許譽(yù)丹， 陳少暉

(1.福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350108;2.福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

(一)研究背景

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)水平的不斷提高，人口結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生改變，人口老齡化已經(jīng)成為21世紀(jì)以來困擾世界各國的重要問題。1956年，聯(lián)合國發(fā)布的《人口老齡化及其社會經(jīng)濟(jì)后果》提出了老齡化社會的劃分標(biāo)準(zhǔn)：如果一個(gè)國家或地區(qū)65歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^7%，意味著進(jìn)入老齡化狀態(tài)；若達(dá)到14%，則進(jìn)入深度老齡化狀態(tài)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，2001年我國65歲及以上人口占比為7.1%，表明我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會。2021年5月11日國務(wù)院發(fā)布的第七次全國人口普查公報(bào)顯示，至2020年末，我國60歲及以上人口達(dá)26 402萬人，占比18.7%，65歲及以上人口達(dá)19 064萬人，占比13.5%，較之第六次人口普查，60歲以上人口占比上升了5.44%，這意味著我國人口老齡化不僅程度進(jìn)一步加深，而且速度不斷加快，已經(jīng)基本步入深度老齡化社會。

盡管自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而人口基數(shù)大、人口老齡化進(jìn)程快、社會保障體系建設(shè)不完善、未富先老等問題嚴(yán)峻，對養(yǎng)老保障體系建構(gòu)及完善的要求愈發(fā)迫切，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的給付壓力日益增大。因此，如何保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資能力已成為我國人口老齡化加速進(jìn)程中亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題。

(二)文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的研究主要集中于籌資責(zé)任、籌資水平和籌資模式等3個(gè)方面。

1.關(guān)于籌資責(zé)任

在現(xiàn)行管理體制下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要來源于政府稅收、企業(yè)(單位)繳費(fèi)與個(gè)人繳費(fèi)，合理確定主體的籌資責(zé)任，是保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資可持續(xù)性的基礎(chǔ)。在有關(guān)籌資責(zé)任主體的研究中，大部分學(xué)者認(rèn)為政府主要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政兜底責(zé)任。海龍等認(rèn)為現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制凸顯了政府作為重要籌資主體的責(zé)任，但必須防范出現(xiàn)過度依賴財(cái)政補(bǔ)助而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)綁架政府財(cái)政的傾向[1]。劉遠(yuǎn)風(fēng)則認(rèn)為財(cái)政兜底責(zé)任的履行必須以明確其他相關(guān)主體的責(zé)任為前提。關(guān)于政府各層級間籌資責(zé)任主體的歸屬[2]，鄭功成指出由于我國養(yǎng)老金制度實(shí)行屬地管理原則，缺乏國家層級的統(tǒng)一規(guī)劃，而導(dǎo)致各級政府承擔(dān)責(zé)任不一[3]。這種格局不僅導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金因過分分散而無法歸集并有效投資，同時(shí)還妨礙了勞動者跨統(tǒng)籌區(qū)域的自由流動。

2.關(guān)于籌資水平

在有關(guān)養(yǎng)老金籌資水平的研究中，學(xué)者們主要關(guān)注企業(yè)(單位)與個(gè)人繳費(fèi)水平存在的問題。盧成會、吳麗麗認(rèn)為地方政府、企業(yè)(單位)與個(gè)人三方會受到有限理性的影響，其繳費(fèi)行為往往從追求自身利益出發(fā)，規(guī)避或是以最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資實(shí)際水平低于政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)[4]。李紅嵐從個(gè)人繳費(fèi)狀況的角度出發(fā)，提出由于并未建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制，多數(shù)參保人員按最低檔次繳費(fèi)，導(dǎo)致個(gè)人賬戶養(yǎng)老金占比低，養(yǎng)老金來源結(jié)構(gòu)失衡[5]。汪潤泉等從財(cái)政分權(quán)的角度指出財(cái)政分權(quán)體制框架下，地方政府在追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)驅(qū)動下，往往會放松對企業(yè)(單位)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收力度，從而導(dǎo)致企業(yè)繳費(fèi)水平低[6]。

