與相關主體溝通及發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，初步與政府部門建立起基于專業(yè)性的能力信任。一方面，積極傾聽相關主體工作思路。由于缺乏社區(qū)群眾基礎，W機構需主動與社區(qū)工作人員建立一種適度的平衡關系，通過行動表明自身需要社區(qū)提供本土化支持，以降低社區(qū)殘疾人的“排異情緒”。因此，W社工機構積極參與社區(qū)助殘工作會、研討會，傾聽與會各方對于助殘服務的認識，彌補自身不足。另一方面，動態(tài)傳遞己方專業(yè)服務。機構與居委會協(xié)作，推動助殘服務下社區(qū)，通過集中自身和外部醫(yī)療資源，開展社區(qū)義診活動；借助溫馨家園平臺，舉辦各類健康知識講座，現(xiàn)場發(fā)放健康手冊和禮品，提高社區(qū)對機構的知曉度及認可度。機構通過參與傾聽及動態(tài)傳遞，逐漸與社區(qū)形成聯(lián)動協(xié)作關系，為助殘服務的進一步展開奠定基礎。

2.第二階段：為殘疾人增能

機構在服務中期不斷改進服務方式，通過搭建熟人關系對殘疾人進行外部增能，初步與其建立起基于情感的關系信任。一方面，喚醒團體情感認同。機構與殘聯(lián)、居委會及溫馨家園工作人員一同入戶，調研殘疾人需求，并將其分類匯總(見表1)，通過制作宣傳海報及服務logo的方式增強殘疾人的團體意識，凸顯家園概念，促進其融入集體。另一方面，提供陪伴遞進式服務。首先，保證服務時長，機構實行工作排班制，保證溫馨家園24小時營業(yè)服務；其次，改善服務態(tài)度，部分殘疾人會向機構提出服務職責外的要求，如辦理殘疾人證、家庭物業(yè)維修等，機構并不直接拒絕，而是對此給予耐心引導和幫助；最后，豐富服務內容，機構總結出遞進式服務內容(見表2)，并在此過程中培育殘疾人志愿者領袖，促進以殘助殘、助人自助。機構通過營造情感文化及提供柔性服務，實現(xiàn)了對殘疾人的動員增能，推動服務不斷深化。

表1 部分殘疾人家庭服務需求

表2 遞進式服務內容

3.第三階段：謀求自身發(fā)展

機構在服務后期著力于追求自身發(fā)展，通過提升服務質量，打造服務品牌，不斷鞏固與殘聯(lián)間基于合約的制度信任。一方面，對接社會資源，注入新鮮活力。機構通過殘聯(lián)牽頭鏈接高校專家資源，為工作人員提供技能培訓，提高自身專業(yè)能力；與周邊公司簽訂志愿服務協(xié)議，吸納企業(yè)員工加入助殘工作中，壯大服務隊伍；創(chuàng)辦抖音視頻號，通過直播各類助殘主題活動，吸引社會公眾關注，擴大社會影響力。另一方面，積極配合評估，探索服務品牌。評估過程中，第三方組織會向機構提出改進要求及建議，同時，機構也向評估方提出運行困惑、請教服務方案。通過主動學習，機構的服務目標逐漸由追求公益情懷轉變?yōu)樽非筚|量提升，服務形式逐漸由碎片化活動轉變?yōu)槌B(tài)化模塊。機構通過對接社會資源及挖掘服務品牌，不斷提高自身的可持續(xù)發(fā)展能力。

總體而言，W社工機構的嵌入式服務模式取得了階段性成果?？祻头盏膶I(yè)優(yōu)勢使得“殘有所醫(yī)”，助殘志愿者的培育使得“殘有所助”，就業(yè)培訓及技術支持使得“殘有所為”，日常娛樂活動的多樣化使得“殘有所樂”。根據(jù)殘疾人滿意度問卷調查結果顯示，殘疾人滿意度均值為3.86，由此可見，機構的服務質量較高，初步與各方主體建立起基于項目制的契約型信任。

三、嵌入困境：契約型信任障礙

W 社工機構承接政府購買溫馨家園助殘服務是擴充服務供給主體、整合社會助殘資源的有效途徑。而經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，機構在嵌入式服務模式的運行過程中，與各主體間存在契約型信任障礙，具體表現(xiàn)為能力信任基礎薄弱、關系信任傳遞受阻、制度信任深化有限，阻礙了多元主體合作助殘效應的發(fā)揮。