3.關(guān)于籌資模式

籌資模式是養(yǎng)老金籌資機(jī)制的核心內(nèi)容，在有關(guān)籌資模式的研究中，許多學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡。齊紅倩、楊燕認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者實(shí)際得到的養(yǎng)老金的精算現(xiàn)值與其繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的精算現(xiàn)值并不一定相等[7]。因此，隨著人口老齡化和人均壽命的延長，將導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡，支付缺口不斷增大。王延中、王俊霞提出個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行問題對養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展影響嚴(yán)重，將會帶來巨大的缺口。同時(shí)由于制度不完善，個(gè)人賬戶的管理與運(yùn)營問題也阻礙著個(gè)人賬戶的保值增值[8]。

此外，關(guān)于如何彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)擴(kuò)大的缺口問題，研究者也予以了充分的關(guān)注。呂有吉等考察了人口老齡化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，分別討論了以財(cái)政補(bǔ)貼、發(fā)行公債、兩者兼用3種方式彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的不同效用[9]。王歡、杜筱通過建立精算模型，分析生育政策調(diào)整與退休年齡延遲對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的影響，得出生育政策調(diào)整在一定程度上能夠抑制人口結(jié)構(gòu)老化的速度，但存在著延遲效應(yīng)，而延遲退休盡管能夠緩解一段時(shí)間內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的給付壓力，但在達(dá)到目標(biāo)退休年齡后反而會擴(kuò)大基金赤字規(guī)模[10]。綜上所述，目前學(xué)界關(guān)于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的籌資責(zé)任、籌資水平及籌資模式等方面的研究成果豐碩，共識較多。但仍然存在研究視角各異、研究方法不同、立論基礎(chǔ)有別的動態(tài)特征，從而使研究結(jié)論呈現(xiàn)明顯的差異性。這種研究現(xiàn)狀表明，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的研究還存在進(jìn)一步深入探討的空間。

本研究試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，討論在老齡化進(jìn)程短期內(nèi)難以減緩、老齡人口數(shù)量不斷上升、生育率持續(xù)低下的深度老齡化背景下，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資過程存在著哪些現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，對影響籌資機(jī)制的制約因素進(jìn)行追因分析，并提出有針對性的化解路徑，以期為未來養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制的有效改進(jìn)提供決策參考依據(jù)。

二、人口老齡化對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的影響

(一)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制度變遷歷程

制度變遷是指舊制度的改變或新制度的產(chǎn)生并替代舊制度的動態(tài)過程，其類型有兩種，分別是自下而上進(jìn)行的誘致性變遷與自上而下推行的強(qiáng)制性變遷。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革明顯體現(xiàn)出強(qiáng)制性變遷的特征。

第一，強(qiáng)制性變遷的目的是為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。在新中國成立初期，社會生產(chǎn)力落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，因此國家建立了以保障城鎮(zhèn)體制內(nèi)勞動者為目標(biāo)的社會保障體系，目的在于保證勞動力要素供給的穩(wěn)定性，有利于實(shí)施以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為核心的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略。后又根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，采用國家—單位(企業(yè))保障模式，由國家和單位共同承擔(dān)社會保障責(zé)任，城鎮(zhèn)居民無償享受相關(guān)待遇。

第二，強(qiáng)制性變遷不因市場經(jīng)濟(jì)主體不理解或者反對而更改制度設(shè)計(jì)。改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，社會保障制度逐漸由國家一手包辦向社會化轉(zhuǎn)型。1993年通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》啟動了社會保障制度改革的進(jìn)程，出臺了包括“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”在內(nèi)的多項(xiàng)重要政策。這一制度轉(zhuǎn)軌過程變革范圍廣、速度快、力度大，導(dǎo)致一時(shí)間大量企業(yè)離退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)到養(yǎng)老金而發(fā)生的群體性事件，直接影響了社會穩(wěn)定[11]。

近40年間,中國社會保障經(jīng)歷了全面而深刻的制度變革，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從理念到實(shí)踐，均發(fā)生了巨大變革。從理念上來看，實(shí)現(xiàn)了從依賴國家單一保障到多元承擔(dān)責(zé)任認(rèn)知的飛躍；從實(shí)踐上來看，實(shí)現(xiàn)了覆蓋范圍從僅涵蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位及國企職工到包含全體城鄉(xiāng)居民、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家—單位(企業(yè))保障模式發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式以及由單支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)到多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的新變革等等?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，深度老齡化社會迅速到來的新國情意味著對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革提出了新的需求。因此，結(jié)合人口老齡化這一社會現(xiàn)狀，對探討未來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革的前進(jìn)方向與實(shí)踐模式具有重要意義。