(一)共同利益點未挖掘，能力信任基礎薄弱

組織間信任來源于社會關系網(wǎng)絡，包括前期社會關系基礎及組織間共同利益兩部分[16]。一方面， W社工機構作為溫馨家園助殘項目的承接方，缺失與社區(qū)的關系基礎，很難使社區(qū)充分信任機構的專業(yè)能力。另一方面，在購買合同簽訂過程中，居委會及溫馨家園并未參與進來，因此無法實現(xiàn)主體利益的協(xié)調一致。這就使得：社區(qū)居委會質疑機構的專業(yè)能力，甚至認為其會加重已有工作負擔及考核壓力；鄉(xiāng)殘聯(lián)受居委會抵觸心理的影響，也開始對機構嵌入的有效性產生疑慮，開始思考機構是否具備承擔起“轉移職能提升效率”的能力，并為此加大對機構的隱性監(jiān)管和考核力度；溫馨家園質疑機構的工作經(jīng)驗及業(yè)務開展能力，擔憂其無法精準滿足殘疾人的多樣化需求。主體間各有考量，紛紛對機構的專業(yè)能力產生顧慮，很難基于共同利益產生信任。

(二)信息流動存在壁壘，關系信任傳遞受阻

精準識別并滿足殘疾人需求是W社工機構承接溫馨家園助殘項目的關鍵目標，然而，殘疾人卻呈現(xiàn)出參與積極性較低及末位參與的狀況，不利于機構與殘疾人的互動溝通。而這主要是由于助殘服務信息的流動不暢導致，阻礙了機構與殘疾人關系信任的深化。各主體由于在購買流程中所處位置的不同，對相關信息的獲取有重大區(qū)別。首先，鄉(xiāng)殘聯(lián)作為購買方，能在第一時間獲取政策及機構信息，在信息傳遞過程中掌握主動權，是首位參與者；其次，W社工機構作為承接方，能夠充分了解自身的助殘能力及項目方案，具有相對完善和固定的渠道與殘聯(lián)進行信息溝通，是次位參與者；最后，殘疾人作為服務接受者，并未參與到前期購買流程中，無法較早、較全面地掌握機構的服務信息，是末位參與者。因此，信息流動壁壘造成信息傳遞的不對稱，使得殘疾人與機構間的關系信任難以延伸。

(三)體系限制管控思維，制度信任深化有限

社會組織公信力低，使得殘聯(lián)不得不對其加強監(jiān)管控制，以減少社會組織失信帶來的潛在風險，更好地實現(xiàn)公共利益。而在此過程中，機構逐漸對殘聯(lián)產生一種被動依賴心理，通過迎合殘聯(lián)偏好獲取更多發(fā)展資源和發(fā)展空間，這使得其獨特性服務理念發(fā)揮受限，基于項目合約建立起的制度信任難以深化。一方面，助殘項目的政策、資金來源于殘聯(lián)，社會組織為持續(xù)性獲得這些關鍵資源不得不依附于政府。另一方面，殘聯(lián)通過隱性管控社會組織來增強自身權威。購買服務的關鍵目標是“買得值”，為保證機構運行的規(guī)范性和公益性，殘聯(lián)除自身監(jiān)管外，還聘請第三方評估組織加強對機構的督導及問責。因此，雙方的制度信任建立在機構被動依附殘聯(lián)的基礎上，是一種短期、脆弱且不平等的信任。

四、行動路徑：合作型信任構建

政府購買助殘服務的理想圖景，是搭建多元合作助殘模式，提供多樣化助殘服務，增強殘疾人獲得感。因此，應通過保障互動利益、搭建信息網(wǎng)絡、完善系統(tǒng)環(huán)境，夯實能力信任基礎、暢通關系信任渠道、拓寬制度信任空間，突破契約型信任障礙，走向合作型信任道路，使政府購買助殘服務逐漸實現(xiàn)社會化、持續(xù)性和結果導向。

(一)保障互動利益，夯實能力信任基礎

夯實機構與社區(qū)間的能力信任是重塑主體間信任關系的基礎，為此，需擴寬橫向互動，挖掘機構與社區(qū)間的共同利益，夯實能力信任基礎。

第一，增強協(xié)作溝通，在對話中表達主體利益。一方面，社區(qū)需摒棄競爭思維，自覺轉變?yōu)橘徺I服務的積極響應者?？山柚嚓P優(yōu)惠政策，為原本陌生的各主體搭建合作平臺，提供必要、充分、可信的信息服務支持。另一方面，建立社區(qū)平等協(xié)商機制，提供多元主體利益表達渠道。社區(qū)可通過定期組織工作例會、助殘互助交流坊，邀請各主體共同梳理助殘工作的關鍵問題及階段目標，鼓勵其提出利益訴求，根據(jù)機構專業(yè)能力研討助殘方案。