(二)人口老齡化現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢分析

20世紀(jì)70年代以來，我國實(shí)施了強(qiáng)有力的計(jì)劃生育政策，有效遏制了人口的爆發(fā)式增長，導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變化，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)療技術(shù)水平、生活待遇水平的不斷提高，人均預(yù)期壽命不斷延長，使得我國在人均收入水平還相對較低的情況下提前進(jìn)入了老齡化社會。

我國的人口老齡化具有規(guī)模大、增速高、未富先老3個(gè)基本特點(diǎn)。從表1可以看出，60歲及以上人口總數(shù)從2013年的20 243萬增至2020年的26 402萬，增長了6 159萬，所占比例由14.9%增至18.7%，上升了3.8%，這些數(shù)據(jù)直接呈現(xiàn)出我國的人口老齡化不僅規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，而且增速持續(xù)攀升的特征。除此之外，65歲及以上人口占60歲及以上人口數(shù)量比例從2013年的65%到2020年的72.2%，8年間上升了7.2%，可見老齡人口呈現(xiàn)出顯著的高齡化特征與趨勢。與此同時(shí)，與西方發(fā)達(dá)國家相比，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口老齡化的水平尚不匹配，老齡化超前于現(xiàn)代化，養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障水平均未達(dá)到國際平均水平，老年人口的高齡、失能和空巢化致使未富先老問題愈發(fā)嚴(yán)峻。

根據(jù)聯(lián)合國人口開發(fā)署預(yù)測，中國65歲及以上人口數(shù)量將在2050年達(dá)到3.34億，許多國內(nèi)學(xué)者的測算也表明，未來10年到30年內(nèi)，我國的老齡化情況都將不斷加快加深[12]。

表1 2013—2020年中國老齡人口比例表

(三)人口老齡化對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的影響

1.人口老齡化意味著老齡人口比重不斷上升，勞動人口相對縮減

經(jīng)濟(jì)活動人口比重不斷下降，使勞動人口需要贍養(yǎng)的老齡人口數(shù)量不斷增加，即老年人口撫養(yǎng)比(贍養(yǎng)率)不斷上升。如表2所示，聯(lián)合國人口司《世界人口展望2015》預(yù)測，我國總撫養(yǎng)比①平均每年上升0.8%，2035年將突破50%，撫養(yǎng)比上升給勞動人口帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)將使現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人承擔(dān)的供款壓力上升，從而對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

表2 1950—2050年我國人口負(fù)擔(dān)系數(shù) %

2.人口老齡化代表著老齡人口規(guī)模不斷增大，對養(yǎng)老金的需求持續(xù)增大

在人均養(yǎng)老金待遇保持不變的情況下，總養(yǎng)老金支付規(guī)模將會快速增加，對養(yǎng)老金的保值增值提出了挑戰(zhàn)[13]，有學(xué)者通過建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支模型，得出在當(dāng)前政策下，養(yǎng)老金入市的效益無法完全彌補(bǔ)日益增長的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口②，繳費(fèi)人數(shù)與養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)的數(shù)量結(jié)構(gòu)性失衡則是養(yǎng)老金收支缺口難以有效彌合的主要原因[14]。

3.人口老齡化會促使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資模式發(fā)生轉(zhuǎn)換

當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)比較年輕或比較穩(wěn)定時(shí)，一般采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的實(shí)質(zhì)是對養(yǎng)老金的完全代際轉(zhuǎn)移，容易造成勞動人口代際之間的矛盾激化，而隨著人口年齡結(jié)構(gòu)老化，往往采用部分積累或完全積累模式來進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集。改革開放以來，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行部分積累模式，即社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式，統(tǒng)籌賬戶用于現(xiàn)收現(xiàn)付當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶用于基金的儲備性積累。當(dāng)統(tǒng)籌賬戶資金不足以支付當(dāng)期養(yǎng)老金時(shí)就會動用個(gè)人賬戶資金彌補(bǔ)缺口，實(shí)質(zhì)上還是變相的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，而人口老齡化程度的加深則會使這種情況出現(xiàn)的可能性大大提高。

綜上所述，人口老齡化水平越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力越大，對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制的改進(jìn)要求越迫切。因此，對于一個(gè)“未富先老”的國家而言，人口老齡化對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)發(fā)展不僅具有沉重的籌資壓力，而且對該制度的變革存在著強(qiáng)烈的助推效應(yīng)。

三、深度老齡化背景下養(yǎng)老金籌資機(jī)制的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)

在人口老齡化程度不斷加深的情況下，想要尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制的改進(jìn)，首先需要明晰現(xiàn)存的矛盾及其制約因素所在。目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制主要存在著隱性債務(wù)與個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行、法定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高與實(shí)際繳費(fèi)水平低下并存、縱向籌資責(zé)任模糊與橫向籌資水平失衡三大現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。

(一)隱性債務(wù)與個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行

隱性債務(wù)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向已退休和尚未退休人員作出的未來養(yǎng)老金承諾所對應(yīng)的債務(wù)。1997年，我國出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌，隨之而來的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就成為養(yǎng)老金籌資機(jī)制順利運(yùn)行的掣肘所在。這一隱形債務(wù)主要源于轉(zhuǎn)軌時(shí)期“老人”與“中人”③的存在。 “老人”僅領(lǐng)取養(yǎng)老金而無需再繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，“中人”在剩余工作年限內(nèi)所繳納保費(fèi)也與其退休后將領(lǐng)取的養(yǎng)老金不對等。由于體制轉(zhuǎn)軌的歷史原因，國家無法一次性通過財(cái)政補(bǔ)足這筆承諾性資金，只能采用挪用個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的方式來承擔(dān)向這兩部分群體支付相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金的責(zé)任，雖然緩解了短期內(nèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但這種“空賬”運(yùn)行方式卻為未來養(yǎng)老金支付埋下了隱患。與此同時(shí)，由于老齡人口規(guī)模不斷增大，養(yǎng)老金的剛性需求迫使部分政府不得不更多地移用個(gè)人賬戶積累資金進(jìn)行支付，導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行狀況更為嚴(yán)重，個(gè)人賬戶的收益率無法得以實(shí)現(xiàn)，又進(jìn)一步加劇了隱性債務(wù)的解決難度。有學(xué)者測算表明，目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模大約為31.20萬億元。隱形債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大與其帶來的個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)惡性循環(huán)，成為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制良性運(yùn)作的一大現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。

(二)法定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高與實(shí)際繳費(fèi)水平低下并存

按照政策費(fèi)率④按時(shí)足額的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來源之一。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，政策費(fèi)率為28%，其中企業(yè)(單位)繳費(fèi)比例為20%，職工個(gè)人繳費(fèi)比例為8%；2019年5月后，為減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，將企業(yè)(單位)繳費(fèi)比例下調(diào)至16%，職工個(gè)人繳費(fèi)比例保持8%不變。這一法定費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)在國際上橫向比較處于較高水平⑤。然而在實(shí)踐中，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際繳費(fèi)水平遠(yuǎn)低于政策費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)(單位)與職工個(gè)人均存在著不同程度的規(guī)避繳費(fèi)行為。《國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著嚴(yán)重的少繳、欠繳與挪用情況。至2020年底，全國24省197家單位違規(guī)少繳或截留1.2億元，18省3 359家單位應(yīng)獲未獲保費(fèi)減免1.6億元，17省擠占挪用39.8億元用于日常經(jīng)費(fèi)、其他社會保障支出等?？梢钥闯觯覈B(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際繳費(fèi)水平低下，與法定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間存在著較大差距。繳費(fèi)水平的持續(xù)低下與隨著老齡化日益增長的養(yǎng)老金支出需求之間的矛盾，也成為了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的一大現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)所在。

(三)縱向籌資責(zé)任模糊與橫向籌資水平失衡

從2013—2019年我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支情況表(見表3)⑥中可以清晰地看出，征繳收入低于總支出，且二者之間的缺口呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢，累計(jì)結(jié)余率呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。征繳收入與實(shí)際支出之間的缺口需要依靠政府財(cái)政予以兜底補(bǔ)足，由表4不難看出，近年來全國社會保險(xiǎn)基金收入中政府財(cái)政補(bǔ)貼收入所占比重持續(xù)增加。

表3 2013—2019年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支情況表 億元

表4 2013—2020年財(cái)政補(bǔ)貼收入占全國社會保險(xiǎn)基金收入比重表 億元

養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資對財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)增加的需求要求各級政府合理承擔(dān)各自的籌資責(zé)任，有較高的統(tǒng)籌水平。然而從目前的情況來看，我國存在著縱向上中央、省、市、縣四級政府籌資責(zé)任模糊和橫向上全國不同地區(qū)籌資水平失衡兩大問題。