第二，組建助殘聯(lián)盟，在互動中挖掘共同利益。一方面，將各主體納入以社區(qū)及W社工機構為中心的任務型組織架構。殘聯(lián)需弱化制度規(guī)則的控制作用，吸納更多主體自愿加入助殘服務中。另一方面，組建助殘服務聯(lián)盟，聯(lián)盟內由社區(qū)做好任務分工。首先，殘聯(lián)可將社區(qū)工作與溫馨家園助殘工作的考核體系相掛鉤，增強利益聯(lián)結，推動社區(qū)與機構主動合作。其次，社區(qū)可為W機構提供場地設備支持，將下社區(qū)活動常態(tài)化，充分發(fā)揮機構的專業(yè)能力，擴大服務的輻射范圍。最后，在社區(qū)內設置殘疾人創(chuàng)業(yè)產品專柜，實現(xiàn)宣傳增收、利益共贏。由此，構建機構與社區(qū)的橫向互動信任。

(二)搭建信息網(wǎng)絡，暢通關系信任渠道

暢通機構與殘疾人間的關系信任是重塑主體間信任關系的關鍵，為此，需搭建信息網(wǎng)絡，保證信息傳遞流暢。

第一，構建雙向溝通機制，從源頭確保殘疾人參與積極性。一方面，實施廣泛需求調研和意見征詢。殘聯(lián)需在立項階段通過舉辦聽證會、開展民意調研等方式保證殘疾人充分表達需求。另一方面，豐富信息共享途徑。W社工機構可通過下社區(qū)及入戶宣傳，鞏固與殘疾人的熟人關系，舉辦座談會、茶話會共享服務信息，增進情感交流。

第二，提供多元技術支持，在過程中保障殘疾人參與順暢。一方面，對殘疾人進行網(wǎng)絡技術培訓。通過教授殘疾人網(wǎng)上政策信息查詢、線上運營微店、開設短視頻賬號，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)增收。另一方面，培育殘疾人自組織并挖掘自組織領袖，營造殘疾人共同體氛圍，實現(xiàn)自組織的內部增能及信息交流。

第三，豐富意見反饋渠道，在末端鼓勵殘疾人做出評價。一方面，設立互聯(lián)網(wǎng)終端意見反饋平臺。機構可與信息服務公司合作，共同研發(fā)方便殘疾人使用的意見反饋軟件，方便殘疾人居家打分。另一方面，建立定期回訪制度。機構需在服務接受后與殘疾人及時溝通，調查服務滿意度及服務建議，以此作為改進服務項目的依據(jù)。由此，構建機構與殘疾人的縱向情感信任。

(三)完善系統(tǒng)環(huán)境，拓寬制度信任空間

拓寬機構與殘聯(lián)間的制度信任是重塑主體間信任關系的保障，為此，需完善內外系統(tǒng)環(huán)境，減少W社工機構依賴性，提高機構自主性。

第一，擴充外部制度內涵，變管控思維為整體思維。殘聯(lián)需打破購買服務體系的中心—邊緣結構，充分發(fā)揮機構自我管理、自我服務的社會功能。一方面，優(yōu)化購買合同制度。可彈性引入信任合同，適當延長服務周期，給予信任委托，鼓勵其連鎖化運營。另一方面，殘聯(lián)需變管控性評估為支持性評估。合理劃分自身與第三方的評估邊界和考核內容[17]，實施差異化績效評價，促進機構動態(tài)有機發(fā)展。

第二，增強機構自身項目承接能力，變依賴思維為獨立思維。首先，提升機構管理能力。應適當借鑒目標管理、全面質量管理的合理成分，形成規(guī)范化的管理制度。合理評估購買資金的收支，及時申報財務狀況。其次，提升項目管理能力。在人才培養(yǎng)方面，定期舉辦培訓提升服務能力，增強團隊意識及職業(yè)認同感。在項目運行方面，需拓寬服務廣度及深度。在廣度上可豐富助殘服務類型，注意與社會環(huán)境和社會化活動的接軌。在深度上需做到分層分類提供，針對重度殘疾人，需上門提供服務，發(fā)揮康復護理等核心優(yōu)勢，提高服務覆蓋度。最后，提升自主發(fā)展能力。機構需主動鏈接社會資源，加強與同類助殘社會組織的學習交流，借鑒服務經(jīng)驗，共同策劃服務項目，實現(xiàn)社會助殘服務資源的充分流動。由此，構建機構與殘聯(lián)的平等合作信任。

政府購買服務是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，社會組織滿足社會需求、解決社會問題、實現(xiàn)社會資源整合的優(yōu)勢使其成為政府選擇的最佳代理方。W社工機構承接政府購買助殘服務的實踐，探索出嵌入式服務模式，而在服務過程中存在“能力信任基礎薄弱、關系信任傳遞受阻、制度信任深化有限”等契約型信任危機問題。為此，拓寬橫向互動信任，暢通縱向情感信任，保證平等合作信任，成為搭建社會組織與各主體間長效穩(wěn)固的合作型信任關系的有效路徑。