從縱向上看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，無法在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的余缺調(diào)劑、管理規(guī)劃。由于中央財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資有兜底職能，地方政府容易產(chǎn)生“搭便車”心理，往往對征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金持有消極態(tài)度，致使地方政府能給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供的財(cái)政補(bǔ)貼極其有限[15]。過去近20年，各級財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼累計(jì)約5萬億元，其中中央財(cái)政占80%以上，而地方財(cái)政占比不足20%[16]。

從橫向上看，我國各省份間的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率存在著較大差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支余缺地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，這一方面是由于各省的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在實(shí)際執(zhí)行過程中存在明顯差異，另一方面是由于我國人口流動的規(guī)模不斷擴(kuò)大，“回遷養(yǎng)老”現(xiàn)象突出，大規(guī)模的人口遷移對地區(qū)籌資不平衡造成了直接的影響。有學(xué)者研究表明，人口遷入的相對規(guī)模與養(yǎng)老金的給付水平呈正相關(guān)關(guān)系，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率則呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[17]。由此可見，縱向政府間籌資責(zé)任模糊、橫向地區(qū)間籌資不平衡，都給養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的未來可持續(xù)性帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制的制約因素

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政策參數(shù)僵化

我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中關(guān)于退休年齡、最低繳費(fèi)年限、養(yǎng)老金替代率等政策參數(shù)的設(shè)置均存在著僵化問題，從而制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的有效運(yùn)行。一方面，就退休年齡與最低繳費(fèi)年限兩個(gè)參數(shù)來看。隨著人口老齡化水平的不斷提升，平均預(yù)期壽命的不斷延長，退休年齡和最低繳費(fèi)年限本應(yīng)當(dāng)隨著實(shí)際情況的變化而進(jìn)行合理調(diào)整。然而，我國至今仍在沿用20世紀(jì)50年代確定的基準(zhǔn)退休年齡，即男性60周歲，女干部55周歲，女職工50周歲，以及20世紀(jì)90年代確定的15年最低繳費(fèi)年限。這使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資受到了嚴(yán)重的限制。另一方面，就養(yǎng)老金替代率⑦來看。與長期固定不變的退休年齡及最低繳費(fèi)年限正好相反，近年來我國養(yǎng)老金替代率逐年下降，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1997年養(yǎng)老金替代率為76.66%，2018年已下降至45.89%(見圖1)。較低的養(yǎng)老金替代率水平及其逐年下降的趨勢可能會使得居民對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障能力的期望隨之下降，勢必會給養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的有效運(yùn)行帶來不利影響。

圖1 1997—2018年中國城鎮(zhèn)職工公共養(yǎng)老金替代率水平

(二)自愿參保政策與多種繳費(fèi)水平的設(shè)置

目前，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(下簡稱“城鄉(xiāng)居保”)名義上遵循自愿原則，設(shè)立多級繳費(fèi)檔次，城鄉(xiāng)居民可以憑個(gè)人意愿選擇是否參保以及繳費(fèi)水平，本意是希望讓收入較低的居民群體也能夠參保，擴(kuò)大整個(gè)城鄉(xiāng)居保的覆蓋面。然而由于老農(nóng)保制度的中斷運(yùn)行，使農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險(xiǎn)的信任度降低，現(xiàn)行低檔次的繳費(fèi)水平又對養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效性產(chǎn)生影響，使城鄉(xiāng)居民對養(yǎng)老保險(xiǎn)的滿意度進(jìn)一步降低。張國海、陽慧通過對安徽省農(nóng)村地區(qū)的實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，多種繳費(fèi)檔次的設(shè)置并不利于繳費(fèi)水平的提高。農(nóng)村居民在參保時(shí)大多出于從眾心理，對養(yǎng)老保險(xiǎn)政策其實(shí)并不了解[18]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大多農(nóng)村居民已經(jīng)有能力承擔(dān)較高檔次的繳費(fèi)水平，然而由于過去一直選擇以最低檔次繳費(fèi)，即使收入水平提高，也依舊保持著原有的繳費(fèi)水平。當(dāng)然，這種行為選擇也存在著個(gè)人理性有限的原因。生命周期理論認(rèn)為，具有足夠理性的消費(fèi)者能夠以效用最大化標(biāo)準(zhǔn)來安排一生的收入、支出與儲蓄。然而現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)者幾乎不可能做到完全理性，往往只看眼前利益，不愿為避免未來可能出現(xiàn)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)而提前繳納過多的資金，因此往往選擇最低繳費(fèi)水平進(jìn)行繳費(fèi)。因此，自愿參保與多種繳費(fèi)水平的設(shè)置是對養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制有效性的一種制約，多種繳費(fèi)水平的政策設(shè)計(jì)在自愿參保原則驅(qū)動下，實(shí)際上只能導(dǎo)致最小繳費(fèi)水平的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，從而使擴(kuò)大籌資規(guī)模受到嚴(yán)重的限制。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資財(cái)權(quán)與事權(quán)分離

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的政策思路是在全省實(shí)施統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)發(fā)辦法，省級政府對基金統(tǒng)一收支管理，然而征繳職責(zé)仍由基層政府承擔(dān)，即在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資的過程中財(cái)權(quán)與事權(quán)實(shí)際上是相互分離的。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行效率的提高。

首先，財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離會導(dǎo)致上級政府放松對下級政府征繳資金過程的監(jiān)管。根據(jù)政治錦標(biāo)賽體制理論，分權(quán)會引起地方政府間的競爭，地方官員的晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，在“官場+市場”模式下，地方政府受到經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)可能成為企業(yè)與個(gè)人的合謀者。

其次，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)分離，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資的實(shí)際負(fù)擔(dān)主體是基層政府，財(cái)權(quán)與事權(quán)的高度不對稱往往使得基層政府逐漸喪失持續(xù)推動養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的動力，而中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼缺位又進(jìn)一步降低了基層政府的努力程度。因此，基層政府的能力有限再加上籌資過程的成本無人承擔(dān)，最終導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。

五、有效化解養(yǎng)老金籌資機(jī)制現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)的路徑選擇

(一)國有資本股權(quán)劃轉(zhuǎn)償還隱性債務(wù)

社會保障制度的隱形債務(wù)屬于歷史遺留問題，資金規(guī)模之大，跨度范圍之廣，不是通過提高已有籌資渠道的籌資水平能夠輕易解決的，必須尋求新的籌資渠道，獲得足夠的資金才能有效解決這一歷史難題。2017年國務(wù)院發(fā)布了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，基本目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，促進(jìn)建立更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。此后，2019年又發(fā)布了《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ?，決定中央和地方劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸸ぷ饔?019年全面推開，并給出了明確的操作辦法。

國有資本股權(quán)劃轉(zhuǎn)作為現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外的融資舉措，彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口具有顯著優(yōu)勢[16]，且我國現(xiàn)有的國有資本體量龐大，轉(zhuǎn)讓部分國有資本股權(quán)用于償還隱性債務(wù)具有現(xiàn)實(shí)可行性，基本不會對國有企業(yè)的正常運(yùn)作產(chǎn)生負(fù)面影響[19-20]。以山東省為例，自2015年進(jìn)行國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鹪圏c(diǎn)起，三年間實(shí)現(xiàn)社會保障基金持有劃轉(zhuǎn)股權(quán)權(quán)益達(dá)1 031.61億元，劃轉(zhuǎn)股權(quán)累計(jì)確認(rèn)投資收益達(dá)15.62億元。不難看出，國有資本股權(quán)可劃轉(zhuǎn)的規(guī)模潛力巨大，在很大程度上償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)具有較強(qiáng)的可行性，而且具有可操作性。

(二)實(shí)行彈性退休制，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資壓力

國內(nèi)外的實(shí)踐表明，延長退休年齡有助于緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力。鄧大松、仙蜜花測算得出：當(dāng)男女退休年齡延遲到65歲時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將在2057年出現(xiàn)收不抵支，比60歲退休延遲了24年，當(dāng)男女退休年齡延遲到70歲時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將不存在支付壓力[21]。在深度老齡化的國情下，實(shí)行延遲退休年齡政策可以說已經(jīng)到了刻不容緩的程度。然而怎樣調(diào)整退休年齡才能夠不引起民眾意愿的反彈更是必須考慮的問題。采取以60～70歲為區(qū)間，自由選擇退休年齡的彈性退休方式，有利于民眾漸進(jìn)式接受新政策。彈性退休可以賦予民眾更多選擇權(quán)，人們可以根據(jù)自身情況對退休時(shí)間進(jìn)行調(diào)整。

此外，也應(yīng)當(dāng)給予民眾一定的政策激勵(lì)，例如通過發(fā)放高于原有水平的激勵(lì)性養(yǎng)老金，鼓勵(lì)其自愿性延遲退休。同時(shí)，在就業(yè)政策方面應(yīng)當(dāng)考慮如何向老年勞動者提供足夠的就業(yè)崗位，堅(jiān)決杜絕擁有符合條件崗位的企業(yè)(單位)排斥老年勞動力的現(xiàn)象。

(三)實(shí)行強(qiáng)制性參保，合理提高城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

針對上述目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，建議采用立法手段，將現(xiàn)行自愿參保政策改為全體城鄉(xiāng)居民強(qiáng)制參保并上調(diào)最低繳費(fèi)水平的方式加以調(diào)節(jié)。對于沒有支付能力的居民，可以通過提供額外財(cái)政補(bǔ)助的方式保障其也能夠享受到作為公民應(yīng)有的養(yǎng)老保障權(quán)利。建立完善長繳長得、多繳多得的繳費(fèi)激勵(lì)制度，并加強(qiáng)對該項(xiàng)政策的宣傳力度，爭取做到民眾對新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有完整清晰的認(rèn)識和理解，使民眾在自身能力范圍內(nèi)能夠自覺選擇較高的養(yǎng)老金繳費(fèi)檔位。

(四)明確各級政府責(zé)任，加強(qiáng)征繳監(jiān)管力度

在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)狀下，明確各級政府的具體責(zé)任并將其制度化至關(guān)重要。

首先，應(yīng)當(dāng)明確政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)有財(cái)政兜底的責(zé)任，將具體的財(cái)政補(bǔ)貼落實(shí)為具有法律效力的制度，防止下級政府過分依賴上級政府，產(chǎn)生“搭便車”的心理及行為。

其次，應(yīng)當(dāng)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資的監(jiān)管機(jī)制，對籌資過程中出現(xiàn)的違法、違規(guī)行為加以嚴(yán)格處罰，以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資穩(wěn)定性和規(guī)范性。為此建議，一方面設(shè)置獨(dú)立、高效、專業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資監(jiān)管機(jī)制，不依附于其他行政部門，才能夠更好地獨(dú)立行使其監(jiān)督權(quán)；另一方面加強(qiáng)社會保障立法，強(qiáng)化資金監(jiān)管機(jī)制的法制建設(shè)，這是進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)所在，法律具有權(quán)威性，監(jiān)督才有震懾力。

最后，地方政府放松對養(yǎng)老金征繳征管的動機(jī)主要源于地方官員政績考核的傳統(tǒng)模式，解決這一問題的正確思路，可以考慮在對地方官員的政績考核中添加社?；鹫骼U成效的指標(biāo)，以強(qiáng)化地方政府及其執(zhí)行人員對養(yǎng)老金征繳的責(zé)任感和驅(qū)動力。

注釋：

①總撫養(yǎng)比=少兒人口撫養(yǎng)比+老年人口撫養(yǎng)比。

②以2015年“養(yǎng)老金入市”政策為研究基礎(chǔ)進(jìn)行測算，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年收支將于2035年出現(xiàn)15 574.79億元的缺口，且缺口擴(kuò)張速度平穩(wěn)，2048年預(yù)計(jì)達(dá)到988 544.87億元。

③以1997年出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為轉(zhuǎn)軌節(jié)點(diǎn)，“老人”指的是轉(zhuǎn)軌前按照舊制參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的已退休人員；“中人”指的是轉(zhuǎn)軌時(shí)已參加工作、尚未退休的人員。

④政策費(fèi)率是由國務(wù)院或社會保障部門以條例或政策文件等形式公布的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)比例標(biāo)準(zhǔn)。

⑤國際主要國家法定費(fèi)率如下：美國：雇員繳納6.2%、雇主繳納6.2%；德國：雇員繳納9.95%、雇主繳納9.95%；澳大利亞：雇員自由繳費(fèi)、雇主繳納9%；日本：雇員繳納7.67%、雇主繳納7.67%；韓國：雇員繳納4.5%、雇主繳納4.5%。

⑥其中，2018年、2019年兩個(gè)年度的公報(bào)中并未給出全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入中征繳收入的具體數(shù)值。

⑦養(yǎng)老金替代率指一個(gè)地區(qū)當(dāng)年退休人員的養(yǎng)老金平均水平與該地區(qū)當(dāng)年職工平均工資水平的比率，這個(gè)數(shù)據(jù)是反映退休職工整體養(yǎng)老金收入水平高低的指標(biāo)。